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摘 要 我国是农业大国，对于我国农业来说土地问题至关重要。本文通过研究当前农村土地流转出现的新特点和新问题，来探讨改进我国农业的低阶均衡，推动农业现代化进程。
关键词 农村土地承包 经营权流转 社会保障
一、当前我国农村土地流转的新特点
近年来，随着现代农业的发展和农村劳动力的加快转移，农村土地流转出现了许多新情况和新特点：
1、全国范围内初具规模
从全国范围看，农村土地承包经营权流转已有一定的规模。2012年，全国通过各种方式流转土地面积占全部家庭承包经营面积的8%左右，比2001年的5%左右有所提高。
2、地区间不平衡
全国农村土地承包经营权流转的市场发育呈现出地区间的不平衡性。总体差异表现在：（1）南方和东北地区高于华北和西北地区。黑龙江农村土地流转面积达到2450万亩、占耕地总面积的18.8%；广东的同期水平为14.4%；华北地区大部分省市比例都低于5%；西北的甘肃仅为1.4%；（2）经济发达地区土地流转比例较高。上海53.7%的农村家庭承包土地实现了各种形式的流转，浙江的这一比例达到了25.9%，江苏为19.2%；（3）部分农村劳动力转出地区农村土地流转比例较高。四川农村土地流转比例为11.3%，安徽约为8.7%（见图1）。
图1 不同地区土地流转占耕地面积的百分比
3、流转方式中“转包”占主导地位
各地区针对流转方式的调查结果显示：“转包”是农村土地承包经营权流转的主要方式。大部分地区通过“转包”形式流转的农村土地占到流转面积的50%左右：“出租”是次一种流转方式，多数地区在30%左右：“互换”、“转让”和“入股”形式的比例较低。总体而言，流转方式以非正式的交易为主。
通过对承包经营权交易比较活跃的地区进行考察，发现农村土地承包经营权流转市场的模式可归纳为以下几种：
（1）交易平台推动
即政府投资建立农村土地承包经营权流转有形市场，通过建立流转信息搜集、整理和发布体系，制定健全的市场管理机制，实施高效的土地承包信息化管理，规范市场交易程序，从而为农村土地承包经营权流转供求双方搭建交易平台，实现了对土地流转的推动。
（2）财政杠杆撬动
即政府财政出资建立农村土地承包经营权流转专项扶持资金，并配合各种政策鼓励农民成片流转土地，实现土地规模化经营，同时对流转操作进行严格的监管。
（3）专业大户带动
即种粮高手、养殖大户等专业能人通过自身的技术优势，对农村土地实现集中连片承包，对承包土地进行科学管理，统一经营，合同收购等，实现农村土地规模经营。形成“示范带动、订单种植、基地管理、合同销售”的农业技术推广和农产品生产流通模式。
（4）合作组织发动
即以各种农民合作组织为依托，通过各种形式把农民组织起来，整合土地资源，实现土地规模经营，壮大集体经济。
当然，以上的各种模式不一定是完全独立的，通常几种模式结合在一起。例如，龙头企业往往需要通过股份合作社充分发动农户，从而实现对土地流转的间接拉动，财政杠杆往往培育壮大了股份合作社、农业经营大户以及龙头企业等农业规模经营主体，各类规模经营主体可能通过有形市场实现与农户之间的土地的流转。
二、当前制约我国农村土地流转的因素及存在的问题
（一）制约我国农村土地流转的因素
1、土地流转价格呈上升趋势
土地流转价格近几年一路攀升，分析起来有以下几个因素：一是，一些乡村干部操纵土地流转过程，往往以较低的价格通过农户流入土地，再以较高的价格再次流转，严重地扰乱了土地流转市场秩序，致使那些真正想要通过流转土地进行规模经营的农村专业大户、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等规模经营主体的利益受到损害；二是，有一些项目工程，被一些不法开发商利用，在先知开发区域的情况下，高价流转土地，种植高附加值经济作物，从而获得政府巨额赔偿，造成土地流转价格抬升，使那些想流转土地耕种的经营主体，不敢流转土地。
2、资金短缺是制约土地流转的瓶颈
目前大部分经营主体都面临资金短缺的问题，在扩大经营规模时，往往受缺少资金的制约，而银行贷款又面临抵押担保、利率偏高、手续繁琐、申请额度小等问题。
3、农村剩余劳动力再就业不充分
土地流转后，一部分农民变成农业产业工人，大部分农民需外出务工、经商，但是由于受多种因素的制约，当前农村剩余劳动力再就业还不充分，大多从事临时性的短期的工种，对已流转土地的农民没有较为稳定的经济收入来源保障。其原因是城镇的劳动力市场竞争已趋于白热化，而素质还有待提高的农民在竞争中不占优势地位。
4、农村养老保障与教育水平有待提高
土地流出农户外出务工，没有劳动能力的老人和孩子只能留守农村，如果孩子进城上学要额外缴纳借读费用，对于本来打工收入不是很多的农民来说又增添了一项较大的支出，如果孩子留在家里，常年感受不到家庭、父母的温暖，可能会给他们的健康成长带来负面影响，家庭老少不能妥善安置造成农民无法走出家门，只有依靠传统土地谋生，造成土地无法流转。
（二）我国农村土地流转存在问题
1、流转机制的不健全导致土地承包经营权流转混乱
多数地方没有土地承包经营权流转、租赁的市场，有些地方客观存在土地承包经营权流转市场，但市场往往具有隐蔽性、无序性、地域性强、市场狭小的特点。各地（下转第56页）（上接第46页）虽然均存在土地承包经营权流转的现象，但是没有形成统一规范的土地承包经营权流转市场，影响了土地承包经营权流转的公平。
2、干部认识不到位
部分村干部不同程度地存在一些模糊认识，把土地承包关系的稳定与土地承包经营权的合理流转对立起来。有些村为解决人地矛盾，一直按照传统的“三年一小调、五年一大调”的做法，甚至有的村干部借调整土地之机抽出部分土地搞区域化规模种植，不尊重多数群众意见，实行“先交钱、后种地”，挫伤了农民积极性。部分村干部简单地把土地承包关系的稳定与狭隘的地块稳定混为一谈，怕突破政策界限，制约了土地流转的进程。 3、不规范、渠道窄，矛盾纠纷调解难度大
个别乡镇、街道没有及时在土地承包经营权证书上进行变更登记，使部分农户土地租（征）用时，因补偿归属问题产生纠纷。虽然各级政府对农村土地承包纠纷做了大量调处工作，但多数农户因利益问题对调处持抵触情绪，人民法院对承包土地诉讼纠纷受理较少，农村土地承包纠纷难以有效解决。
三、完善农村土地承包经营权流转的对策
1、要搞好有关服务
首先，政府要出台有关土地流转的规范性合同文本，引导农户履行必要的手续、程序，签定土地流转的书面合同；其次，逐步建立起公开、透明的土地流转信息平台，降低交易信息成本，使土地供求双方知己知彼，并自愿、高效、公平地进行土地流转的协商和交易；最后，考虑到目前小农户在交易地位、土地信息、法律知识等方面明显处于不利地位，政府要以提高小农户在土地流转中的谈判能力为核心，建立专业服务机构或培育社会中介机构，免费为农户开展有关土地流转的信息、法律、政策等咨询服务。
2、要给予财力支持
目前，农村土地流转市场尚处于初期培育阶段，土地流转价格还比较低，有关操作尚不规范，农民土地权益易受侵犯，农户流转土地的意愿尚不强烈，建议地方政府加大对农村土地流转市场的财力支持。适当减免农村土地流转有关税费，给土地流转农户以一定补贴，鼓励更多的农户参与土地流转。
3、要制止侵权行为
由于农村土地属集体所有，在土地流转过程中，一些地方基层干部以土地所有人代表的身份与企业合谋，打着壮大集体经济实力的幌子，违背农民意愿，强行侵犯农民的土地承包权。对此，政府要采取严厉措施，坚决制止侵害农民土地权益的违法行为，切实解除农民的疑虑，让农民吃上“定心丸”，确保土地流转行为的“依法自愿有偿”和土地流转价格的“公平合理”，让农民真正享受到“以工带农”、“工农联营”的利润果实。
4、完善法制体系，制定或完善相关法律法规，细化原则性的条款规定
《农村土地承包法》有许多是原则性的条款，应将其进一步的细化，以便在实际的操作中有可依的具体规定，减少在执行过程中自由裁量过大而带来的不良影响。
5、提高农民素质，加大对农民教育和培训的投入，大力促进现代农业发展
土地承包经营权流转的主体是农民，农民素质的提高有利于土地流转市场的形成和完善，同时，也对资本技术投入增加后所实施的规模经营提供人力资源的支持。
（作者单位：湖北省信息中心）
关键词 农村土地承包 经营权流转 社会保障
一、当前我国农村土地流转的新特点
近年来，随着现代农业的发展和农村劳动力的加快转移，农村土地流转出现了许多新情况和新特点：
1、全国范围内初具规模
从全国范围看，农村土地承包经营权流转已有一定的规模。2012年，全国通过各种方式流转土地面积占全部家庭承包经营面积的8%左右，比2001年的5%左右有所提高。
2、地区间不平衡
全国农村土地承包经营权流转的市场发育呈现出地区间的不平衡性。总体差异表现在：（1）南方和东北地区高于华北和西北地区。黑龙江农村土地流转面积达到2450万亩、占耕地总面积的18.8%；广东的同期水平为14.4%；华北地区大部分省市比例都低于5%；西北的甘肃仅为1.4%；（2）经济发达地区土地流转比例较高。上海53.7%的农村家庭承包土地实现了各种形式的流转，浙江的这一比例达到了25.9%，江苏为19.2%；（3）部分农村劳动力转出地区农村土地流转比例较高。四川农村土地流转比例为11.3%，安徽约为8.7%（见图1）。
图1 不同地区土地流转占耕地面积的百分比
3、流转方式中“转包”占主导地位
各地区针对流转方式的调查结果显示：“转包”是农村土地承包经营权流转的主要方式。大部分地区通过“转包”形式流转的农村土地占到流转面积的50%左右：“出租”是次一种流转方式，多数地区在30%左右：“互换”、“转让”和“入股”形式的比例较低。总体而言，流转方式以非正式的交易为主。
通过对承包经营权交易比较活跃的地区进行考察，发现农村土地承包经营权流转市场的模式可归纳为以下几种：
（1）交易平台推动
即政府投资建立农村土地承包经营权流转有形市场，通过建立流转信息搜集、整理和发布体系，制定健全的市场管理机制，实施高效的土地承包信息化管理，规范市场交易程序，从而为农村土地承包经营权流转供求双方搭建交易平台，实现了对土地流转的推动。
（2）财政杠杆撬动
即政府财政出资建立农村土地承包经营权流转专项扶持资金，并配合各种政策鼓励农民成片流转土地，实现土地规模化经营，同时对流转操作进行严格的监管。
（3）专业大户带动
即种粮高手、养殖大户等专业能人通过自身的技术优势，对农村土地实现集中连片承包，对承包土地进行科学管理，统一经营，合同收购等，实现农村土地规模经营。形成“示范带动、订单种植、基地管理、合同销售”的农业技术推广和农产品生产流通模式。
（4）合作组织发动
即以各种农民合作组织为依托，通过各种形式把农民组织起来，整合土地资源，实现土地规模经营，壮大集体经济。
当然，以上的各种模式不一定是完全独立的，通常几种模式结合在一起。例如，龙头企业往往需要通过股份合作社充分发动农户，从而实现对土地流转的间接拉动，财政杠杆往往培育壮大了股份合作社、农业经营大户以及龙头企业等农业规模经营主体，各类规模经营主体可能通过有形市场实现与农户之间的土地的流转。
二、当前制约我国农村土地流转的因素及存在的问题
（一）制约我国农村土地流转的因素
1、土地流转价格呈上升趋势
土地流转价格近几年一路攀升，分析起来有以下几个因素：一是，一些乡村干部操纵土地流转过程，往往以较低的价格通过农户流入土地，再以较高的价格再次流转，严重地扰乱了土地流转市场秩序，致使那些真正想要通过流转土地进行规模经营的农村专业大户、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等规模经营主体的利益受到损害；二是，有一些项目工程，被一些不法开发商利用，在先知开发区域的情况下，高价流转土地，种植高附加值经济作物，从而获得政府巨额赔偿，造成土地流转价格抬升，使那些想流转土地耕种的经营主体，不敢流转土地。
2、资金短缺是制约土地流转的瓶颈
目前大部分经营主体都面临资金短缺的问题，在扩大经营规模时，往往受缺少资金的制约，而银行贷款又面临抵押担保、利率偏高、手续繁琐、申请额度小等问题。
3、农村剩余劳动力再就业不充分
土地流转后，一部分农民变成农业产业工人，大部分农民需外出务工、经商，但是由于受多种因素的制约，当前农村剩余劳动力再就业还不充分，大多从事临时性的短期的工种，对已流转土地的农民没有较为稳定的经济收入来源保障。其原因是城镇的劳动力市场竞争已趋于白热化，而素质还有待提高的农民在竞争中不占优势地位。
4、农村养老保障与教育水平有待提高
土地流出农户外出务工，没有劳动能力的老人和孩子只能留守农村，如果孩子进城上学要额外缴纳借读费用，对于本来打工收入不是很多的农民来说又增添了一项较大的支出，如果孩子留在家里，常年感受不到家庭、父母的温暖，可能会给他们的健康成长带来负面影响，家庭老少不能妥善安置造成农民无法走出家门，只有依靠传统土地谋生，造成土地无法流转。
（二）我国农村土地流转存在问题
1、流转机制的不健全导致土地承包经营权流转混乱
多数地方没有土地承包经营权流转、租赁的市场，有些地方客观存在土地承包经营权流转市场，但市场往往具有隐蔽性、无序性、地域性强、市场狭小的特点。各地（下转第56页）（上接第46页）虽然均存在土地承包经营权流转的现象，但是没有形成统一规范的土地承包经营权流转市场，影响了土地承包经营权流转的公平。
2、干部认识不到位
部分村干部不同程度地存在一些模糊认识，把土地承包关系的稳定与土地承包经营权的合理流转对立起来。有些村为解决人地矛盾，一直按照传统的“三年一小调、五年一大调”的做法，甚至有的村干部借调整土地之机抽出部分土地搞区域化规模种植，不尊重多数群众意见，实行“先交钱、后种地”，挫伤了农民积极性。部分村干部简单地把土地承包关系的稳定与狭隘的地块稳定混为一谈，怕突破政策界限，制约了土地流转的进程。 3、不规范、渠道窄，矛盾纠纷调解难度大
个别乡镇、街道没有及时在土地承包经营权证书上进行变更登记，使部分农户土地租（征）用时，因补偿归属问题产生纠纷。虽然各级政府对农村土地承包纠纷做了大量调处工作，但多数农户因利益问题对调处持抵触情绪，人民法院对承包土地诉讼纠纷受理较少，农村土地承包纠纷难以有效解决。
三、完善农村土地承包经营权流转的对策
1、要搞好有关服务
首先，政府要出台有关土地流转的规范性合同文本，引导农户履行必要的手续、程序，签定土地流转的书面合同；其次，逐步建立起公开、透明的土地流转信息平台，降低交易信息成本，使土地供求双方知己知彼，并自愿、高效、公平地进行土地流转的协商和交易；最后，考虑到目前小农户在交易地位、土地信息、法律知识等方面明显处于不利地位，政府要以提高小农户在土地流转中的谈判能力为核心，建立专业服务机构或培育社会中介机构，免费为农户开展有关土地流转的信息、法律、政策等咨询服务。
2、要给予财力支持
目前，农村土地流转市场尚处于初期培育阶段，土地流转价格还比较低，有关操作尚不规范，农民土地权益易受侵犯，农户流转土地的意愿尚不强烈，建议地方政府加大对农村土地流转市场的财力支持。适当减免农村土地流转有关税费，给土地流转农户以一定补贴，鼓励更多的农户参与土地流转。
3、要制止侵权行为
由于农村土地属集体所有，在土地流转过程中，一些地方基层干部以土地所有人代表的身份与企业合谋，打着壮大集体经济实力的幌子，违背农民意愿，强行侵犯农民的土地承包权。对此，政府要采取严厉措施，坚决制止侵害农民土地权益的违法行为，切实解除农民的疑虑，让农民吃上“定心丸”，确保土地流转行为的“依法自愿有偿”和土地流转价格的“公平合理”，让农民真正享受到“以工带农”、“工农联营”的利润果实。
4、完善法制体系，制定或完善相关法律法规，细化原则性的条款规定
《农村土地承包法》有许多是原则性的条款，应将其进一步的细化，以便在实际的操作中有可依的具体规定，减少在执行过程中自由裁量过大而带来的不良影响。
5、提高农民素质，加大对农民教育和培训的投入，大力促进现代农业发展
土地承包经营权流转的主体是农民，农民素质的提高有利于土地流转市场的形成和完善，同时，也对资本技术投入增加后所实施的规模经营提供人力资源的支持。
（作者单位：湖北省信息中心）