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[摘要]技能形成制度体现了人力资源开发的不同政治经济利益安排。技能形成方式有企业内部制度化培训和外部制度化培训两种，实施路线有高技能均衡和低技能均衡两种偏好，约束技能形成方式的两个关键要素是可信承诺和集体行动困境，其主要矛盾本质上是自由市场经济和协调性市场经济对资本和劳动的不同利益平衡方式。文章从政治经济学的视角对发达国家技能形成制度相关理论做了简要阐述，并重点分析了德、英、日三国的典型案例，以期为我国职业教育与培训制度的完善提供借鉴。
[关键词]技能形成制度;政治;经济
[作者简介]余祖光（1951- ），男，北京人，教育部职业技术教育中心研究所原副所长，研究员。（北京 100195）
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2020）20-0014-10
進入21世纪以来，世界各国从发达国家到发展中国家再次掀起制造业发展的热潮，并着力培养与之密切相关的技术技能人才，不仅出台了诸多促进和保障职业教育与培训的政策法规，而且在相关理论研究领域也有了新的突破。其中一个重要成果就是引入技能政治经济学理论，沿着技能形成制度演化的历史脉络，对职业教育制度（侧重企业内部技能形成）从政治、经济、社会等方面进行综合分析，探索影响其科学健康发展的利益主体间的互动关系与有效的政府介入方式。
一、技能形成制度的理论视角与关键问题
（一）技能形成制度的理论视角
1.技能及其形成。技能（Skill），泛指有别于天赋，必须耗费时间，通过学习、训练或工作才能获得的能力。本文讨论的技能主要指生产服务一线工人的工作技能，它体现了劳动者在工作过程中的潜在价值。“技能型劳动者”作为技能的人格化，既是技能劳动的主体，又是重要的社会主体。技能形成体系包括生产实践技能的生成发展、形态、分布和传播机制，以及相应的技术发展、劳动组织状态和关键利益集团之间的关系。鉴于这一研究的综合性和复杂性，英国卡迪夫大学的杰出教授菲利普·布朗认为，技能形成的研究处于社会科学的核心。这需要多学科的方法，因为对技能及其社会、政治和经济影响的理解超出任何单一社会科学学科的掌握程度。
2.技能形成方式。技能形成方式是随着生产技术的发展而变化的。在手工业时代，技能的形成由手工生产作坊中师徒传承的学徒制完成。学徒制既是一种中世纪以来最原始的职业教育与培训形式，也是一种复杂的社会和经济体制。这种体制经过时代的洗礼在一些国家延续至今，虽也曾在工业革命的浪潮中被抛弃，但近三十年来又以现代学徒制的面貌得以复兴。第一次工业革命后，学徒制仍然是工厂化生产中技术工人的主要来源。直到19世纪30年代，职业学校才逐步登上技能形成的社会舞台，它开始只是作为学徒培训的社会化辅助教育。直到20世纪初，职业学校作为独立于企业之外的技能人才培养机构才大量出现。
国际上通常将现代企业技术工人的技能形成方式分为两种：企业内部制度化培训和企业外部制度化培训。前者属于技能的企业自我生产，主要实现途径是企业内部在职或在岗学习培训并借助企业内部劳动市场机制，技能形成的实施主体是企业自身的培训机构。后者属于技能生产的外部替代，主要实现途径是公办或民办职业教育并借助外部劳动市场机制，技能形成实施主体是职业院校。当今时代，学校职业教育体系的发展无论从结构、功能还是规模上都已成为教育和人力资源开发的重要组成部分，但这不应也不可能完全取代企业内部的技能培训。企业和技能劳动者作为关键利益相关者的地位，不应受到丝毫动摇。
3.政治经济学的新关注。在经济学家眼中，技能的获得和人力资源的投资是国家经济“增长的引擎”，并“对国家的增长作用极为重要”①。他们对技能的关注主要集中于技能获得的积极后果：一是国家生产力的增长，二是国家可持续发展的能力问题。与经济学不同，政治经济学主要关注技能习得的社会结果，涉及利益分配与社会公平问题。研究资本主义多样性的政治经济学者发现，在资本主义世界，不同国家的技能形成方式存在很大的差异。在以英国、美国为代表的所谓自由市场经济（Liberal market economies）国家，技能形成主要采用企业外部培训方式;而在以德国、日本为代表的所谓协调式市场经济（Coordinated market economies）国家，除了一定的外部技能形成方式外，企业内部培训也是一种重要的技能形成方式。这两种不同的技能形成方式构建了不同的培训制度，并与一系列社会后果和经济影响相联系。
从政治经济学视角考察技能形成制度，目标“是对这一社会客观环境下影响技能型人才培养的相关体制因素做理论分析”②，考察的历史起点多选择在19世纪初，重点是制度形成中关键利益相关者的互动关系。正如美国西北大学政治学教授凯瑟琳·泰伦所说：“职业培训体系方面的重要跨国差异，可以追溯到19世纪初，焦点是独立手工业者、技能密集型企业的技能工人和雇主之间的战略互动，他们之间的相互关系很大程度上取决于国家政策和经济环境。”③
综上所述，技能政治经济学在21世纪以来的职业教育国际比较研究中别开生面，拓展了理论空间。同时，从职业教育研究的应用需求看，技能形成制度的相关理论对于现代职业教育的体系建设和科学治理制度的完善具有基础性支撑作用。
（二）技能形成制度的几个关键问题
1.技术革命、劳动组织进步与技能劳动者利益。1760年开始的第一次工业革命，彻底改变了手工业者的命运。蒸汽机带来超自然动力，形成了大规模、集中化、分工协作的机械、半机械化工厂生产方式。由此，劳动者个人的技能被要求专门化和简单化，从手工技能转向机械操作，“全科”式技能被“局部”技能替代。更为重要的是，多数手工业作坊老板的工艺管理和经营销售的个人技能，变为工厂化生产中车间工头和专门化经营管理人员的职能。然而，以往对工业革命研究的偏颇在于更多地从生产方式进步的角度去评价其生产力成果，缺乏从技能劳动者个人利益得失的角度去分析其利弊。只有弥补这一偏颇，才能全面、客观地看待技能形成制度。 从技能政治经济学的视角看，劳动者能否获得相关的工作技能，不仅取决于个人的主观努力，还取决于劳动者群体所处的客观社会环境所能给予的机会和条件。在市场经济条件下，企业雇主与雇员（工人）之间不仅是技能需求与供给关系，也是雇佣关系。在德国，对雇主与雇员还有一种称谓：工作给予者和工作获得者。这样两个不同的利益主体在手工业制度和现代工业制度下始终存在相互依赖、相互竞争的关系。一般而言，企业需要“物美价廉并稳定的劳动力”，以降低劳动成本和提高生产率;劳动者则需要合理增长的报酬和体面劳动，双方都希望在市场竞争中发挥自身的优势，取得相对较高的利益。他们之间博弈的一个焦点就是技能形成控制权问题，企业主有通过技术、设备等资本投入并改变劳动组织来赢得更高利润的动机，他们往往希望降低人力成本，其中秘而不宣的核心策略就是“去技能化”。这种有利于资本的策略无疑对劳动者不利，他们坚信自身拥有的技能是核心竞争力，也是合理報酬和体面工作的根本保障，不应被剥夺。在经济、政治、技术、社会等外部环境的变化中，双方的合作与竞争很难达到稳定的动态平衡。因此，为了达到双方利益的平衡，政府的权威性介入是十分必要的。
2.“高技能均衡”和“低技能均衡”路线。自由市场和协调市场体制下的两种技能形成方式，分别有各自不同的制度基础，这项重要研究贡献来自大卫·菲金和大卫·索斯基斯两位著名学者。“他们研究了德国‘高技能均衡’（high skill equilibria）和英国‘低技能均衡’（low skill equilibria）的制度基础，促使企业采取以技能低下为前提的产品战略，从而阻碍了对技能的投资，等等。”④
技能均衡一般指技能在劳动市场中供求均衡的状态。世界经合组织（OECD）的一项调查研究显示，根据技能均衡属性的价值高低，将技能均衡划分为两种，其中属性为高价值产品、服务和工资的称为高技能均衡，反之称为低技能均衡。当然，高价值产品、服务和工资要有高技能人力资源支撑，也预示着更高水平的教育与培训;低价值产品、服务和工资，对应的是低技能人力资源。菲金和索斯基斯指出：“如果一个国家很大比例的劳动者技能较低，企业就没有动力提供较好的工作，而如果没有较好的工作，工人们就没有动力掌握和更新技能。在这种状态下，市场就会失灵，工人和企业都会陷入‘低技能均衡’的陷阱。”⑤
王辉博士认为，低技能均衡的产生有四个主要原因：一是劳动力市场供求信息不对称;二是在岗位供给和培训供给效应的作用下，市场机制下培训不足且企业提供好技能岗位的动力不足，造成市场机制失灵;三是企业研发成本过高，导致创造高技能型工作岗位成本升高，工人对参加培训的期望值降低;四是自由主义经济政策是出现低技能均衡的更为深层次的制度性原因。跳出低技能均衡的陷阱是国家产业升级实施创新驱动的必由之路，也是职业教育和培训提高质量实现高质量就业的必然选择。无疑，在市场机制失灵的这一领域，公共财政、公共职业培训服务应用有更大的作用空间，一方面助力和激励企业创造好的工作岗位，另一方面助力和激励教育培训机构和劳动者个人掌握更多的技能。
3.可信承诺与集体行动困境问题。解决这两个问题须从形成两种不同的技能形成方式的根源入手。凯瑟琳·泰伦从历史制度主义的视角对这两个问题给出了解释。她认为，这种制度的历史差异“取决于独立的手工业者，熟练的产业工人和技术密集型产业雇主之间达成一个什么样的政治妥协”⑥。她进一步提出了政治妥协的两个关键性支撑点：一是雇主与学徒间的可信承诺问题，即企业雇主与受训学徒（工人）之间能否达成长期稳定的培训合同。公司方提供高质量的培训，不把学徒当作廉价劳动力;学徒方认可培训期间的低工资并保证留在公司工作，而不见利思迁半途而废。解决这样一个看似简单但操作起来颇有难度的问题，根本办法“是建立技能认证系统，即国家、雇主，工会或这些机构的某种组合，来制定并执行权威的技能评估和认证程序”⑦。在此问题上，自由市场经济体一般采取放任企业自主管理的方式，长期未将其纳入政府的公共治理范围并寻求稳定的解决方案。而在协调市场经济体中，政府依靠行业、企业组织将技能培训的制度设计、实施、考核认证和管理监督纳入公共或准公共管理范围，树立其科学性、公平性和权威性，建立对高质量培训的公共可信承诺。二是培训中的集体行动困境问题。在竞争性劳动力市场中，企业间对技术工人的竞争（偷猎）难免存在。这些在企业培训方面“搭便车”的行为，不仅挫伤了承担培训企业的积极性，更造成企业不愿再承担培训，而是相互“挖墙脚”，最终导致企业普遍降低对技能人才的依赖。在自由市场经济体中，这种情况多被认为是企业和劳动者的自由，不应人为限制，技能形成的企业外部培训方式成为不可避免的选择。而在协调市场经济体中，往往根据集体主义和社团主义原则，采取非市场治理机制，在企业之间促成雇主联盟实行共同培训;在企业内部促使雇主和雇员达成跨阶级联盟。这种长期稳定的联盟，为以企业内部为主的技能形成方式提供了必要的空间。技能形成中的跨阶级联盟可以分为国家层面和企业层面，前者以德国为典型代表，其行业协会、雇主协会和工会发展比较成熟，在政府赋权下由准公共机构负责考核认证并组织协调企业共同参与培训，通过自治功能来监视和惩罚个别公司的偷猎行为。后者以日本为典型代表，采取的是在大公司强大的内部劳动力市场背景下基于公司内部培训的制度化，并通过公司内部人事工资制度和内部社会福利政策来稳定员工，建构一种企业本位的“自给自足”的技能形成方式。
4.技能形成制度与制度互补。制度互补性是指同一制度体系内，不同制度之间所呈现出的一种互补状态，具有整体性和协调性。从政治经济学视角来看，技能形成制度体系具有跨界特点，这一制度体系不仅包括经济制度、教育制度，还包括劳动就业、社会保障等方面的制度。因此，技能形成制度具有较强的制度互补性。例如，日本以企业内部为主的技能形成制度之所以能够稳定运行，得益于其与企业年资薪金制度和终身雇佣制的互补性。企业解除了员工在就业和薪酬方面的后顾之忧，使他们能够安心投资不易转移的企业特殊技能。在德国，制度互补更多地体现在国家层面，如德国工人的工资在欧盟并不太高，但国家社会福利覆盖面大，职业学校（部分时间制）免费，经过职业培训并获得行业认可的证书，职业前景预期稳定乐观。在德国，技能形成制度中的经济、劳动、教育和社会保障制度之间有着紧密的内部联系和很强的互补性。 5.技能形成中的国家介入。国家在技能形成中的作用至少有三点，即劳资冲突和斗争的制衡器、提供企业外技能形成的公共服务、通过经济和就业政策促进技能形成制度的健康发展。首先，国家能够缓和技能形成中劳资双方的冲突，把冲突保持在“秩序”的范围。其通过制定相关方可接受的“游戏规则”和“行为规范”，将劳资双方各自的选择空间约束在一定范围;引导建设性竞争，避免对方有过高要求和过激行为;必要时使用暴力工具。其次，通过提供企业以外的公共职业教育和培训，实行对企业内部技能培训的社会补充和替代。技能形成总是在一定普通教育的基础上实现的。义务教育制度的实施，不仅提高了工人入职前的文化水平，也提高了入职年龄，避免了童工现象。同时，工作技能有行业通用技能和企业专用技能之分，让企业包揽超出其责任与能力范围的全部技能培训任务既不必要也不可能，有必要进行合理的社会化分工。最后，繁荣经济和保障就业是国家的重要功能，而开发技能是发展经济和促进就业的核心内容，两者之间有密切的内在联系。例如，日本的产业政策和产业教育政策紧密相关，其终身教育体系发轫于企业界的终身培训;欧盟的积极劳动市场政策就是加大失业救济金中技能培训份额的权重;美国近年来的制造业回归战略也与再技能化紧密相关。
国家是社会利益的总代表，需要主持社会公平和公正，而这取决于解决冲突时更多依赖社会的哪个部分，或者说，更倾向于效率还是公平。不同类型经济治理制度在协调中采取了不同手段，也产生了不同的效果。对此，协调性市场经济制度的实施效果更令人满意，特别是其对非市场治理机制的成功应用。德国著名的“社会合作伙伴关系”模式即是对协调性市场经济制度下不同阶层力量的利益政治行为协调特点的最好注解。
二、技能形成制度的典型案例
（一）制造业技能形成制度的典范——德国“双元制”
德国“双元制”体制闻名世界，是德国近代以来有组织的资本主义和现代社会市场经济的一个组成部分。“双元制”嵌入的国家大体制，决定了德国技能形成体制的发展方向和历史轨迹。
1.国家依靠行会完成学徒制的工业化过渡。德国强有力的协会制度、强制性商会以及自愿的行业组织和雇主协会在传统上一直发挥着关键的稳定作用。这一制度源于社团主义（Corporatism）传统，属于政治上的阶级调和主义。社团主义在历史上是一种政治体制，在这样的体制中，“立法的权力交给了由产业、农业、和职业团体所派遣的代表”⑧。历史上的行会是手工业企业的自治组织，是中产阶级的代表，在保护企业利益、维护经济秩序和学徒培养教化中发挥了主导作用。工业革命的到来使行会受到自由市场和工业资产阶级的冲击，打乱了学徒制中的社会性等级秩序，导致师徒之间矛盾冲突不断，低技能化趋势在许多生产领域显现。这种情况曾在许多国家发生，多数国家任由手工业组织自生自灭，唯独德国对自由放任主义做了修正，并于1897年颁布了《手工业保护法》，要求“通过赋予手工业行会准公共性权力，将学徒制拉回到行业组织的管理框架之中”⑨。《手工业保护法》在国家干预与行业自治之间的有效调适，挽救了德国学徒制，促使其顺利完成向工业化的转型。
大工业部门的发展迅速引发大量技能需求，但雇用的技能工人只能靠手工业提供，其培训的设备条件先进且培训标准化程度高，但很长时期争取不到已被手工业行会垄断的考核认证权力，由此引发了两者的矛盾和竞争。在政府调解下，双方靠提高培训水平开展良性竞争，反而推动了企业内培训的标准化和制度化。这既为后来的学徒制现代化转型创造了条件，也为20世纪30年代双方联合进行学徒结业考核和认证奠定了基础，较好地解决了学徒与雇主间的可信承诺和雇主间的集体行动困境问题。
2.完善社会制度妥善技能形成中的关键问题。技能形成制度最重要也是最难的问题是如何达成跨阶级的合作联盟。跨阶级合作联盟在德国通过劳动共同体制度得以实现，该制度实质上属于一种企业民主化方式，核心机制是劳资共决制。1920年颁布的《企业代表法》使劳动共同体制成为劳动权的核心内容之一。德国工会在企业监事会中具有一定席位，参与企业关键决策，包括“与学徒制技能形成相关的其他制度安排，如学徒工培训期限、学徒工工资待遇和劳动福利等都是劳资共决制所协商解决的内容”⑩。
德国是世界上最先实行社会保障制度的国家，其社会福利制度是保障工人（包括接受培训的学徒）劳动安全的重要措施。1927年德国强制实施的失业保险金制度可以防范学徒工因学习特殊技能而失业的风险。另外，德国还实行诸多雇佣保护政策，既对雇主的雇佣和解雇权、劳动使用权加以管制，使工人免受不公正对待;又对学徒工实行实习工资补贴、雇佣失业人员补贴等，创造就业岗位，激励年轻人参与技能培训，维持稳定的雇佣关系。但是，“由于德国培训涉及大量通用技能，造成几乎一半具有职业资格的人所从事的职业与所学职业不对口”11。
3.德国制度的历史经验与现实挑战。第一，德国的社团主义政治取向属于阶级调和路线，技能形成制度既赋予雇主企业自治权，同时又赋予雇员参与企业管理和职业培训的权利，雇主的主导作用和雇員的积极参与缺一不可。这样就形成了跨阶级政治联盟，既要保持相关利益方的健康竞争，又要防止破坏性的阶级冲突出现，不仅有利于企业生产的和谐发展，也有利于技能形成制度的健康发展。
第二，德国实行的社会市场经济体制是一种协调性市场经济制度。这种体制把促进经济繁荣的市场竞争和保证社会公平的社会保障及教育医疗等公共服务结合起来，尽量缩小贫富差距，提高社会和谐度。同时，德国在欧洲最早实施义务教育和职业补习学校制度等，这也是技能形成制度不可或缺的前提条件。德国模式就是“工会、行会和政府三方的社会伙伴治理架构”。依靠牢固的伙伴关系，德国技能形成制度成为支撑制造业高质量、高工资的高技能基础。
第三，德国的制度框架长期稳定，制度内涵渐进革新，制度之间互补。从制度的规制层面看，法律和制度在政府主导下的制定，虽历经长时期的辩论和利益相关者的博弈，但一旦达成共识并颁布后，就具有相当的稳定性和持久性。其学徒培训制度框架历经不同时期、不同性质的政府而基本保持不变。但是，随着利益集团的不断充实和外部环境的变化，制度的内涵得到了渐进的改革。从制度的规范层面看，政府较早赋予手工业行会制定培训标准、规范培训过程和考试认证的权力，后期又设立国家级专门机构统一承担职业培训的管理监督工作，保证了制度实施的效果。 第四，德国技能形成制度的各利益相关方具有在制度文化—认知层面的统一认同。德意志民族具有崇尚理性、善于思辨的习惯和严格遵守法律、制度的传统。除了德国企业具有无须政府直接干预、高度自治的企业文化外，国家一直以来的宗教文化传统和手工业传统也促使企业将培训视为自身的责任。全民族追求高质量、注重标准化、注重统一行动、求真务实和信守承诺等优秀文化，既对技能形成制度的演进起到了跨越时空的持久支撑作用，也在技能形成制度中留下了鲜明的民族文化印记。
德国技能形成制度建设中遇到的问题更多的是德国经济面临挑战后的连锁反应。在世界经济竞争日趋激烈的形势下，过高的社会福利支出既增加了企业成本，又使政府财政难以负担。1998年施罗德政府试图降低福利支出水平，“从‘福利国家’向‘社会投资国家’转型，从提供直接经济援助的社会保障支出向提高人力资本支出转变”12。按照该措施，大约有27%的失业者将不再享受失业救济，48%的失业者福利被削弱。2004年针对失业保险的改革即哈茨计划，使培训体制面临更加灵活的就业制度，企业也更加注重经济效益，导致工会与雇主协会的合作紧密度下降，部分公司退出企业培训，这些挑战将检验德国技能形成制度的改革创新能力。
（二）政府介入和大企业内部劳动市场支撑——日本技能形成制度特点
日本与德国同属协调性市场经济国家。日本虽然工业化起步较晚，但较好地解决了技能形成中的可信承诺、企业集体行动、缓解劳资冲突、政府有效介入等几个关键问题，形成了基于“细分主义”（segmentalist）和“自给自足”等日本特色的“高技能均衡”路线的技能形成制度。
1.政府产业政策引领下的工业化。1868年明治维新后，日本政治上逐渐由封建主义向资本主义过渡，经济走上了工业化道路。起初被西方视为威权体制的日本政府，在经济发展中起着重要的主导作用，同时在技能形成制度发展中也进行了积极主动的介入。与多数工业化国家进入产业革命的工业经济基础相似，日本也有少数财阀把持的大型企业和多数手工业的中小企业，政府在技能形成介入中采取了依靠大企业带动小企业的策略。
首先，为推进工业自由化政策，明治政府将手工业行会作为影响劳动力流动的障碍予以摧毁，但继续发挥手工业工匠个人的技能优势。为限制全国性和行业性工会，日本只允许企业工会的发展，支持企业内部培训。其次，根据“植业兴国、富国强兵”的战略，举办了若干国有企业，花费巨资引进西方技术、工艺和人才，并进行本土化改造。采取的策略是利用原有的工匠，向聘请的外国专家学习，消化吸收其技术并负责培训本土技术工人。在扶植国有企业内部培训的同时，无偿向私营企业提供培训经验并输出具有现代企业生产技术的技能人才。同时，日本劳动法规定保护就业、限制企业随意解雇员工，也促进了企业内部培训的发展，形成了劳动就业制度与技能培训制度的互补。最后，日本于1872年颁布的《学制令》确立了近代国民教育制度，同时也建立了职业学校体系，开始提供企业外部技能形成的社会供给途径。
2.大企业内部劳动市场的策略和社会政策。大型私营的机械制造、造船和军工企业是日本工业化的领头羊，缺乏技能人才的稳定供给是其发展短板。起初，手工业店铺老板带领技工团队，以分包形式为大企业承担任务、提供人才，甚至负责车间、工段的管理。这种方式导致老板和技工经常跳槽，难以保障稳定的生产和技术技能的积累。为培养自己的人才以替代手工业老板和临时技工，1900年私营企业效仿政府的国有企业，建立公司培训学校，着手人才培养。1911年，十多家大企业拥有了以培养核心员工为目的、学制为3年的学校，由此出现了少数企业花钱培养、多数企业“挖人”搭便车的通病。
为解决这一自由市场的难题，日本雇主和技能工人在双方的斗争与合作中实现了技能传统与管理权威的较好结合，创造了一种独特的“自给自足”的企业内部劳动市场解决方案。对一些选定的核心员工和关键人员，公司在广泛培训的基础上进行专门针对企业需要的培训，使他们具有对多种岗位工作的适应能力。为留住这些骨干工人，公司实施了相应的人事政策，即不仅给予教育培训证书，而且提供终身雇佣、实行“年功序列工资制”和企业内职业晋升制度以及引入公司福利等优惠政策。在此情况下，技能工人并没有要求在收入分配上具有更大主导权，因为他们的长期利益已经通过管理制度与企业捆绑在一起，无须通过日常斗争来争取。13这些政策解决了企业和培训员工之间的可信承诺问题，更重要的是为员工的生存发展和企业的稳定用工提供了保障，降低了员工流失率。
3.“细分主义”和“社会连带主义”下的高技能均衡。工业革命的新生产方式推动技能工匠技能结构从全科式向局部式转变。特别是第二次产业革命流水生产线的推广，进一步简化了生产工人的技能。与此同时，设备维修工、生产质量检查和班组长、工段长等岗位对技能的需求更加复杂。面对新的情况，日本大企业既没有沿襲手工业学徒的培养模式，也没有做“去技能化”的简单武断处理，而是采取“细分主义”的方法，从实际需要出发调整了技能培训的目标和内容。具体来说：一是进行工作类型细分，除保留一定比例的技能密集关键岗位外，将多数工序操作工定为半技能工，对两者进行不同的培训;二是从工作表现出色的员工中遴选基层管理后备干部，待进一步培训后晋升任用;三是对于工序操作工根据本企业以及岗位类型进行专门化培训。
与德国坚持按社会通用职业进行培训的方式不同，日本的“行业”培训逐渐分解为一系列具体任务，依据公司的需求来确定培训内容，工人们获得了对公司有价值的多样化、精准的技能包。在日本，既有国家技能测试和认证制度，也有大公司基于公司培训计划的认证。后者的技能范围较窄，也具有一定的可迁移性，但针对性、专门性更强。在高度分工的情况下，按照日本企业信奉的“社会连带主义”（solidaristic）理念，组织成员之间的相互依赖性更强，必须通过相互交换服务和加强协作才能满足全体成员的需求，这就导致小组工作、岗位轮换和团队合作的产生。“细分主义”和“社会连带主义”的协调配合，推动精益生产体系的发展并提高了工人技能，使员工成为技能丰富、职责范围宽、工作有成就感的企业主人翁，实现了名副其实的高技能均衡路线。 日本技能形成制度虽然取得了一定成效，但也存在问题。随着经济自由化和劳动市场管制的放松，大企业核心员工终身雇佣制和年功工资制度逐渐弱化，而嵌入这些相关制度之中的技能形成制度也将面临严峻挑战。
（三）自由市场的自愿原则——英国技能形成的曲折之路
在职业教育与培训领域，德国成为世界公认的典范，而英国存在的问题较多。如果从总结历史经验的角度，英国的经验与教训同样弥足珍贵。
1.技能形成的相关背景。在英国工业化浪潮的冲击下，首当其冲是学徒培训的手工业行业，它们早已被来自农村的商业分包制瓦解了基础，被工厂工业发展迅猛的大规模、机械化生产方式和遍布世界的产业链和销售系统冲击殆尽。许多破产的手工业师傅和工匠沦为工厂工人，而工厂主和工业商人则以新兴的工业资产阶级身份问世。工人与雇主在经济上和政治上的显著不平等，引发越来越多的劳资冲突，也越来越多地出现了工人联合起来对抗雇主的情况。雇主也组织起来打压工会，并不断要求国家制定法律以限制工人的结社自由。1799—1800年通过的《结社法》，使工人的组织——工会在政治上受到政府诸多限制。该立法认为，雇佣合同由劳资双方自由缔结，任何有关的集体性行为都是违背契约的。作为劳资冲突调节方的国家，与雇主阶级站在一起。随着生产规模的扩大，企业主开始通过推动机器的应用、生产工艺的细分、吸纳低技能的农民工甚至女工和童工，来降低对技能工匠的依赖。这种依靠“去技能化”的“低技能平衡”路线遭到技能工人的强烈反对，但由于政府支持的雇主占了上风，导致英国技能形成的道路曲折。
2.技能形成的工业化。英国政府在第一次工业革命完成之后，奉行自由放任的经济发展政策和企业自愿主义的原则。政府在技能形成制度上长期任由雇主和工会相互博弈，没有限制双方的权力空间。英国学徒制更多地依赖雇主与工会之间的权力平衡，而不是所说的跨阶级联盟，这就是学徒制会随着市场和政治环境的周期变化而起起伏伏的原因。工会和雇主联盟之间的激烈冲突，不仅使经济受到沉重打击，也对技能形成带来负面影响。在这种情况下，工会更多关注工人的现实经济利益，对于技能形成与培训质量等问题则顾及不足。激烈的劳资冲突使劳资双方丧失基本的信任，少数先进大企业的改革要求和工会的积极呼声得不到政府的支持，技能形成制度则成为劳资斗争的牺牲品。英国长期没有统一的职业目录和资格标准作为教育培训的依据，在1986年建立国家职业资格委员会之前，英国共有6000多种证书由600多家考试机构提供。证书和机构的混乱，给雇主和学习者带来了极大的不便。
随着机器大工业的发展，学徒制逐渐丧失吸引力，更多的青年宁愿选择工资较高的“低技能工作”。究其原因，一是学徒期限长，学徒沦为企业主的廉价劳动力。根据1909年的统计，英国工程领域约有一半的学徒期为5年，1/4的学徒期为7年。二是缺乏对学徒培训监督的规章制度。废除《工匠法》后，英国学徒制完全不受任何公共或准公共框架的约束，也没有明确质量标准可以让雇主承担责任，培训证書的回报率不确定。
3.技能形成的现代化。上述模式在“二战”后一直延续，但在20世纪四五十年代出现反弹，这得益于技能人才短缺和政府鼓励企业投资于培训的政策。但是，这些情况取决于当时有利的经济和政治条件，不具有持久性。到了20世纪60年代，学徒制再次衰落，这促使英国政府出台新一轮立法措施，以加强工业技能培养。1964年，政府对所有公司征收了培训税，并建立了一个新的管理学徒制的三方结构（行业培训委员会），但其效果在一定程度上背离了初衷，因为增加的成本使公司不愿投资于培训。英国承担学徒培训的企业大约是企业总数的10%。1979—1990年，撒切尔政府实行了新自由主义的培训政策，该“培训政策进一步削弱了工会影响力，收紧领取失业救济金的规则，并通过雇主的优惠，使市场趋势在方案制订中发挥更大作用”14。
20世纪末到21世纪初，英国在对技能形成制度进行持续反思的基础上，开展了一场深入的“现代学徒制改革”。这次改革“注意了学徒的发展权利，如注意学徒基础学科基本能力的培养，设置包括高等学徒和学位学徒在内的多层次学徒，规范学徒的工资待遇与培训条件等，学徒也是一些治理委员会的成员”。改革“尤其注意发挥雇主的作用，将雇主置于学徒制的‘驾驶席上’，使他们对学徒制具有全面拥有感，并成为学徒制的主要倡导者”15。
作为企业外技能形成的外部技能替代途径，英国学校职业教育制度的建立获益于1889年《技术教育法》（Technical Instruction Act）的颁布。政府以征税方式资助技术教育，但力度很低。20世纪初，英国颁布《1902年教育法》和《技术学校规程》，促进了初等技术学制的发展，其招生的入学年龄为十三四岁，以培养建筑、工程、手工贸易等行业学徒为主，是初等教育的补充。总体来看，英国政府缺乏对企业技能形成的有效介入，即使作为企业外技能形成的职业学校，也直到“二战”前，一直存在发展慢、层次低、质量差的问题。21世纪以来英国现代学徒制的推行，将企业内外技能形成方式融合起来，这是技能形成制度的一大进步。
三、结语
通过初步研究可以看出，从政治经济学的视角研究技能制度形成，聚焦了职业教育制度的核心要素、关键主体、外部环境等，有利于从政治、经济、社会和文化等多层面统筹推进制度建设。同时，技能政治经济学的分析框架也丰富了职业教育比较研究的方法。技能形成不仅是教育领域问题，也是经济、政治和社会领域的现实问题，这种研究视野的转化可以使比较研究的专题和理论研究更加深入。在研究中不仅关注重点国家和国际合作项目的国别研究，还需深入探讨世界职业教育和培训制度发展中的共同问题和共性规律;在案例研究中除了注意借鉴其成功经验，也要吸收其失败教训。
本研究认为，以下几点值得我国建设职教体系时关注和研究：第一，需要牢牢把握“高技能均衡”发展路线，将其作为凝聚经济、就业和职业教育三方合力的纽带，从根本上保障职业教育的质量，从源头上保障职业教育的原动力。从服务国家战略的高度，促进技术技能积累和高质量就业，为产业现代化和职业教育现代化做出双重贡献。第二，面对职业教育多利益相关者和多种利益诉求，需要优先满足关键利益相关者的根本利益。一方面，作为技术技能需求单位也是实践能力培训单位的企业，必须拥有合理诉求和决策参与权。另一方面，要突出学习者作为关键利益相关者的地位，通过有含金量的证书（1 X证书）和高质量的就业体现有社会公信力的可信承诺。职业教育体系从某种意义上，是学习者自主选择行为构建的。只有让劳动者实现技能增长并由此实现稳步的收入增长，才能提高职业教育现实的吸引力。第三，建立有中国特色的现代职业教育与培训制度，要吸取其他国家的经验教训。要充分发挥我国政府协调能力强的优势，在制度建设和战略实施中发挥相关领域的制度互补和政策组合作用，形成发展合力。同时，要重视代表关键利益的主体，不仅发挥其在责任实施中的主体作用，也要重视其在重要决策和资源配置中的参与权利。 [注释]
①③④Kathleen Thelen.How institutions Evolve： The Political Economy of System in Germany， Britain， the United States， and Japan[M]. Cambridge University Press，2004：3，31，31.
②许竞.试论国家的技能形成体系[J].清华大学教育研究，2010（4）：1.
⑤⑥王辉.低技能均衡的研究述评[J].中国人力资源开发，2017（2）：137，18.
⑦参考百度百科“社团主义”定义。
⑧⑨王星.技能形成的社会建构——德国学徒制现代化转型的社会分析[J].社会杂志，2015（1）：192，199.
⑩Marius R.Busemeyer.Asset specificity，institutional complementarities and the variety of skill regimes in coordinated market economies[EB/OL].（2009-05-29）[2020-07-02].https：//academic.oup.com/ser/article-abstract/7/3/375/1689505？redirectedFrom=fulltext.
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[关键词]技能形成制度;政治;经济
[作者简介]余祖光（1951- ），男，北京人，教育部职业技术教育中心研究所原副所长，研究员。（北京 100195）
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2020）20-0014-10
進入21世纪以来，世界各国从发达国家到发展中国家再次掀起制造业发展的热潮，并着力培养与之密切相关的技术技能人才，不仅出台了诸多促进和保障职业教育与培训的政策法规，而且在相关理论研究领域也有了新的突破。其中一个重要成果就是引入技能政治经济学理论，沿着技能形成制度演化的历史脉络，对职业教育制度（侧重企业内部技能形成）从政治、经济、社会等方面进行综合分析，探索影响其科学健康发展的利益主体间的互动关系与有效的政府介入方式。
一、技能形成制度的理论视角与关键问题
（一）技能形成制度的理论视角
1.技能及其形成。技能（Skill），泛指有别于天赋，必须耗费时间，通过学习、训练或工作才能获得的能力。本文讨论的技能主要指生产服务一线工人的工作技能，它体现了劳动者在工作过程中的潜在价值。“技能型劳动者”作为技能的人格化，既是技能劳动的主体，又是重要的社会主体。技能形成体系包括生产实践技能的生成发展、形态、分布和传播机制，以及相应的技术发展、劳动组织状态和关键利益集团之间的关系。鉴于这一研究的综合性和复杂性，英国卡迪夫大学的杰出教授菲利普·布朗认为，技能形成的研究处于社会科学的核心。这需要多学科的方法，因为对技能及其社会、政治和经济影响的理解超出任何单一社会科学学科的掌握程度。
2.技能形成方式。技能形成方式是随着生产技术的发展而变化的。在手工业时代，技能的形成由手工生产作坊中师徒传承的学徒制完成。学徒制既是一种中世纪以来最原始的职业教育与培训形式，也是一种复杂的社会和经济体制。这种体制经过时代的洗礼在一些国家延续至今，虽也曾在工业革命的浪潮中被抛弃，但近三十年来又以现代学徒制的面貌得以复兴。第一次工业革命后，学徒制仍然是工厂化生产中技术工人的主要来源。直到19世纪30年代，职业学校才逐步登上技能形成的社会舞台，它开始只是作为学徒培训的社会化辅助教育。直到20世纪初，职业学校作为独立于企业之外的技能人才培养机构才大量出现。
国际上通常将现代企业技术工人的技能形成方式分为两种：企业内部制度化培训和企业外部制度化培训。前者属于技能的企业自我生产，主要实现途径是企业内部在职或在岗学习培训并借助企业内部劳动市场机制，技能形成的实施主体是企业自身的培训机构。后者属于技能生产的外部替代，主要实现途径是公办或民办职业教育并借助外部劳动市场机制，技能形成实施主体是职业院校。当今时代，学校职业教育体系的发展无论从结构、功能还是规模上都已成为教育和人力资源开发的重要组成部分，但这不应也不可能完全取代企业内部的技能培训。企业和技能劳动者作为关键利益相关者的地位，不应受到丝毫动摇。
3.政治经济学的新关注。在经济学家眼中，技能的获得和人力资源的投资是国家经济“增长的引擎”，并“对国家的增长作用极为重要”①。他们对技能的关注主要集中于技能获得的积极后果：一是国家生产力的增长，二是国家可持续发展的能力问题。与经济学不同，政治经济学主要关注技能习得的社会结果，涉及利益分配与社会公平问题。研究资本主义多样性的政治经济学者发现，在资本主义世界，不同国家的技能形成方式存在很大的差异。在以英国、美国为代表的所谓自由市场经济（Liberal market economies）国家，技能形成主要采用企业外部培训方式;而在以德国、日本为代表的所谓协调式市场经济（Coordinated market economies）国家，除了一定的外部技能形成方式外，企业内部培训也是一种重要的技能形成方式。这两种不同的技能形成方式构建了不同的培训制度，并与一系列社会后果和经济影响相联系。
从政治经济学视角考察技能形成制度，目标“是对这一社会客观环境下影响技能型人才培养的相关体制因素做理论分析”②，考察的历史起点多选择在19世纪初，重点是制度形成中关键利益相关者的互动关系。正如美国西北大学政治学教授凯瑟琳·泰伦所说：“职业培训体系方面的重要跨国差异，可以追溯到19世纪初，焦点是独立手工业者、技能密集型企业的技能工人和雇主之间的战略互动，他们之间的相互关系很大程度上取决于国家政策和经济环境。”③
综上所述，技能政治经济学在21世纪以来的职业教育国际比较研究中别开生面，拓展了理论空间。同时，从职业教育研究的应用需求看，技能形成制度的相关理论对于现代职业教育的体系建设和科学治理制度的完善具有基础性支撑作用。
（二）技能形成制度的几个关键问题
1.技术革命、劳动组织进步与技能劳动者利益。1760年开始的第一次工业革命，彻底改变了手工业者的命运。蒸汽机带来超自然动力，形成了大规模、集中化、分工协作的机械、半机械化工厂生产方式。由此，劳动者个人的技能被要求专门化和简单化，从手工技能转向机械操作，“全科”式技能被“局部”技能替代。更为重要的是，多数手工业作坊老板的工艺管理和经营销售的个人技能，变为工厂化生产中车间工头和专门化经营管理人员的职能。然而，以往对工业革命研究的偏颇在于更多地从生产方式进步的角度去评价其生产力成果，缺乏从技能劳动者个人利益得失的角度去分析其利弊。只有弥补这一偏颇，才能全面、客观地看待技能形成制度。 从技能政治经济学的视角看，劳动者能否获得相关的工作技能，不仅取决于个人的主观努力，还取决于劳动者群体所处的客观社会环境所能给予的机会和条件。在市场经济条件下，企业雇主与雇员（工人）之间不仅是技能需求与供给关系，也是雇佣关系。在德国，对雇主与雇员还有一种称谓：工作给予者和工作获得者。这样两个不同的利益主体在手工业制度和现代工业制度下始终存在相互依赖、相互竞争的关系。一般而言，企业需要“物美价廉并稳定的劳动力”，以降低劳动成本和提高生产率;劳动者则需要合理增长的报酬和体面劳动，双方都希望在市场竞争中发挥自身的优势，取得相对较高的利益。他们之间博弈的一个焦点就是技能形成控制权问题，企业主有通过技术、设备等资本投入并改变劳动组织来赢得更高利润的动机，他们往往希望降低人力成本，其中秘而不宣的核心策略就是“去技能化”。这种有利于资本的策略无疑对劳动者不利，他们坚信自身拥有的技能是核心竞争力，也是合理報酬和体面工作的根本保障，不应被剥夺。在经济、政治、技术、社会等外部环境的变化中，双方的合作与竞争很难达到稳定的动态平衡。因此，为了达到双方利益的平衡，政府的权威性介入是十分必要的。
2.“高技能均衡”和“低技能均衡”路线。自由市场和协调市场体制下的两种技能形成方式，分别有各自不同的制度基础，这项重要研究贡献来自大卫·菲金和大卫·索斯基斯两位著名学者。“他们研究了德国‘高技能均衡’（high skill equilibria）和英国‘低技能均衡’（low skill equilibria）的制度基础，促使企业采取以技能低下为前提的产品战略，从而阻碍了对技能的投资，等等。”④
技能均衡一般指技能在劳动市场中供求均衡的状态。世界经合组织（OECD）的一项调查研究显示，根据技能均衡属性的价值高低，将技能均衡划分为两种，其中属性为高价值产品、服务和工资的称为高技能均衡，反之称为低技能均衡。当然，高价值产品、服务和工资要有高技能人力资源支撑，也预示着更高水平的教育与培训;低价值产品、服务和工资，对应的是低技能人力资源。菲金和索斯基斯指出：“如果一个国家很大比例的劳动者技能较低，企业就没有动力提供较好的工作，而如果没有较好的工作，工人们就没有动力掌握和更新技能。在这种状态下，市场就会失灵，工人和企业都会陷入‘低技能均衡’的陷阱。”⑤
王辉博士认为，低技能均衡的产生有四个主要原因：一是劳动力市场供求信息不对称;二是在岗位供给和培训供给效应的作用下，市场机制下培训不足且企业提供好技能岗位的动力不足，造成市场机制失灵;三是企业研发成本过高，导致创造高技能型工作岗位成本升高，工人对参加培训的期望值降低;四是自由主义经济政策是出现低技能均衡的更为深层次的制度性原因。跳出低技能均衡的陷阱是国家产业升级实施创新驱动的必由之路，也是职业教育和培训提高质量实现高质量就业的必然选择。无疑，在市场机制失灵的这一领域，公共财政、公共职业培训服务应用有更大的作用空间，一方面助力和激励企业创造好的工作岗位，另一方面助力和激励教育培训机构和劳动者个人掌握更多的技能。
3.可信承诺与集体行动困境问题。解决这两个问题须从形成两种不同的技能形成方式的根源入手。凯瑟琳·泰伦从历史制度主义的视角对这两个问题给出了解释。她认为，这种制度的历史差异“取决于独立的手工业者，熟练的产业工人和技术密集型产业雇主之间达成一个什么样的政治妥协”⑥。她进一步提出了政治妥协的两个关键性支撑点：一是雇主与学徒间的可信承诺问题，即企业雇主与受训学徒（工人）之间能否达成长期稳定的培训合同。公司方提供高质量的培训，不把学徒当作廉价劳动力;学徒方认可培训期间的低工资并保证留在公司工作，而不见利思迁半途而废。解决这样一个看似简单但操作起来颇有难度的问题，根本办法“是建立技能认证系统，即国家、雇主，工会或这些机构的某种组合，来制定并执行权威的技能评估和认证程序”⑦。在此问题上，自由市场经济体一般采取放任企业自主管理的方式，长期未将其纳入政府的公共治理范围并寻求稳定的解决方案。而在协调市场经济体中，政府依靠行业、企业组织将技能培训的制度设计、实施、考核认证和管理监督纳入公共或准公共管理范围，树立其科学性、公平性和权威性，建立对高质量培训的公共可信承诺。二是培训中的集体行动困境问题。在竞争性劳动力市场中，企业间对技术工人的竞争（偷猎）难免存在。这些在企业培训方面“搭便车”的行为，不仅挫伤了承担培训企业的积极性，更造成企业不愿再承担培训，而是相互“挖墙脚”，最终导致企业普遍降低对技能人才的依赖。在自由市场经济体中，这种情况多被认为是企业和劳动者的自由，不应人为限制，技能形成的企业外部培训方式成为不可避免的选择。而在协调市场经济体中，往往根据集体主义和社团主义原则，采取非市场治理机制，在企业之间促成雇主联盟实行共同培训;在企业内部促使雇主和雇员达成跨阶级联盟。这种长期稳定的联盟，为以企业内部为主的技能形成方式提供了必要的空间。技能形成中的跨阶级联盟可以分为国家层面和企业层面，前者以德国为典型代表，其行业协会、雇主协会和工会发展比较成熟，在政府赋权下由准公共机构负责考核认证并组织协调企业共同参与培训，通过自治功能来监视和惩罚个别公司的偷猎行为。后者以日本为典型代表，采取的是在大公司强大的内部劳动力市场背景下基于公司内部培训的制度化，并通过公司内部人事工资制度和内部社会福利政策来稳定员工，建构一种企业本位的“自给自足”的技能形成方式。
4.技能形成制度与制度互补。制度互补性是指同一制度体系内，不同制度之间所呈现出的一种互补状态，具有整体性和协调性。从政治经济学视角来看，技能形成制度体系具有跨界特点，这一制度体系不仅包括经济制度、教育制度，还包括劳动就业、社会保障等方面的制度。因此，技能形成制度具有较强的制度互补性。例如，日本以企业内部为主的技能形成制度之所以能够稳定运行，得益于其与企业年资薪金制度和终身雇佣制的互补性。企业解除了员工在就业和薪酬方面的后顾之忧，使他们能够安心投资不易转移的企业特殊技能。在德国，制度互补更多地体现在国家层面，如德国工人的工资在欧盟并不太高，但国家社会福利覆盖面大，职业学校（部分时间制）免费，经过职业培训并获得行业认可的证书，职业前景预期稳定乐观。在德国，技能形成制度中的经济、劳动、教育和社会保障制度之间有着紧密的内部联系和很强的互补性。 5.技能形成中的国家介入。国家在技能形成中的作用至少有三点，即劳资冲突和斗争的制衡器、提供企业外技能形成的公共服务、通过经济和就业政策促进技能形成制度的健康发展。首先，国家能够缓和技能形成中劳资双方的冲突，把冲突保持在“秩序”的范围。其通过制定相关方可接受的“游戏规则”和“行为规范”，将劳资双方各自的选择空间约束在一定范围;引导建设性竞争，避免对方有过高要求和过激行为;必要时使用暴力工具。其次，通过提供企业以外的公共职业教育和培训，实行对企业内部技能培训的社会补充和替代。技能形成总是在一定普通教育的基础上实现的。义务教育制度的实施，不仅提高了工人入职前的文化水平，也提高了入职年龄，避免了童工现象。同时，工作技能有行业通用技能和企业专用技能之分，让企业包揽超出其责任与能力范围的全部技能培训任务既不必要也不可能，有必要进行合理的社会化分工。最后，繁荣经济和保障就业是国家的重要功能，而开发技能是发展经济和促进就业的核心内容，两者之间有密切的内在联系。例如，日本的产业政策和产业教育政策紧密相关，其终身教育体系发轫于企业界的终身培训;欧盟的积极劳动市场政策就是加大失业救济金中技能培训份额的权重;美国近年来的制造业回归战略也与再技能化紧密相关。
国家是社会利益的总代表，需要主持社会公平和公正，而这取决于解决冲突时更多依赖社会的哪个部分，或者说，更倾向于效率还是公平。不同类型经济治理制度在协调中采取了不同手段，也产生了不同的效果。对此，协调性市场经济制度的实施效果更令人满意，特别是其对非市场治理机制的成功应用。德国著名的“社会合作伙伴关系”模式即是对协调性市场经济制度下不同阶层力量的利益政治行为协调特点的最好注解。
二、技能形成制度的典型案例
（一）制造业技能形成制度的典范——德国“双元制”
德国“双元制”体制闻名世界，是德国近代以来有组织的资本主义和现代社会市场经济的一个组成部分。“双元制”嵌入的国家大体制，决定了德国技能形成体制的发展方向和历史轨迹。
1.国家依靠行会完成学徒制的工业化过渡。德国强有力的协会制度、强制性商会以及自愿的行业组织和雇主协会在传统上一直发挥着关键的稳定作用。这一制度源于社团主义（Corporatism）传统，属于政治上的阶级调和主义。社团主义在历史上是一种政治体制，在这样的体制中，“立法的权力交给了由产业、农业、和职业团体所派遣的代表”⑧。历史上的行会是手工业企业的自治组织，是中产阶级的代表，在保护企业利益、维护经济秩序和学徒培养教化中发挥了主导作用。工业革命的到来使行会受到自由市场和工业资产阶级的冲击，打乱了学徒制中的社会性等级秩序，导致师徒之间矛盾冲突不断，低技能化趋势在许多生产领域显现。这种情况曾在许多国家发生，多数国家任由手工业组织自生自灭，唯独德国对自由放任主义做了修正，并于1897年颁布了《手工业保护法》，要求“通过赋予手工业行会准公共性权力，将学徒制拉回到行业组织的管理框架之中”⑨。《手工业保护法》在国家干预与行业自治之间的有效调适，挽救了德国学徒制，促使其顺利完成向工业化的转型。
大工业部门的发展迅速引发大量技能需求，但雇用的技能工人只能靠手工业提供，其培训的设备条件先进且培训标准化程度高，但很长时期争取不到已被手工业行会垄断的考核认证权力，由此引发了两者的矛盾和竞争。在政府调解下，双方靠提高培训水平开展良性竞争，反而推动了企业内培训的标准化和制度化。这既为后来的学徒制现代化转型创造了条件，也为20世纪30年代双方联合进行学徒结业考核和认证奠定了基础，较好地解决了学徒与雇主间的可信承诺和雇主间的集体行动困境问题。
2.完善社会制度妥善技能形成中的关键问题。技能形成制度最重要也是最难的问题是如何达成跨阶级的合作联盟。跨阶级合作联盟在德国通过劳动共同体制度得以实现，该制度实质上属于一种企业民主化方式，核心机制是劳资共决制。1920年颁布的《企业代表法》使劳动共同体制成为劳动权的核心内容之一。德国工会在企业监事会中具有一定席位，参与企业关键决策，包括“与学徒制技能形成相关的其他制度安排，如学徒工培训期限、学徒工工资待遇和劳动福利等都是劳资共决制所协商解决的内容”⑩。
德国是世界上最先实行社会保障制度的国家，其社会福利制度是保障工人（包括接受培训的学徒）劳动安全的重要措施。1927年德国强制实施的失业保险金制度可以防范学徒工因学习特殊技能而失业的风险。另外，德国还实行诸多雇佣保护政策，既对雇主的雇佣和解雇权、劳动使用权加以管制，使工人免受不公正对待;又对学徒工实行实习工资补贴、雇佣失业人员补贴等，创造就业岗位，激励年轻人参与技能培训，维持稳定的雇佣关系。但是，“由于德国培训涉及大量通用技能，造成几乎一半具有职业资格的人所从事的职业与所学职业不对口”11。
3.德国制度的历史经验与现实挑战。第一，德国的社团主义政治取向属于阶级调和路线，技能形成制度既赋予雇主企业自治权，同时又赋予雇员参与企业管理和职业培训的权利，雇主的主导作用和雇員的积极参与缺一不可。这样就形成了跨阶级政治联盟，既要保持相关利益方的健康竞争，又要防止破坏性的阶级冲突出现，不仅有利于企业生产的和谐发展，也有利于技能形成制度的健康发展。
第二，德国实行的社会市场经济体制是一种协调性市场经济制度。这种体制把促进经济繁荣的市场竞争和保证社会公平的社会保障及教育医疗等公共服务结合起来，尽量缩小贫富差距，提高社会和谐度。同时，德国在欧洲最早实施义务教育和职业补习学校制度等，这也是技能形成制度不可或缺的前提条件。德国模式就是“工会、行会和政府三方的社会伙伴治理架构”。依靠牢固的伙伴关系，德国技能形成制度成为支撑制造业高质量、高工资的高技能基础。
第三，德国的制度框架长期稳定，制度内涵渐进革新，制度之间互补。从制度的规制层面看，法律和制度在政府主导下的制定，虽历经长时期的辩论和利益相关者的博弈，但一旦达成共识并颁布后，就具有相当的稳定性和持久性。其学徒培训制度框架历经不同时期、不同性质的政府而基本保持不变。但是，随着利益集团的不断充实和外部环境的变化，制度的内涵得到了渐进的改革。从制度的规范层面看，政府较早赋予手工业行会制定培训标准、规范培训过程和考试认证的权力，后期又设立国家级专门机构统一承担职业培训的管理监督工作，保证了制度实施的效果。 第四，德国技能形成制度的各利益相关方具有在制度文化—认知层面的统一认同。德意志民族具有崇尚理性、善于思辨的习惯和严格遵守法律、制度的传统。除了德国企业具有无须政府直接干预、高度自治的企业文化外，国家一直以来的宗教文化传统和手工业传统也促使企业将培训视为自身的责任。全民族追求高质量、注重标准化、注重统一行动、求真务实和信守承诺等优秀文化，既对技能形成制度的演进起到了跨越时空的持久支撑作用，也在技能形成制度中留下了鲜明的民族文化印记。
德国技能形成制度建设中遇到的问题更多的是德国经济面临挑战后的连锁反应。在世界经济竞争日趋激烈的形势下，过高的社会福利支出既增加了企业成本，又使政府财政难以负担。1998年施罗德政府试图降低福利支出水平，“从‘福利国家’向‘社会投资国家’转型，从提供直接经济援助的社会保障支出向提高人力资本支出转变”12。按照该措施，大约有27%的失业者将不再享受失业救济，48%的失业者福利被削弱。2004年针对失业保险的改革即哈茨计划，使培训体制面临更加灵活的就业制度，企业也更加注重经济效益，导致工会与雇主协会的合作紧密度下降，部分公司退出企业培训，这些挑战将检验德国技能形成制度的改革创新能力。
（二）政府介入和大企业内部劳动市场支撑——日本技能形成制度特点
日本与德国同属协调性市场经济国家。日本虽然工业化起步较晚，但较好地解决了技能形成中的可信承诺、企业集体行动、缓解劳资冲突、政府有效介入等几个关键问题，形成了基于“细分主义”（segmentalist）和“自给自足”等日本特色的“高技能均衡”路线的技能形成制度。
1.政府产业政策引领下的工业化。1868年明治维新后，日本政治上逐渐由封建主义向资本主义过渡，经济走上了工业化道路。起初被西方视为威权体制的日本政府，在经济发展中起着重要的主导作用，同时在技能形成制度发展中也进行了积极主动的介入。与多数工业化国家进入产业革命的工业经济基础相似，日本也有少数财阀把持的大型企业和多数手工业的中小企业，政府在技能形成介入中采取了依靠大企业带动小企业的策略。
首先，为推进工业自由化政策，明治政府将手工业行会作为影响劳动力流动的障碍予以摧毁，但继续发挥手工业工匠个人的技能优势。为限制全国性和行业性工会，日本只允许企业工会的发展，支持企业内部培训。其次，根据“植业兴国、富国强兵”的战略，举办了若干国有企业，花费巨资引进西方技术、工艺和人才，并进行本土化改造。采取的策略是利用原有的工匠，向聘请的外国专家学习，消化吸收其技术并负责培训本土技术工人。在扶植国有企业内部培训的同时，无偿向私营企业提供培训经验并输出具有现代企业生产技术的技能人才。同时，日本劳动法规定保护就业、限制企业随意解雇员工，也促进了企业内部培训的发展，形成了劳动就业制度与技能培训制度的互补。最后，日本于1872年颁布的《学制令》确立了近代国民教育制度，同时也建立了职业学校体系，开始提供企业外部技能形成的社会供给途径。
2.大企业内部劳动市场的策略和社会政策。大型私营的机械制造、造船和军工企业是日本工业化的领头羊，缺乏技能人才的稳定供给是其发展短板。起初，手工业店铺老板带领技工团队，以分包形式为大企业承担任务、提供人才，甚至负责车间、工段的管理。这种方式导致老板和技工经常跳槽，难以保障稳定的生产和技术技能的积累。为培养自己的人才以替代手工业老板和临时技工，1900年私营企业效仿政府的国有企业，建立公司培训学校，着手人才培养。1911年，十多家大企业拥有了以培养核心员工为目的、学制为3年的学校，由此出现了少数企业花钱培养、多数企业“挖人”搭便车的通病。
为解决这一自由市场的难题，日本雇主和技能工人在双方的斗争与合作中实现了技能传统与管理权威的较好结合，创造了一种独特的“自给自足”的企业内部劳动市场解决方案。对一些选定的核心员工和关键人员，公司在广泛培训的基础上进行专门针对企业需要的培训，使他们具有对多种岗位工作的适应能力。为留住这些骨干工人，公司实施了相应的人事政策，即不仅给予教育培训证书，而且提供终身雇佣、实行“年功序列工资制”和企业内职业晋升制度以及引入公司福利等优惠政策。在此情况下，技能工人并没有要求在收入分配上具有更大主导权，因为他们的长期利益已经通过管理制度与企业捆绑在一起，无须通过日常斗争来争取。13这些政策解决了企业和培训员工之间的可信承诺问题，更重要的是为员工的生存发展和企业的稳定用工提供了保障，降低了员工流失率。
3.“细分主义”和“社会连带主义”下的高技能均衡。工业革命的新生产方式推动技能工匠技能结构从全科式向局部式转变。特别是第二次产业革命流水生产线的推广，进一步简化了生产工人的技能。与此同时，设备维修工、生产质量检查和班组长、工段长等岗位对技能的需求更加复杂。面对新的情况，日本大企业既没有沿襲手工业学徒的培养模式，也没有做“去技能化”的简单武断处理，而是采取“细分主义”的方法，从实际需要出发调整了技能培训的目标和内容。具体来说：一是进行工作类型细分，除保留一定比例的技能密集关键岗位外，将多数工序操作工定为半技能工，对两者进行不同的培训;二是从工作表现出色的员工中遴选基层管理后备干部，待进一步培训后晋升任用;三是对于工序操作工根据本企业以及岗位类型进行专门化培训。
与德国坚持按社会通用职业进行培训的方式不同，日本的“行业”培训逐渐分解为一系列具体任务，依据公司的需求来确定培训内容，工人们获得了对公司有价值的多样化、精准的技能包。在日本，既有国家技能测试和认证制度，也有大公司基于公司培训计划的认证。后者的技能范围较窄，也具有一定的可迁移性，但针对性、专门性更强。在高度分工的情况下，按照日本企业信奉的“社会连带主义”（solidaristic）理念，组织成员之间的相互依赖性更强，必须通过相互交换服务和加强协作才能满足全体成员的需求，这就导致小组工作、岗位轮换和团队合作的产生。“细分主义”和“社会连带主义”的协调配合，推动精益生产体系的发展并提高了工人技能，使员工成为技能丰富、职责范围宽、工作有成就感的企业主人翁，实现了名副其实的高技能均衡路线。 日本技能形成制度虽然取得了一定成效，但也存在问题。随着经济自由化和劳动市场管制的放松，大企业核心员工终身雇佣制和年功工资制度逐渐弱化，而嵌入这些相关制度之中的技能形成制度也将面临严峻挑战。
（三）自由市场的自愿原则——英国技能形成的曲折之路
在职业教育与培训领域，德国成为世界公认的典范，而英国存在的问题较多。如果从总结历史经验的角度，英国的经验与教训同样弥足珍贵。
1.技能形成的相关背景。在英国工业化浪潮的冲击下，首当其冲是学徒培训的手工业行业，它们早已被来自农村的商业分包制瓦解了基础，被工厂工业发展迅猛的大规模、机械化生产方式和遍布世界的产业链和销售系统冲击殆尽。许多破产的手工业师傅和工匠沦为工厂工人，而工厂主和工业商人则以新兴的工业资产阶级身份问世。工人与雇主在经济上和政治上的显著不平等，引发越来越多的劳资冲突，也越来越多地出现了工人联合起来对抗雇主的情况。雇主也组织起来打压工会，并不断要求国家制定法律以限制工人的结社自由。1799—1800年通过的《结社法》，使工人的组织——工会在政治上受到政府诸多限制。该立法认为，雇佣合同由劳资双方自由缔结，任何有关的集体性行为都是违背契约的。作为劳资冲突调节方的国家，与雇主阶级站在一起。随着生产规模的扩大，企业主开始通过推动机器的应用、生产工艺的细分、吸纳低技能的农民工甚至女工和童工，来降低对技能工匠的依赖。这种依靠“去技能化”的“低技能平衡”路线遭到技能工人的强烈反对，但由于政府支持的雇主占了上风，导致英国技能形成的道路曲折。
2.技能形成的工业化。英国政府在第一次工业革命完成之后，奉行自由放任的经济发展政策和企业自愿主义的原则。政府在技能形成制度上长期任由雇主和工会相互博弈，没有限制双方的权力空间。英国学徒制更多地依赖雇主与工会之间的权力平衡，而不是所说的跨阶级联盟，这就是学徒制会随着市场和政治环境的周期变化而起起伏伏的原因。工会和雇主联盟之间的激烈冲突，不仅使经济受到沉重打击，也对技能形成带来负面影响。在这种情况下，工会更多关注工人的现实经济利益，对于技能形成与培训质量等问题则顾及不足。激烈的劳资冲突使劳资双方丧失基本的信任，少数先进大企业的改革要求和工会的积极呼声得不到政府的支持，技能形成制度则成为劳资斗争的牺牲品。英国长期没有统一的职业目录和资格标准作为教育培训的依据，在1986年建立国家职业资格委员会之前，英国共有6000多种证书由600多家考试机构提供。证书和机构的混乱，给雇主和学习者带来了极大的不便。
随着机器大工业的发展，学徒制逐渐丧失吸引力，更多的青年宁愿选择工资较高的“低技能工作”。究其原因，一是学徒期限长，学徒沦为企业主的廉价劳动力。根据1909年的统计，英国工程领域约有一半的学徒期为5年，1/4的学徒期为7年。二是缺乏对学徒培训监督的规章制度。废除《工匠法》后，英国学徒制完全不受任何公共或准公共框架的约束，也没有明确质量标准可以让雇主承担责任，培训证書的回报率不确定。
3.技能形成的现代化。上述模式在“二战”后一直延续，但在20世纪四五十年代出现反弹，这得益于技能人才短缺和政府鼓励企业投资于培训的政策。但是，这些情况取决于当时有利的经济和政治条件，不具有持久性。到了20世纪60年代，学徒制再次衰落，这促使英国政府出台新一轮立法措施，以加强工业技能培养。1964年，政府对所有公司征收了培训税，并建立了一个新的管理学徒制的三方结构（行业培训委员会），但其效果在一定程度上背离了初衷，因为增加的成本使公司不愿投资于培训。英国承担学徒培训的企业大约是企业总数的10%。1979—1990年，撒切尔政府实行了新自由主义的培训政策，该“培训政策进一步削弱了工会影响力，收紧领取失业救济金的规则，并通过雇主的优惠，使市场趋势在方案制订中发挥更大作用”14。
20世纪末到21世纪初，英国在对技能形成制度进行持续反思的基础上，开展了一场深入的“现代学徒制改革”。这次改革“注意了学徒的发展权利，如注意学徒基础学科基本能力的培养，设置包括高等学徒和学位学徒在内的多层次学徒，规范学徒的工资待遇与培训条件等，学徒也是一些治理委员会的成员”。改革“尤其注意发挥雇主的作用，将雇主置于学徒制的‘驾驶席上’，使他们对学徒制具有全面拥有感，并成为学徒制的主要倡导者”15。
作为企业外技能形成的外部技能替代途径，英国学校职业教育制度的建立获益于1889年《技术教育法》（Technical Instruction Act）的颁布。政府以征税方式资助技术教育，但力度很低。20世纪初，英国颁布《1902年教育法》和《技术学校规程》，促进了初等技术学制的发展，其招生的入学年龄为十三四岁，以培养建筑、工程、手工贸易等行业学徒为主，是初等教育的补充。总体来看，英国政府缺乏对企业技能形成的有效介入，即使作为企业外技能形成的职业学校，也直到“二战”前，一直存在发展慢、层次低、质量差的问题。21世纪以来英国现代学徒制的推行，将企业内外技能形成方式融合起来，这是技能形成制度的一大进步。
三、结语
通过初步研究可以看出，从政治经济学的视角研究技能制度形成，聚焦了职业教育制度的核心要素、关键主体、外部环境等，有利于从政治、经济、社会和文化等多层面统筹推进制度建设。同时，技能政治经济学的分析框架也丰富了职业教育比较研究的方法。技能形成不仅是教育领域问题，也是经济、政治和社会领域的现实问题，这种研究视野的转化可以使比较研究的专题和理论研究更加深入。在研究中不仅关注重点国家和国际合作项目的国别研究，还需深入探讨世界职业教育和培训制度发展中的共同问题和共性规律;在案例研究中除了注意借鉴其成功经验，也要吸收其失败教训。
本研究认为，以下几点值得我国建设职教体系时关注和研究：第一，需要牢牢把握“高技能均衡”发展路线，将其作为凝聚经济、就业和职业教育三方合力的纽带，从根本上保障职业教育的质量，从源头上保障职业教育的原动力。从服务国家战略的高度，促进技术技能积累和高质量就业，为产业现代化和职业教育现代化做出双重贡献。第二，面对职业教育多利益相关者和多种利益诉求，需要优先满足关键利益相关者的根本利益。一方面，作为技术技能需求单位也是实践能力培训单位的企业，必须拥有合理诉求和决策参与权。另一方面，要突出学习者作为关键利益相关者的地位，通过有含金量的证书（1 X证书）和高质量的就业体现有社会公信力的可信承诺。职业教育体系从某种意义上，是学习者自主选择行为构建的。只有让劳动者实现技能增长并由此实现稳步的收入增长，才能提高职业教育现实的吸引力。第三，建立有中国特色的现代职业教育与培训制度，要吸取其他国家的经验教训。要充分发挥我国政府协调能力强的优势，在制度建设和战略实施中发挥相关领域的制度互补和政策组合作用，形成发展合力。同时，要重视代表关键利益的主体，不仅发挥其在责任实施中的主体作用，也要重视其在重要决策和资源配置中的参与权利。 [注释]
①③④Kathleen Thelen.How institutions Evolve： The Political Economy of System in Germany， Britain， the United States， and Japan[M]. Cambridge University Press，2004：3，31，31.
②许竞.试论国家的技能形成体系[J].清华大学教育研究，2010（4）：1.
⑤⑥王辉.低技能均衡的研究述评[J].中国人力资源开发，2017（2）：137，18.
⑦参考百度百科“社团主义”定义。
⑧⑨王星.技能形成的社会建构——德国学徒制现代化转型的社会分析[J].社会杂志，2015（1）：192，199.
⑩Marius R.Busemeyer.Asset specificity，institutional complementarities and the variety of skill regimes in coordinated market economies[EB/OL].（2009-05-29）[2020-07-02].https：//academic.oup.com/ser/article-abstract/7/3/375/1689505？redirectedFrom=fulltext.
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