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如果我们无所作为，宽带(运营商)就会以其无法接受的成本强加给我们。它会扼杀创新，扼杀投资者对于我们今天依赖、明天仍将依赖的自由和开放的互联网的信心!
——FCC主席格纳考斯基
9月21目，FCC主常格纳考斯基关于“网络中立”立法的一番言论，掀起了轩然大波——这是继2005年“网络中立四大原则”提出后对于美国电信以及有线运营商的又一次挑战。
“4+2”新规要出台
事情还要从9月21日说起。
当天，FCC(美国联邦通信委员会)主席格纳考斯基在布鲁克林学会的演讲中称，自2005年8月以来，FCC就一直采取具体个案的方式执行“网络中立”原则，为了保障处于宽带网络“边缘”的应用及内容开发商不受网络运营商的干扰而进行创新，他将请求FCC诸位委员的支持以启动一项程序，创建新的正式的“网络中立法规”。禁止互联网服务商有选择地屏蔽或限制网络内容与应用。另外，格纳考斯基还想把网络中立法规应用到移动宽带市场，即“现有宽带政策的扩展规则”，以禁止无线宽带运营商对网络内容与服务进行区别对待。
在演讲中，他慷慨陈词，“如果我们无所作为，宽带(运营商)就会以其无法接受的成本强加给我们。它会扼杀创新，扼杀投资者对于我们今天依赖、明天仍将依赖的自由和开放的互联网的信心。”
众所周知，美国众议院在2005年5月通过了网络中立法案，当时提出了四项原则，即FCC的“四大网络中立原则”，其主要内容是指网络接入服务商不能限制用户对合法网站或服务的使用，但可以对非法内容进行封杀。此次格纳考斯基在原有“四项原则”的基础上，添加了两项新的原则，一是要求网络运营商不得因为使用者访问的内容而阻碍或中止用户的接入服务，不论用户使用的是电话、有线、卫星或无线网络(垃圾邮件或是恶意网络行为则不在此规范中)；第二是网络运营商可以保留管理自己网络的权利，但是要求运营商的网络管理手段要更加透明化。比如，去年Comcaat就曾因为用户使用P2P程序大量下载影音内容导致网络堵塞而采取封锁措施。这个问题不但引起媒体和互联网社区的关注，而且直接引发FCC的过问，之后这种不正当的网络管理做法才被人们了解并且被FCC禁止(本刊2008年8月刊曾做过相关报道——编者按)。
在美国，网络中立的概念最早与电话业务垄断息息相关。当时，AT&T及其他公司曾被禁止在电话接入上提供任何优先便利。而上世纪90年代末，随着有线电视运营商开始广泛提供宽带接入服务，电话公司与有线电视公司都开始竭力拼抢互联网市场，通过定价高低、限速快慢等手段强迫或诱导用户使用自己的网络。于是，2005年，FCC抛出了网络中立的“四项原则”，即用户可以按照自己的选择访问合法的网络内容、应用和服务，但是不能使用对网络有害的设备。
遗憾的是，4年前给出的这一论述相当模糊，给一些希望避开限制的公司提供了便利。现在，格纳考斯基和他领导下的FCC正试图借助细化的“4+2”原则，来逐渐堵住网络中立的漏洞。
“宽带计划”惹的祸
格纳考斯基的前任、“FCC帅哥主席”马丁也曾试图推动网络中立法的实现，但直到他辞职的那一天，都没有取得像样的进展。为什么格纳考斯基能够大刀阔斧地按照“4+2”原则推进改革呢?这无疑得益于奥巴马政府的“宽带计划”。
从竞选美国总统开始，奥巴马就表示要在全国范围内普及宽带网。根据奥巴马的竞选承诺，政府将大力投资促进美国宽带互联网的发展，该计划主要包括：在美国无服务地区提供用户宽带接入；在服务不发达地区提供改进的用户宽带接入；为学校、图书馆、医疗和保健等机构提供宽带教育、宣传、培训、接入、设备和支持……其中，重点是支持美国农村地区的宽带接入，以促进经济的全面协调发展。2009年2月份，美国众议院通过的经济刺激方案草案中，专门提出拨款60亿美元，在宽带网覆盖率不高或未覆盖的乡村等地区普及宽带网，并要求接受政府拨款的宽带运营商提供“开源”式服务。虽然此举看似一个多赢的方案，但是抛出后，Comcast以及其他有线网络提供商并不感冒，因为这点拨款难以覆盖在偏远地区铺设有线网络的投资，或难以确保有足够多的用户签约入网。
面对这种尴尬局面，负责研究和推进这一计划的FCC自然得想辙。今年4月份开始，FCC开始多方征询消费者、产业界、非营利团体和各级政府对“美国宽带计划”的建议，并预定于2010年2月向美国国会上交提案。正如FCC官方网站上所言，该计划将“研究宽带的供应与需求、质量和价格，以及隐私、网络安全等问题、威胁或弱点”。之后，FCC可能在宽带的速率、可接人性、价格的可承担性和不断增长的用户等方面出台新的政策。
虽然美国是互联网的发源地，但其在宽带接入速度上已经落后于许多欧洲和亚洲国家。经合组织2008年的一项研究显示，美国以9.6Mbps的平均宽带速率排在第19位，前三名分别是日本(92.8Mbps)、韩国(80.8Mbps)和法国(51Mbps)。这也导致宽带速度问题，成为FCC在今后两个月中一系列会议的重点之一。
在进行全国征询意见的同时，FCC还宣布将对无线行业的现状广泛调查，主要考察该市场的竞争和创新状况，以及资费的透明度问题。另外，FCC还将调查排他性合作协议是否影响了竞争，并使消费者的选择受到限制，例如AT&T和苹果的iPhone捆绑销售协议，以及7月底苹果应用商店拒绝让GoogleVoice应用服务进场等案件。这些个案，都体现了奥巴马政府对无线行业加强监管审查的思路。在这种思路下，格纳考斯基抛出新的网络中立原则，并试图上升为正式的法规，自然也就在情理之中了。
各方反应不一
新规对网络带宽是灾难
毫无疑问，这项提案的矛头直指几大无线运营商，因为这些公司目前仍在限制网络上的某些数据传输和相关应用。比如，AT&T在今年年初开始严格控制网络电话Skype的使用，直接导致美国iPhone用户不能使用Skype(根据苹果与AT&T的排他性合作协议，iPhone绑定AT&T的移动通信网络——编者注)。
如果FCC果真强制美国无线运营商向视频等占用带宽较高的互联网应用放开带宽，这些公司的网络带宽资源将会更加捉襟见肘。在美国纽约与旧金山等发达地区，iPhone手机使用者过于集中，已经使得AT&T的客户对网络质量苦不堪言。在这种情况下，运营商或许将重新考虑其数据套餐的收费标准，或者想办法设定个人用户的带宽使用上限。不过，据说FCC会考虑无线运营商面临的带宽窘境，并将征询其意见，考虑这一法案如何才能适用于当前的网络环境。
华尔街分析师指出，该法案会间接鼓励谷歌、雅虎 等大型互联网公司推出更多数据密集型服务；在企业市场，互联网电话服务、视频会议软件公司则会向该业务投入更多资金；这一法案对小公司来说，也是一种福音。硅谷那些为苹果iPhone或其他设备开发应用软件的公司将因此受益，因为这些公司根本无法负担需要缴纳给运营商的信道费用。
运营商模棱两可
面对格纳考斯基的FCC新政，代表美国无线运营商利益的CTIA(无线通信与互联网协会)的政策监管事务副主席麦凯布公开表示，“鉴于新的网络中立提案会剥夺运营商对自己网络的管理权，我们认为这种监管办法对促进无线领域的竞争毫无意义。消费者会得到好处，但这样一来就难以避免恶意病毒或有害内容的传播。”而保守智库发展与自由基金会总裁费里则表示，“抛开这一提案可能带来的司法问题不谈，我很难理解当局为何要如此干涉经济领域的事情，总体上看，通信业的运转还是相当不错的，然而FCC的做法却似乎是要把一个成功的故事转变成一个失败的案例。”
与这些协会或者基金会代表的直言不讳相比，运营商说话就小心多了。如ComCast就委婉地表示，它欢迎就网络中立进行一次公开对话。Comcast执行副总裁科恩在一篇博客中称，“在我们进入互联网新的监管环境之前，我们需要记住，尽管一直存在着诸如此类的争议，但是互联网却依然在迅猛地发展。所以，我们依然需要公正地面对这样一个问题，即是否需要为互联网增加更多的监管。”
Verizon副总裁扬在格纳考斯基发表讲话之后的小组讨论会上说，他对于运营商能够在新规则下工作，同时保留适当地管理自己的网络的权利，表示谨慎乐观。不过，谈到FCC的新提案，他也认为对宽带运营商提供安全功能或其他创新产品来说是不利的，扬表示，“互联网还在发展过程中，谁都不知道5年后将会发展成什么样子。我们认为，网络的创新将会创造出很多新的功能，希望这些新功能与创新都不会受到监管政策的阻碍。”互联网公司弹冠相庆
虽然运营商的态度模棱两可，但在FCC内部，柯普斯、贝克等委员已经公开发表声明，支持格纳考斯基的提案。除此之外，该提案也得到了包括谷歌等互联网公司在内的广泛赞同。
比如，数字版权组织Public Knowledge的总裁索恩认为，“美国的互联网用户应该庆祝这个日子!在历经4年的不确定监管之后，FCC主席终于宣布说，FCC将开始采纳监管规则，以便确保在每个宽带平台上都能有一个开放的互联网。”自由传媒组织Free Press的政策主管斯科特称格纳考斯基的提案是FCC在政策方面的一次“模式转变”，将会保障互联网的健康发展。在过去4年间，在华盛顿特区，有关是否需要网络中立性法规的讨论一直没有停歇过，“现在而我们正在朝着一劳永逸地解决这一问题的方向努力，我们将会为美国奉献一个开放的互联网。”
北达科他州的参议员道尔甘也对格纳考斯基的计划表示了欢迎。他是美国国会中积极推进网络中立立法的议员之一。“为了鼓励创新、经济及消费者权益的发展，一个开放的和民主的互联网是必不可少的，”道尔甘称，“这个提案将保障消费者和在线业务能够不受宽带运营商的干扰，毫无疑问，网络中立法规将防止数字鸿沟的出现。”
支持格纳考斯基提案的其他公司和组织还有谷歌、Skype、消费电子协会，以及计算机与通信行业协会等。比如，谷歌首席互联网顾问瑟夫在谷歌公共政策博客中说，谷歌对于格纳考斯基提出这些建议感到非常高兴，并且期待着在最终确定这个计划的过程中与FCC合作。瑟夫在博客中写到，互联网是在一个开放的平台上建立的。这意味着新的内容和服务的创建者不需要通过运营商的批准或者支付特别的费用就可以把这些内容发布到网络上。允许几家宽带运营商决定人们在网络上能够看什么和做什么，会从根本上破坏互联网的民主特色。
具有讽刺意味的是，9月25日，AT&T向FCC提交了一封信件，称谷歌一方面为网络中立法案鼓吹，另一方面却利用Google Voice网络电话服务来阻止一些成本更为昂贵的通信服务，其实际行动与网络中立原则相背离，是一种“令人作呕”的行为。
看来，在FCC在10月22日召开会议，正式递交“网络中立”立法提案之前，运营商与互联网公司之间这种“狗咬狗”的事情一定不会少。不过，虽然目前还不到最后决定胜负的时候，但是留给运营商的时间已经不多了。
(有关“网络中立”立法引发的深层次探究，请关注本刊下期“雁鸣专栏”——编者注。)
——FCC主席格纳考斯基
9月21目，FCC主常格纳考斯基关于“网络中立”立法的一番言论，掀起了轩然大波——这是继2005年“网络中立四大原则”提出后对于美国电信以及有线运营商的又一次挑战。
“4+2”新规要出台
事情还要从9月21日说起。
当天，FCC(美国联邦通信委员会)主席格纳考斯基在布鲁克林学会的演讲中称，自2005年8月以来，FCC就一直采取具体个案的方式执行“网络中立”原则，为了保障处于宽带网络“边缘”的应用及内容开发商不受网络运营商的干扰而进行创新，他将请求FCC诸位委员的支持以启动一项程序，创建新的正式的“网络中立法规”。禁止互联网服务商有选择地屏蔽或限制网络内容与应用。另外，格纳考斯基还想把网络中立法规应用到移动宽带市场，即“现有宽带政策的扩展规则”，以禁止无线宽带运营商对网络内容与服务进行区别对待。
在演讲中，他慷慨陈词，“如果我们无所作为，宽带(运营商)就会以其无法接受的成本强加给我们。它会扼杀创新，扼杀投资者对于我们今天依赖、明天仍将依赖的自由和开放的互联网的信心。”
众所周知，美国众议院在2005年5月通过了网络中立法案，当时提出了四项原则，即FCC的“四大网络中立原则”，其主要内容是指网络接入服务商不能限制用户对合法网站或服务的使用，但可以对非法内容进行封杀。此次格纳考斯基在原有“四项原则”的基础上，添加了两项新的原则，一是要求网络运营商不得因为使用者访问的内容而阻碍或中止用户的接入服务，不论用户使用的是电话、有线、卫星或无线网络(垃圾邮件或是恶意网络行为则不在此规范中)；第二是网络运营商可以保留管理自己网络的权利，但是要求运营商的网络管理手段要更加透明化。比如，去年Comcaat就曾因为用户使用P2P程序大量下载影音内容导致网络堵塞而采取封锁措施。这个问题不但引起媒体和互联网社区的关注，而且直接引发FCC的过问，之后这种不正当的网络管理做法才被人们了解并且被FCC禁止(本刊2008年8月刊曾做过相关报道——编者按)。
在美国，网络中立的概念最早与电话业务垄断息息相关。当时，AT&T及其他公司曾被禁止在电话接入上提供任何优先便利。而上世纪90年代末，随着有线电视运营商开始广泛提供宽带接入服务，电话公司与有线电视公司都开始竭力拼抢互联网市场，通过定价高低、限速快慢等手段强迫或诱导用户使用自己的网络。于是，2005年，FCC抛出了网络中立的“四项原则”，即用户可以按照自己的选择访问合法的网络内容、应用和服务，但是不能使用对网络有害的设备。
遗憾的是，4年前给出的这一论述相当模糊，给一些希望避开限制的公司提供了便利。现在，格纳考斯基和他领导下的FCC正试图借助细化的“4+2”原则，来逐渐堵住网络中立的漏洞。
“宽带计划”惹的祸
格纳考斯基的前任、“FCC帅哥主席”马丁也曾试图推动网络中立法的实现，但直到他辞职的那一天，都没有取得像样的进展。为什么格纳考斯基能够大刀阔斧地按照“4+2”原则推进改革呢?这无疑得益于奥巴马政府的“宽带计划”。
从竞选美国总统开始，奥巴马就表示要在全国范围内普及宽带网。根据奥巴马的竞选承诺，政府将大力投资促进美国宽带互联网的发展，该计划主要包括：在美国无服务地区提供用户宽带接入；在服务不发达地区提供改进的用户宽带接入；为学校、图书馆、医疗和保健等机构提供宽带教育、宣传、培训、接入、设备和支持……其中，重点是支持美国农村地区的宽带接入，以促进经济的全面协调发展。2009年2月份，美国众议院通过的经济刺激方案草案中，专门提出拨款60亿美元，在宽带网覆盖率不高或未覆盖的乡村等地区普及宽带网，并要求接受政府拨款的宽带运营商提供“开源”式服务。虽然此举看似一个多赢的方案，但是抛出后，Comcast以及其他有线网络提供商并不感冒，因为这点拨款难以覆盖在偏远地区铺设有线网络的投资，或难以确保有足够多的用户签约入网。
面对这种尴尬局面，负责研究和推进这一计划的FCC自然得想辙。今年4月份开始，FCC开始多方征询消费者、产业界、非营利团体和各级政府对“美国宽带计划”的建议，并预定于2010年2月向美国国会上交提案。正如FCC官方网站上所言，该计划将“研究宽带的供应与需求、质量和价格，以及隐私、网络安全等问题、威胁或弱点”。之后，FCC可能在宽带的速率、可接人性、价格的可承担性和不断增长的用户等方面出台新的政策。
虽然美国是互联网的发源地，但其在宽带接入速度上已经落后于许多欧洲和亚洲国家。经合组织2008年的一项研究显示，美国以9.6Mbps的平均宽带速率排在第19位，前三名分别是日本(92.8Mbps)、韩国(80.8Mbps)和法国(51Mbps)。这也导致宽带速度问题，成为FCC在今后两个月中一系列会议的重点之一。
在进行全国征询意见的同时，FCC还宣布将对无线行业的现状广泛调查，主要考察该市场的竞争和创新状况，以及资费的透明度问题。另外，FCC还将调查排他性合作协议是否影响了竞争，并使消费者的选择受到限制，例如AT&T和苹果的iPhone捆绑销售协议，以及7月底苹果应用商店拒绝让GoogleVoice应用服务进场等案件。这些个案，都体现了奥巴马政府对无线行业加强监管审查的思路。在这种思路下，格纳考斯基抛出新的网络中立原则，并试图上升为正式的法规，自然也就在情理之中了。
各方反应不一
新规对网络带宽是灾难
毫无疑问，这项提案的矛头直指几大无线运营商，因为这些公司目前仍在限制网络上的某些数据传输和相关应用。比如，AT&T在今年年初开始严格控制网络电话Skype的使用，直接导致美国iPhone用户不能使用Skype(根据苹果与AT&T的排他性合作协议，iPhone绑定AT&T的移动通信网络——编者注)。
如果FCC果真强制美国无线运营商向视频等占用带宽较高的互联网应用放开带宽，这些公司的网络带宽资源将会更加捉襟见肘。在美国纽约与旧金山等发达地区，iPhone手机使用者过于集中，已经使得AT&T的客户对网络质量苦不堪言。在这种情况下，运营商或许将重新考虑其数据套餐的收费标准，或者想办法设定个人用户的带宽使用上限。不过，据说FCC会考虑无线运营商面临的带宽窘境，并将征询其意见，考虑这一法案如何才能适用于当前的网络环境。
华尔街分析师指出，该法案会间接鼓励谷歌、雅虎 等大型互联网公司推出更多数据密集型服务；在企业市场，互联网电话服务、视频会议软件公司则会向该业务投入更多资金；这一法案对小公司来说，也是一种福音。硅谷那些为苹果iPhone或其他设备开发应用软件的公司将因此受益，因为这些公司根本无法负担需要缴纳给运营商的信道费用。
运营商模棱两可
面对格纳考斯基的FCC新政，代表美国无线运营商利益的CTIA(无线通信与互联网协会)的政策监管事务副主席麦凯布公开表示，“鉴于新的网络中立提案会剥夺运营商对自己网络的管理权，我们认为这种监管办法对促进无线领域的竞争毫无意义。消费者会得到好处，但这样一来就难以避免恶意病毒或有害内容的传播。”而保守智库发展与自由基金会总裁费里则表示，“抛开这一提案可能带来的司法问题不谈，我很难理解当局为何要如此干涉经济领域的事情，总体上看，通信业的运转还是相当不错的，然而FCC的做法却似乎是要把一个成功的故事转变成一个失败的案例。”
与这些协会或者基金会代表的直言不讳相比，运营商说话就小心多了。如ComCast就委婉地表示，它欢迎就网络中立进行一次公开对话。Comcast执行副总裁科恩在一篇博客中称，“在我们进入互联网新的监管环境之前，我们需要记住，尽管一直存在着诸如此类的争议，但是互联网却依然在迅猛地发展。所以，我们依然需要公正地面对这样一个问题，即是否需要为互联网增加更多的监管。”
Verizon副总裁扬在格纳考斯基发表讲话之后的小组讨论会上说，他对于运营商能够在新规则下工作，同时保留适当地管理自己的网络的权利，表示谨慎乐观。不过，谈到FCC的新提案，他也认为对宽带运营商提供安全功能或其他创新产品来说是不利的，扬表示，“互联网还在发展过程中，谁都不知道5年后将会发展成什么样子。我们认为，网络的创新将会创造出很多新的功能，希望这些新功能与创新都不会受到监管政策的阻碍。”互联网公司弹冠相庆
虽然运营商的态度模棱两可，但在FCC内部，柯普斯、贝克等委员已经公开发表声明，支持格纳考斯基的提案。除此之外，该提案也得到了包括谷歌等互联网公司在内的广泛赞同。
比如，数字版权组织Public Knowledge的总裁索恩认为，“美国的互联网用户应该庆祝这个日子!在历经4年的不确定监管之后，FCC主席终于宣布说，FCC将开始采纳监管规则，以便确保在每个宽带平台上都能有一个开放的互联网。”自由传媒组织Free Press的政策主管斯科特称格纳考斯基的提案是FCC在政策方面的一次“模式转变”，将会保障互联网的健康发展。在过去4年间，在华盛顿特区，有关是否需要网络中立性法规的讨论一直没有停歇过，“现在而我们正在朝着一劳永逸地解决这一问题的方向努力，我们将会为美国奉献一个开放的互联网。”
北达科他州的参议员道尔甘也对格纳考斯基的计划表示了欢迎。他是美国国会中积极推进网络中立立法的议员之一。“为了鼓励创新、经济及消费者权益的发展，一个开放的和民主的互联网是必不可少的，”道尔甘称，“这个提案将保障消费者和在线业务能够不受宽带运营商的干扰，毫无疑问，网络中立法规将防止数字鸿沟的出现。”
支持格纳考斯基提案的其他公司和组织还有谷歌、Skype、消费电子协会，以及计算机与通信行业协会等。比如，谷歌首席互联网顾问瑟夫在谷歌公共政策博客中说，谷歌对于格纳考斯基提出这些建议感到非常高兴，并且期待着在最终确定这个计划的过程中与FCC合作。瑟夫在博客中写到，互联网是在一个开放的平台上建立的。这意味着新的内容和服务的创建者不需要通过运营商的批准或者支付特别的费用就可以把这些内容发布到网络上。允许几家宽带运营商决定人们在网络上能够看什么和做什么，会从根本上破坏互联网的民主特色。
具有讽刺意味的是，9月25日，AT&T向FCC提交了一封信件，称谷歌一方面为网络中立法案鼓吹，另一方面却利用Google Voice网络电话服务来阻止一些成本更为昂贵的通信服务，其实际行动与网络中立原则相背离，是一种“令人作呕”的行为。
看来，在FCC在10月22日召开会议，正式递交“网络中立”立法提案之前，运营商与互联网公司之间这种“狗咬狗”的事情一定不会少。不过，虽然目前还不到最后决定胜负的时候，但是留给运营商的时间已经不多了。
(有关“网络中立”立法引发的深层次探究，请关注本刊下期“雁鸣专栏”——编者注。)