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改革开放以来，我国蓬勃发展的城市化，是在城乡二元结构体制还没有被彻底破除的背景下推进的。虽然已有近2亿农村人口在各类城市就业和生活，但却不可能与普通市民一样，享受同等权利、机会和待遇。这就决定了我国的城市化，必须分为两个阶段：第一阶段，是农民转变为进城打工的农民工；第二阶段，是农民工转变为市民，即实现农民工市民化。农民工是城乡二元结构体制在城市的缩影。我国的城市化因此面临着如何面对“半城市化”所带来的挑战。
一、我国的城市化因何衍生了“半城市化”
“半城市化”是我国城市化进程中的一种特殊现象。这种特殊现象又是与“农民工”的称号联系在一起的。农民工是城乡差别在城市的缩影。改革开放以来，我国最大的社会分化，堪称为农民的分化；而农民的分化最明显的就是分化出一个特殊的社会群体，即农民工群体。其规模已达到2.45亿人。从本源意义上，农民是一个职业概念，指的是从事农业生产劳动和取得土地经营收入的那部分劳动者。然而，在我国特定的城乡二元结构体制下，农民又是代表着一种身份。农民工是一种边缘群体。农民工不同于农民，他们的职业是工人，是离开农村到城市打工；农民工也不同于市民，他们的身份仍然是农民，即农民的身份没有改变，而又在城市打工。受我国城乡二元结构体制的制约，我国的城市化必然要经历两个阶段，第一阶段，是农民转变为农民工；第二阶段，是农民工转变为市民。国内外的实践经验表明，农业剩余劳动力向非农产业转移，农村人口向城市迁移，是现代化进程中相互依存、相互制约的两个方面。从20世纪80年代初以来，我国农业剩余劳动力向非农产业转移，取得了史无前例的进展，但是，农村人口向城市迁移（指完全转移或安居乐业）的进程则相当缓慢。这就是所谓的“半城市化”。
农民工作为一种制度安排的产物，是与城市化的本质要求相背离的。我国目前城市化指标的测算因子，不仅包括拥有城市户籍的市民，还包括数量庞大的农民工及其家属。这种测算方法是不严谨的，不科学的。根据统计数据显示，2009年我国的城市化率是46.7%，但如果按户籍指标计算，城市化率只有30.4%，其中的16.3%的城市化率是由农民工“化”起来的。我国城市化的主要难题，并不在于如何把农民转变为农民工，而是在于如何把农民工转变为市民，实现从“半城市化”向真正意义上的城市化转变。
我国户籍制度的一个重要功能，就是限制农村人口自由转移到城市。这一个功能在改革开放以前，可以说是“铜墙铁壁”，很难逾越。但是，改革开放以来，随着市场取向改革的逐步深入，农民要想越过这堵围墙，则越来越容易了。1983年政府的政策开始允许农民从事农产品长途贩运和自销，首次给予农民异地经营的合法性。1984年的中央一号文件，进一步放松对农村劳动力流动的控制，甚至鼓励农村劳动力自带口粮到临近小城镇打工。1988年国家逐步放开粮食和副食品价格，1993年在全国范围内取消粮票，以户籍制度为基础的票证制度的取消，使得户籍制度对城乡人口流动功能的限制功能被大大削弱了。1998年的房地产改革和货币分房，更是为农民工进城居住提供了便利的条件。以此为契机，农民工开始大规模进城。以农民工为载体的“半城市化”便因此应运而生。
我国城市化进程中的“半城市化”，不仅表现在城市社区存在着规模庞大的农民工群体，还表现在存在着大量的“城中村”和“小产权房”。在城市化过程中，政府为了扩大城市规模，征用城郊居民的一部分土地，逐渐把一部分农村包围在城市建成区内。这些村落最初还在城市郊区，进而位于城乡结合部。随着城市规模的持续扩大，最终蜕变为城中村。我们之所以把城中村视为“半城市化”，是因为城中村既有农村的特征，也有城市的特征。其所具有的城市特征表现在：（1）城中村的居民居住在市区范围内；（2）和城市居民一样，城中村居民主要是从事二、三产业；（3）城中村居民的生活方式逐渐城市化。其所具有的村落特征表现在：（1）作为生产资料和生活资料的土地，其产权归村落集体所有；（2）其所属社区由作为村民自治组织的村民委员会管理；（3）城中村的村民仍然保留农村户籍。
作为“半城市化”的重要组成部分的“小产权房”的出现，是有其客观必然性的。伴随着城市化的迅猛推进，大量外来劳动力（主要是农民工）进入城市，对住房的需求迅猛增长，从而带动了廉租屋的飞速发展。在这种形势下，城中村的居民便在农村集体建设用地和宅基地上建造房子，低价出让或出租给城市居民、尤其是农民工。从而形成了不被国家法律承认的小产权房，实际上是无产权房。说小产权房是属于“半城市化”，是因为它是建筑在城区范围内，但又不被城市所容纳（即非法的）。我国的城市化出现一种悖论，即农民进城不允许改变身份，以便为城市化提供低成本资源；农用地转化为城市建设用地必须改变身份，即变为国家所有，以便让城市独享土地城市化的增值成果。
二、“半城市化”的双重效应
(一)“半城市化”的正面效应
我国城市化进程中的“半城市化”问题，显然具有两重性。从本源意义上看，城市的核心是“市”，城市化的核心是“市场化”。但是，我国的城市化并不是建立在市场化的基础上。虽然，始于1978年的我国经济体制改革，是市场取向的改革。但是，至今我们还没有建立起完善的市场经济体制，我国目前的市场经济体制，还只能说是政府主导型的市场经济体制。城乡二元结构体制是政府设置的制度体系，保持这种体制是为了在城乡之间维持不等价交换关系。我国城市化进程中的“半城市化”，是城乡之间不等价交换的产物。正是由于城乡之间，劳动力和土地等生产要素存在着不等价交换，才会导致“半城市化”现象。中央“十二五规划建”议强调提出要完善城乡要素平等交换关系，土地增值收益应主要用于农业和农村。
农民工是城乡二元结构体制在城市的缩影。之所以要保留农民工称号，之所以不能让进城农民工改变身份，是因为农民工和市民之间存在着地位、权利、待遇的不平等。即同工不同酬，同工不同福利。改革开放以来，我国工业化速度之所以会那么快，我国劳动密集型产业之所以迅猛发展，很大程度上因为我国存在着近乎无限供给的廉价农民工劳动力。而我国农民工之所以有可能大规模进城打工，就是因为我国的大、中、小城市中普遍存在着城中村以及与其相联系的不被国家法律认可的廉价小产权房。由此可见，以农民工、城中村、小产权房为载体的低成本优势，是我国工业化、城市化快速推进的重要因素。如果没有城中村以及与其相辅相成的小产权房，我国农民工就不可能如此大规模进城，我国的劳动密集型产业就不可能发展到今天这样的规模。如果说，我国的工业化是低成本的，那么城市化则是高成本的。低成本工业化表现为劳动力成本低（农民工低工资）、土地成本低（低价向农民征用）；高成本城市化表现为城市基础设施的高投入、老市民的高福利（与农民工相比较而言）以及城市公共品的高投入（全国平均每个市民约33万元）。缓解低成本工业化与高成本城市化的矛盾，就是长期保持农民工这一特殊社会群体。
与城乡二元土地制度相联系，农村土地转变为城市建设用地，采取国家低价征用高价转让的不等价交换，并由国家垄断土地一级市场，为的是解决分税制改革所造成的地方政府财力与事权不相匹配的矛盾，补充地方政府的财政收入。土地出让金占地方财政收入的比重是相当高的，已从2001年的16.6%上升到2009年的48.8%。地方政府低价征用农村土地转变为国家所有，不仅可以获得巨额的土地出让金，还可以把这部分土地作为抵押品向地方银行融资，获得大量的银行贷款。地方政府的土地出让金和银行贷款，主要是用于城市建设开支。如果没有这一项收入，我国的城市建设就不可能达到今天这样的规模和档次。客观地说，我国城市建设的规格已经明显超过我国的经济发展水平。
（二）“半城市化”的负面效应
目前全国各地支付给农民工的工资之低下，不仅没有包括复杂劳动力的再生产费用，甚至连简单劳动力的再生产费用都不够。根据马克思在《资本论》中所阐述的劳动力再生产理论，农民工当前所获得的这种工资水平以及微乎其微的福利待遇，只能不断地再生产出低素质的劳动者。即只能再生产出从事简单劳动的劳动者。与简单劳动力再生产相联系，是低附加值的劳动密集型产业的大规模发展。改革开放31年来，我国曾经以劳动力的低成本（农民工为主体）承接发达国家转移过来的低端产业链。但是，随着国内外市场需求的变化，以及我国资源环境的约束，这种粗放型的发展方式已经到了难以为继的地步。近年来反复出现的“民工荒”，就是一个重要的信号。在市场经济条件下，劳动力价格是调节劳动力供求的重要杠杆，如果劳动力价格能够随着劳动力供求的变化而不断调整，是不可能出现“民工荒”的。这里需要我们进一步探讨的是，为何农民工的工资没有能够随着劳动力供给短缺而相应地提高呢？这固然有多方面的原因，其中的一个重要原因，就是农民工大规模集聚的行业，多半是粗放型的劳动密集型行业，即低技术含量、低附加值的行业，正因为这个缘故，近年来中央的有关文件都反复强调，要把农民工的市民化，作为当前推进城市化的重要任务。这不仅关系经济发展方式的转变，而且关系社会的和谐稳定。
我国城乡之间土地交换的不等价，农用地转变为城市建设用地的巨大增值收益归地方政府，使得我国的城市化特征，表现在两个方面：一是政府主导；二是外延扩张。即积极性主要来自地方政府。地方政府之所以热衷于城市扩张，其中一个重要原因就是可以低价从农民那里征用土地，高价转让给开发商，实现地方政府财政收入最大化。我国的城市化因此被扭曲为畸形的农村土地城市化。根据统计数据显示，1990~2007年，我国城市建成区面积从1.29万平方公里扩大到3.55万平方公里，扩大175%，城镇实有住宅面积从20亿平方米增长到119亿平方米，增长近500%。尽管我国农民向城市转让巨额面积的农用地，并让渡数万亿元的土地增值收益。但是1990~2007年，以农村人口转化为城市人口（绝大多数保留农民工身份）的指标测算的城市化率仅提高70%，比土地城市化率低105%。真正意义上的城市化应当是在城市定居、享受市民待遇的那部分人口占总人口的比重不断提高。如果城市化仅仅是将农村土地大量“化”到城市，但却排斥农村人口到城市安居落户，享受与市民同等的待遇，那就谈不上城市化率的提高。例如目前我国还有将近2亿农民工在各类城市流动，但真正能够有条件在城市定居并享受市民同等待遇的是少数。如果我国城市化离开“人”这个主体，不能体现“以人为本”，那么，城市“农村化”（即城市农民工占很大比重）便是不可避免的。当前我国大中城市群体分化越来越严重，不同群体因权利、机会、利益的不公平，矛盾越来越凸现。
改革开放31年来，我国城乡居民收入差别不仅没有明显缩小，还呈扩大的趋势。2004年以来，连续8年的8个中央一号文件，都是聚焦“三农”，都是强调统筹城乡发展，加大对“三农”的投入。但这种趋势还没有能够从根本上扭转。农村生产要素市场发育严重滞后，城乡之间要素交换的不平等，农村居民不能与城市居民平等分享工业化、城市化的成果。这一切都是 “半城市化”负面效应的集中体现。
三、矫正“半城市化”的根本路径——破除城乡二元结构体制
我国城市化所呈现出来的“半城市化”问题，归根到底是源于城乡二元结构体制。城乡二元结构体制运行所表现出来的一种现象，就是城乡差别很大。但其实质是由城乡二元结构体制所决定的城乡居民的地位、身份、权利、机会等的非均等性。以户籍制度为核心的城乡二元结构体制，是由一系列城乡有别或城市偏爱的制度体系所组成的。在这种制度体系制约下，与资本原始积累相联系的社会资源的分配与再分配，在城乡之间实行两种完全不同的差别制度。要从根本上改变城乡二元结构体制，就必须进行一系列制度性变革，包括户籍制度、就业制度、教育制度、医疗制度、住房制度、保障制度、土地制度、财税制度、公共品供给制度等等。对这项改革的复杂性、长期性、艰巨性，必须有足够的认识。因为改革城乡二元结构体制，既取决于改革的力度，又取决于发展的程度，而且改革的力度又不能超越于发展的程度。
回顾1980年代到1990年代初期，我国之所以能够在较短的时间内取消包括粮食在内的所有票证，严格意义上说并不是国家取消票证，而是票证越来越失去它存在的价值。以户籍制度为基础的城乡二元结构体制的性质与票证的性质一样，它是社会保障这种公共品供给严重短缺的结果。城市户籍一个重要功能，就是保护城市居民享有农村居民所不可能享有的公共品福利。当务之急并不是要放宽户籍管制，而是如何降低城市户籍的含金量。让城市户籍越来越不值钱。如果说前些年我们还不具备财力建立覆盖全国城乡的社会保障体系，那么，现在的条件已经逐渐成熟了。只要覆盖全国城乡的社会保障体系建立起来，并趋于均等化，与城乡二元结构体制相辅相成的户籍制度，就会像当年的票证一样，自动地消失。从近年来我国户籍制度改革的实践看，不同规模和等级的城市，户籍制度改革的力度不一样，即小城镇改革的力度最大，中小城市次之，大城市、尤其是特大城市改革力度最小。因为城市户籍的含金量是大城市、特大城市最高，中小城市其次，小城镇最低。国家的户籍政策是：大城市、特大城市加强管理（到2020年北京市的人口还要比目前少200万），中等城市适当放开，小城镇尽可能放开。近日，武汉市已率先把农民工的暂住证改为居住证，这又是一个新的突破。
我国土地城市化之所以明显地超前于人口城市化，农民工之所以难以转化为市民，关键在于城乡公共品供给短缺。改革开放以来，我国城乡公共品供给之所以短缺，在相当程度上是由于分税制改革不到位所造成的。我国的分税制改革虽然较大幅度提高了中央财政在财政总收入中的比重，但却带来了中央政府与地方政府财力与事权的不匹配。由于地方政府的财政收入比重大幅度下降，而支出比重却没有下降，导致地方政府在公共政策执行过程中，因资金不到位而徒有虚名。问题的实质在于，既然我国的城市化表现为以城区超前扩张为主要特征的外延型扩张，而城市的外延型扩张又是依托于与土地紧密相关的建筑业和房地产业。这就迫使地方政府把有限财力重点投向城市建设，才能使“土地财政”越做越大。这是改革开放以来我国城乡公共品投入严重不足的根本原因。要从根本上解决这个问题，用房产税取代“土地财政”不失为较好的途径。房地产税作为地方税体系的支柱，使省以下分税制改革不到位的问题得到较好的解决，并使地方政府囿于“土地财政”的短期行为得到矫正，确保城乡公共品投入的足够财力，建立健全城乡一体化的社会保障体系。城乡一体化的社会保障体系对城市化进程有着决定性的影响：一是城乡一体化社会保障体系矫正“半城市化”和加快城市化；二是城乡一体化社会保障体系创造高质量的城市化；三是城乡一体化的社会保障体系是实现公平和可持续的城市化。
城乡二元结构体制消除之日，城乡一体化到来之时，就是农民工告别历史的里程碑。要从根本上消除城乡二元结构体制以及由此而导致的城市与乡村、农民工与市民的悬殊差别，实现城乡一体化，没有生产力的高度发展是不可能的。因为要把农民工转变为市民，不仅仅是农民身份的转变，同时是人的素质的质的升华。人的发展是和城市化相辅相成的。城市化主导着人类的未来。在中国城乡社会结构变迁中，农村人口要最终转变为城市人口，既有居住区位的转移性变迁，也有文化教育水平的提升；既有生产力发展带来的生产方式和生活方式的变迁，同时还有文化心理结构与价值观念的变迁。只有当亿万农民工都真正地转变为市民，“半城市化”才会失去其存在的价值，中国的现代化时代才称得上已经到来。
（作者系厦门市委党校、厦门市行政学院副教授，<厦门特区党校学报>编辑）
一、我国的城市化因何衍生了“半城市化”
“半城市化”是我国城市化进程中的一种特殊现象。这种特殊现象又是与“农民工”的称号联系在一起的。农民工是城乡差别在城市的缩影。改革开放以来，我国最大的社会分化，堪称为农民的分化；而农民的分化最明显的就是分化出一个特殊的社会群体，即农民工群体。其规模已达到2.45亿人。从本源意义上，农民是一个职业概念，指的是从事农业生产劳动和取得土地经营收入的那部分劳动者。然而，在我国特定的城乡二元结构体制下，农民又是代表着一种身份。农民工是一种边缘群体。农民工不同于农民，他们的职业是工人，是离开农村到城市打工；农民工也不同于市民，他们的身份仍然是农民，即农民的身份没有改变，而又在城市打工。受我国城乡二元结构体制的制约，我国的城市化必然要经历两个阶段，第一阶段，是农民转变为农民工；第二阶段，是农民工转变为市民。国内外的实践经验表明，农业剩余劳动力向非农产业转移，农村人口向城市迁移，是现代化进程中相互依存、相互制约的两个方面。从20世纪80年代初以来，我国农业剩余劳动力向非农产业转移，取得了史无前例的进展，但是，农村人口向城市迁移（指完全转移或安居乐业）的进程则相当缓慢。这就是所谓的“半城市化”。
农民工作为一种制度安排的产物，是与城市化的本质要求相背离的。我国目前城市化指标的测算因子，不仅包括拥有城市户籍的市民，还包括数量庞大的农民工及其家属。这种测算方法是不严谨的，不科学的。根据统计数据显示，2009年我国的城市化率是46.7%，但如果按户籍指标计算，城市化率只有30.4%，其中的16.3%的城市化率是由农民工“化”起来的。我国城市化的主要难题，并不在于如何把农民转变为农民工，而是在于如何把农民工转变为市民，实现从“半城市化”向真正意义上的城市化转变。
我国户籍制度的一个重要功能，就是限制农村人口自由转移到城市。这一个功能在改革开放以前，可以说是“铜墙铁壁”，很难逾越。但是，改革开放以来，随着市场取向改革的逐步深入，农民要想越过这堵围墙，则越来越容易了。1983年政府的政策开始允许农民从事农产品长途贩运和自销，首次给予农民异地经营的合法性。1984年的中央一号文件，进一步放松对农村劳动力流动的控制，甚至鼓励农村劳动力自带口粮到临近小城镇打工。1988年国家逐步放开粮食和副食品价格，1993年在全国范围内取消粮票，以户籍制度为基础的票证制度的取消，使得户籍制度对城乡人口流动功能的限制功能被大大削弱了。1998年的房地产改革和货币分房，更是为农民工进城居住提供了便利的条件。以此为契机，农民工开始大规模进城。以农民工为载体的“半城市化”便因此应运而生。
我国城市化进程中的“半城市化”，不仅表现在城市社区存在着规模庞大的农民工群体，还表现在存在着大量的“城中村”和“小产权房”。在城市化过程中，政府为了扩大城市规模，征用城郊居民的一部分土地，逐渐把一部分农村包围在城市建成区内。这些村落最初还在城市郊区，进而位于城乡结合部。随着城市规模的持续扩大，最终蜕变为城中村。我们之所以把城中村视为“半城市化”，是因为城中村既有农村的特征，也有城市的特征。其所具有的城市特征表现在：（1）城中村的居民居住在市区范围内；（2）和城市居民一样，城中村居民主要是从事二、三产业；（3）城中村居民的生活方式逐渐城市化。其所具有的村落特征表现在：（1）作为生产资料和生活资料的土地，其产权归村落集体所有；（2）其所属社区由作为村民自治组织的村民委员会管理；（3）城中村的村民仍然保留农村户籍。
作为“半城市化”的重要组成部分的“小产权房”的出现，是有其客观必然性的。伴随着城市化的迅猛推进，大量外来劳动力（主要是农民工）进入城市，对住房的需求迅猛增长，从而带动了廉租屋的飞速发展。在这种形势下，城中村的居民便在农村集体建设用地和宅基地上建造房子，低价出让或出租给城市居民、尤其是农民工。从而形成了不被国家法律承认的小产权房，实际上是无产权房。说小产权房是属于“半城市化”，是因为它是建筑在城区范围内，但又不被城市所容纳（即非法的）。我国的城市化出现一种悖论，即农民进城不允许改变身份，以便为城市化提供低成本资源；农用地转化为城市建设用地必须改变身份，即变为国家所有，以便让城市独享土地城市化的增值成果。
二、“半城市化”的双重效应
(一)“半城市化”的正面效应
我国城市化进程中的“半城市化”问题，显然具有两重性。从本源意义上看，城市的核心是“市”，城市化的核心是“市场化”。但是，我国的城市化并不是建立在市场化的基础上。虽然，始于1978年的我国经济体制改革，是市场取向的改革。但是，至今我们还没有建立起完善的市场经济体制，我国目前的市场经济体制，还只能说是政府主导型的市场经济体制。城乡二元结构体制是政府设置的制度体系，保持这种体制是为了在城乡之间维持不等价交换关系。我国城市化进程中的“半城市化”，是城乡之间不等价交换的产物。正是由于城乡之间，劳动力和土地等生产要素存在着不等价交换，才会导致“半城市化”现象。中央“十二五规划建”议强调提出要完善城乡要素平等交换关系，土地增值收益应主要用于农业和农村。
农民工是城乡二元结构体制在城市的缩影。之所以要保留农民工称号，之所以不能让进城农民工改变身份，是因为农民工和市民之间存在着地位、权利、待遇的不平等。即同工不同酬，同工不同福利。改革开放以来，我国工业化速度之所以会那么快，我国劳动密集型产业之所以迅猛发展，很大程度上因为我国存在着近乎无限供给的廉价农民工劳动力。而我国农民工之所以有可能大规模进城打工，就是因为我国的大、中、小城市中普遍存在着城中村以及与其相联系的不被国家法律认可的廉价小产权房。由此可见，以农民工、城中村、小产权房为载体的低成本优势，是我国工业化、城市化快速推进的重要因素。如果没有城中村以及与其相辅相成的小产权房，我国农民工就不可能如此大规模进城，我国的劳动密集型产业就不可能发展到今天这样的规模。如果说，我国的工业化是低成本的，那么城市化则是高成本的。低成本工业化表现为劳动力成本低（农民工低工资）、土地成本低（低价向农民征用）；高成本城市化表现为城市基础设施的高投入、老市民的高福利（与农民工相比较而言）以及城市公共品的高投入（全国平均每个市民约33万元）。缓解低成本工业化与高成本城市化的矛盾，就是长期保持农民工这一特殊社会群体。
与城乡二元土地制度相联系，农村土地转变为城市建设用地，采取国家低价征用高价转让的不等价交换，并由国家垄断土地一级市场，为的是解决分税制改革所造成的地方政府财力与事权不相匹配的矛盾，补充地方政府的财政收入。土地出让金占地方财政收入的比重是相当高的，已从2001年的16.6%上升到2009年的48.8%。地方政府低价征用农村土地转变为国家所有，不仅可以获得巨额的土地出让金，还可以把这部分土地作为抵押品向地方银行融资，获得大量的银行贷款。地方政府的土地出让金和银行贷款，主要是用于城市建设开支。如果没有这一项收入，我国的城市建设就不可能达到今天这样的规模和档次。客观地说，我国城市建设的规格已经明显超过我国的经济发展水平。
（二）“半城市化”的负面效应
目前全国各地支付给农民工的工资之低下，不仅没有包括复杂劳动力的再生产费用，甚至连简单劳动力的再生产费用都不够。根据马克思在《资本论》中所阐述的劳动力再生产理论，农民工当前所获得的这种工资水平以及微乎其微的福利待遇，只能不断地再生产出低素质的劳动者。即只能再生产出从事简单劳动的劳动者。与简单劳动力再生产相联系，是低附加值的劳动密集型产业的大规模发展。改革开放31年来，我国曾经以劳动力的低成本（农民工为主体）承接发达国家转移过来的低端产业链。但是，随着国内外市场需求的变化，以及我国资源环境的约束，这种粗放型的发展方式已经到了难以为继的地步。近年来反复出现的“民工荒”，就是一个重要的信号。在市场经济条件下，劳动力价格是调节劳动力供求的重要杠杆，如果劳动力价格能够随着劳动力供求的变化而不断调整，是不可能出现“民工荒”的。这里需要我们进一步探讨的是，为何农民工的工资没有能够随着劳动力供给短缺而相应地提高呢？这固然有多方面的原因，其中的一个重要原因，就是农民工大规模集聚的行业，多半是粗放型的劳动密集型行业，即低技术含量、低附加值的行业，正因为这个缘故，近年来中央的有关文件都反复强调，要把农民工的市民化，作为当前推进城市化的重要任务。这不仅关系经济发展方式的转变，而且关系社会的和谐稳定。
我国城乡之间土地交换的不等价，农用地转变为城市建设用地的巨大增值收益归地方政府，使得我国的城市化特征，表现在两个方面：一是政府主导；二是外延扩张。即积极性主要来自地方政府。地方政府之所以热衷于城市扩张，其中一个重要原因就是可以低价从农民那里征用土地，高价转让给开发商，实现地方政府财政收入最大化。我国的城市化因此被扭曲为畸形的农村土地城市化。根据统计数据显示，1990~2007年，我国城市建成区面积从1.29万平方公里扩大到3.55万平方公里，扩大175%，城镇实有住宅面积从20亿平方米增长到119亿平方米，增长近500%。尽管我国农民向城市转让巨额面积的农用地，并让渡数万亿元的土地增值收益。但是1990~2007年，以农村人口转化为城市人口（绝大多数保留农民工身份）的指标测算的城市化率仅提高70%，比土地城市化率低105%。真正意义上的城市化应当是在城市定居、享受市民待遇的那部分人口占总人口的比重不断提高。如果城市化仅仅是将农村土地大量“化”到城市，但却排斥农村人口到城市安居落户，享受与市民同等的待遇，那就谈不上城市化率的提高。例如目前我国还有将近2亿农民工在各类城市流动，但真正能够有条件在城市定居并享受市民同等待遇的是少数。如果我国城市化离开“人”这个主体，不能体现“以人为本”，那么，城市“农村化”（即城市农民工占很大比重）便是不可避免的。当前我国大中城市群体分化越来越严重，不同群体因权利、机会、利益的不公平，矛盾越来越凸现。
改革开放31年来，我国城乡居民收入差别不仅没有明显缩小，还呈扩大的趋势。2004年以来，连续8年的8个中央一号文件，都是聚焦“三农”，都是强调统筹城乡发展，加大对“三农”的投入。但这种趋势还没有能够从根本上扭转。农村生产要素市场发育严重滞后，城乡之间要素交换的不平等，农村居民不能与城市居民平等分享工业化、城市化的成果。这一切都是 “半城市化”负面效应的集中体现。
三、矫正“半城市化”的根本路径——破除城乡二元结构体制
我国城市化所呈现出来的“半城市化”问题，归根到底是源于城乡二元结构体制。城乡二元结构体制运行所表现出来的一种现象，就是城乡差别很大。但其实质是由城乡二元结构体制所决定的城乡居民的地位、身份、权利、机会等的非均等性。以户籍制度为核心的城乡二元结构体制，是由一系列城乡有别或城市偏爱的制度体系所组成的。在这种制度体系制约下，与资本原始积累相联系的社会资源的分配与再分配，在城乡之间实行两种完全不同的差别制度。要从根本上改变城乡二元结构体制，就必须进行一系列制度性变革，包括户籍制度、就业制度、教育制度、医疗制度、住房制度、保障制度、土地制度、财税制度、公共品供给制度等等。对这项改革的复杂性、长期性、艰巨性，必须有足够的认识。因为改革城乡二元结构体制，既取决于改革的力度，又取决于发展的程度，而且改革的力度又不能超越于发展的程度。
回顾1980年代到1990年代初期，我国之所以能够在较短的时间内取消包括粮食在内的所有票证，严格意义上说并不是国家取消票证，而是票证越来越失去它存在的价值。以户籍制度为基础的城乡二元结构体制的性质与票证的性质一样，它是社会保障这种公共品供给严重短缺的结果。城市户籍一个重要功能，就是保护城市居民享有农村居民所不可能享有的公共品福利。当务之急并不是要放宽户籍管制，而是如何降低城市户籍的含金量。让城市户籍越来越不值钱。如果说前些年我们还不具备财力建立覆盖全国城乡的社会保障体系，那么，现在的条件已经逐渐成熟了。只要覆盖全国城乡的社会保障体系建立起来，并趋于均等化，与城乡二元结构体制相辅相成的户籍制度，就会像当年的票证一样，自动地消失。从近年来我国户籍制度改革的实践看，不同规模和等级的城市，户籍制度改革的力度不一样，即小城镇改革的力度最大，中小城市次之，大城市、尤其是特大城市改革力度最小。因为城市户籍的含金量是大城市、特大城市最高，中小城市其次，小城镇最低。国家的户籍政策是：大城市、特大城市加强管理（到2020年北京市的人口还要比目前少200万），中等城市适当放开，小城镇尽可能放开。近日，武汉市已率先把农民工的暂住证改为居住证，这又是一个新的突破。
我国土地城市化之所以明显地超前于人口城市化，农民工之所以难以转化为市民，关键在于城乡公共品供给短缺。改革开放以来，我国城乡公共品供给之所以短缺，在相当程度上是由于分税制改革不到位所造成的。我国的分税制改革虽然较大幅度提高了中央财政在财政总收入中的比重，但却带来了中央政府与地方政府财力与事权的不匹配。由于地方政府的财政收入比重大幅度下降，而支出比重却没有下降，导致地方政府在公共政策执行过程中，因资金不到位而徒有虚名。问题的实质在于，既然我国的城市化表现为以城区超前扩张为主要特征的外延型扩张，而城市的外延型扩张又是依托于与土地紧密相关的建筑业和房地产业。这就迫使地方政府把有限财力重点投向城市建设，才能使“土地财政”越做越大。这是改革开放以来我国城乡公共品投入严重不足的根本原因。要从根本上解决这个问题，用房产税取代“土地财政”不失为较好的途径。房地产税作为地方税体系的支柱，使省以下分税制改革不到位的问题得到较好的解决，并使地方政府囿于“土地财政”的短期行为得到矫正，确保城乡公共品投入的足够财力，建立健全城乡一体化的社会保障体系。城乡一体化的社会保障体系对城市化进程有着决定性的影响：一是城乡一体化社会保障体系矫正“半城市化”和加快城市化；二是城乡一体化社会保障体系创造高质量的城市化；三是城乡一体化的社会保障体系是实现公平和可持续的城市化。
城乡二元结构体制消除之日，城乡一体化到来之时，就是农民工告别历史的里程碑。要从根本上消除城乡二元结构体制以及由此而导致的城市与乡村、农民工与市民的悬殊差别，实现城乡一体化，没有生产力的高度发展是不可能的。因为要把农民工转变为市民，不仅仅是农民身份的转变，同时是人的素质的质的升华。人的发展是和城市化相辅相成的。城市化主导着人类的未来。在中国城乡社会结构变迁中，农村人口要最终转变为城市人口，既有居住区位的转移性变迁，也有文化教育水平的提升；既有生产力发展带来的生产方式和生活方式的变迁，同时还有文化心理结构与价值观念的变迁。只有当亿万农民工都真正地转变为市民，“半城市化”才会失去其存在的价值，中国的现代化时代才称得上已经到来。
（作者系厦门市委党校、厦门市行政学院副教授，<厦门特区党校学报>编辑）