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两会前夕，在人民网和人民日报政治文化部联合推出的“2011年你最关注的十大热点问题调查”中，“社会保障”话题受关注程度一直位居榜首。
1973年，一场因中东战争而引起的石油危机曾引发了关于社会支出作用的重大讨论。此后，十几年的高失业、低增长状态促使欧洲逐渐发现社会保障不仅仅是社会问题，更是经济问题。于是“社会保障制度作为一个生产要素”的命题在欧盟的一份研究报告中被正式提出来。
我国的社会保障体系，是新中国成立以后逐步建立的。计划经济时期，我国形成了城乡二元经济结构和地域身份制的社会管理模式，城乡社会保障按不同的目标分设和分治；改革开放以来，涵盖基本养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险制度，构成中国特色社会保障框架体系。国家要发展，社会保障制度成为坚强的后盾，日益与国防、经济、法律制度建设同等重要。社会保障城乡分割的格局已经成为我国社会保障制度发展的主要瓶颈。
新时期社会保障被这样定义，即：涉及一个国家总的劳动力生存和发展的制度体系，叫社会保障制度体系；涉及一个国家总的劳动力生存和发展的问题，叫社会保障问题。就其实际作用而言，社会保障是关系到每一个人的。社会保障的本质是涉及社会劳动者的保障，是针对所有社会成员生存后顾之忧的保障。社会保障的城乡一体化成为实现社会保障国民待遇的前提和保证。
由于社会保障城乡二元分治长期存在，城乡社会保障制度缺乏统一性、规范性和可持续性，不但加大社会保障工作行政成本，也带来了大量行政资源的浪费，社会保障整体体系得不到优化。2011年，经济的复苏需要多方面的努力和呵护，社会保障的公平性会得到增强，逐步实现从普惠性向公平性迈进，社会保障行将进入构建覆盖全民体系的新阶段。
城乡一体化条件齐备
34岁的张建华已经在南京打工7年了。今年国庆节，打第一次去了玄武湖，因为免费开放了。他来南京第一年就想去玩，但一直舍不得买门票，“站在湖边看风景，美得很，想看多久就看多久，感觉自己是南京人了。”
“十二五”规划建议提出“积极稳妥推进城镇化”，“统筹城乡发展”，未来几年，像张建华这样的农民工有望更好地融入城市。在全面统筹城乡经济和社会发展的进程中，社会保障城乡一体化的重要性日益突出，条件也日渐成熟。消除社会保障城乡分割的局面成为当前社会保障工作的重要目标和任务。
不论是经济发展还是经济转型都已经成为一体化的基础和动力。从2000年到现在，农村人口占总人口的比重呈加速下降的趋势，已有和将有越来越多的劳动力进入非农产业和有组织的正规部门就业，农村人口的不断减少为城乡一体化奠定了社会基础。
改革开放后历经30年多年的发展，我们曾经面临的突出矛盾是总量问题，就是生产问题，当前这一问题已经基本解决，接下来需要解决的重点是内需不足的突出矛盾，政府报告多次指出：立足内需是我国发展的必由之路。已经逼近中低收入国家人均GDP上限的中国，需要着手谋划如何避开近在眼前的“中等收入陷阱”。数十年中真正能够突破“中等收入陷阱”的经济体基本依托于出口导向战略。国际金融危机后，出口导向战略适时的挑战成为扩大内需稳固基础的警钟。扩大内需的核心问题正是生活稳定保障的预期和消费信心问题。由此，经济转型会直接推动社会保障制度的完善，加快启动广大的农村消费市场，推动社会保障城乡一体化建设。
中国社会已经发展到了一个全新的时期，科学发展、以人为本、公平与正义等成为这一时期的核心价值观，在这个意义上，社会保障城乡一体化体现了以人为本、全面协调可持续的科学发展观。中共中央提出到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障系，努力使全民学有所教、劳有所得、病有所依、老有所养、住有所居。城乡居民全部纳入社会保障体系，积极稳妥地实现人人享有社会保障的发展目标，这种清晰的政治价值取向，构成了鲜明的时代发展背景，它直接消除了人们对建设城乡社会保障一体化的各种疑虑，同时也客观地确立了社会保障一体化发展的总方向。
城乡对接，一体化有益尝试
昆山市是江苏省的一个县级市，地处中国经济最发达的长江三角洲，在全国百强县（市）中，自2005年开始就蝉联第一。2002年开始，昆山市在“城乡有别、相互衔接、逐步一体”的总体思路下，有针对性、有步骤地实现城乡一体化。在2003年、2004年，昆山在全国率先推行农村基本养老保险和农村基本医疗保险。随后，昆山在此基础上开启了农村基本养老保险向城市社会保障并轨之路，逐步吸纳征地农民和灵活就业人员进入社保。2007年昆山市实行农村居民医疗保险改革，凡是昆山城乡居民，只要没有参加城镇职工医疗保险的，都可以加入居民医疗保险，并且大病报销比例也与城镇并轨。
昆山市已经形成低保、基本养老、基本医疗、征地补偿和拆迁补偿为主体的保障体系，社会保险综合覆盖率达到99%以上，实现了城乡社会保障制度并轨的基本目标，使农民及外来务工人员享有与城市居民相同的保障权利：农村基本养老保险为第一道防线；居民基本医疗保险为第二道保障线；最低生活保障为第三道保障线；第四道保障线为被征地人员基本生活保障，实现了“低水平、广覆盖、有保障”。
集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体的重庆，是全国统筹城乡综合配套改革试验区之一，重庆市政府把社会保障的城乡统筹建设作为政府的重点工作之一。2007年5月，重庆市通过了《重庆市农民工养老保险试行办法》和《重庆市农民工大病医疗保险市级统筹试行办法》。适应农民工流动性大的特点，农民工养老保险、医疗保险与城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和农村养老保险相互衔接，保险关系和待遇能够转移接续。农民工养老保险、大病医疗保险办法的出台，在统筹城乡社会保障制度，特别是农民工社会保险制度建设上取得了新的突破。
位于广东省中南部的东莞市，1985年撤县建市，1988年升格为地级市，2009年东莞市生产总值达到3700多亿元。其自上而下启动社会保障城乡一体化进程，从开始就立足解决城乡社会保障之间的统筹和衔接，转制成本大大减少。其基本做法可以概括为：循序渐进、小步快走，逐步缩小城乡之间社会保障水平的差距。一体户进程启动后，东莞市政府有计划、分步骤地扩大公共财政对农民社会保障的支持力度。从2006年开始，在逐步提高农民养老保障水平的制度安排中，缴费率从原来的11%提高到18%，政府和村集体的出资率也同步从6%增加到了10%、东莞市明确规定“全市各村（或社区、含村民小组）必须把集体建设用地使用权流转受益的50%以上用于所属村民的社会保障”，从而增强了农民社会保险基金的安全性和调剂能力。
江苏昆山、重庆、广东东莞成为我国社会保障城乡一体化典型地区。为“十二五”期间全国逐步实现社保城乡一体化提供了有益的范本。
一体化的总体构想
社会保障城乡一体化的中期目标是：一个制度、两个标准、覆盖全体。通过社会保障制度的“并轨”，把城乡分设的相同保障内容的不同制度进行归并，在统一对象管理的基础上，统一筹资渠道、统一缴费模式、统一计发办法、统一基金管理、统一机构管理，着力消除社会保障各种关系转续存在的问题，从提高社会保障的便携性入手，实现社会保障服务城乡一体化。
两个标准是指，社会保障城乡一体化的基础是统筹城乡社会保障制度发展，一体化是“统筹”而不是“统一”，因而在一段时间内、在一个制度中，城乡居民会因不同的筹资水平，存在保障待遇水平上的差别。
覆盖全体是指，到2020年前，通过城乡社会保障一体化建设，基本建立起覆盖城乡居民的社会保障体系，人人享有社会保障，从而在制度上覆盖全体城乡居民。
长期目标则是多个层次、统一管理、协调发展。通过城乡社会保障一体化建设，在内容上，形成社会救助、社会医疗、社会养老和社会福利等多个层次的一体化保障体系。
以跨部门的行政机构改革为契机，整合跨部门的行政资源，统一组织、协调和管理社会保障重大事宜。即统一的社会保障业务管理机构，统一的监督管理机构，统一的社保信息管理平台。
协调发展是，在统一的社会保障业务管理机构、统一的监督管理机构、统一的社会保障信息管理平台基础上，在逐步颁布《中华人民共和国社会保险法》、《中华人民共和国社会救助法》《中华人民共和国社会福利法》的基础上，最后以《中华人民共和国社会保障法》为根本，在法律层次，理顺不同社会保障制度的关系，从总体上促进社会保障管理和服务的协调发展，从而使社会保障系统各要素发挥最大的效益，使覆盖城乡的社保制度发挥最大功用。
【专家解读】
全国人大常委、中国社保障改革与发展战略研究项目组组长、中国人民大学教授郑功成提出我国社会保障体系三步走的发展战略——
第一步（2008-2012年）的目标任务，是构建起“两免除一解除”的社会保障制度支架，为建设健全、完备的中国特色社会保障制度奠定坚实的基础；
第二步（2013-2020年）的目标任务，是实现中国特色社会保障制度全面定型、稳定发展；
第三步（2021-2049年）的目标任务，是在进一步完善中国特色社会保障制度并实现这一制度可持续发展的同时，不断提高保障水平，确保国民的生活质量，全方位地满足国民对社会保障及相关服务的需求，真正迈向中国特色社会主义福利社会。
2011年，社会保障的公平性将会得到增强，逐步实现从普惠性向公平性的迈进。社会保障行将进入构建覆盖全民体系的新阶段。
链接
2010年度中国社会保障十大事件评选揭晓
《社会保险法》位居榜首
3月1日，由人力资源和社会保障部、民政部等主办的中国社会保障三十人论坛在北京举行全体会议，最终评选出2010年度中国发生的社会保障十大事件——
2010年10月第11届全国人大常委会第17次会议通过的《中华人民共和国社会保险法》。
2010年6月由国务院颁布的《自然灾害救助条例》。
2010年1月由国务院发布的《关于试行社会保险基金预算的意见》。
2010年4月住房建设部先后发布《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》、《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》和《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》。
2010年12月国务院决定第七次提高企业退休人员的基本养老金。
2010年7月有关“流动就业人员基本医疗保险关系转移接续”办法开始执行。
2010年1月中国社会福利协会成立。
2010年12月国务院发布《关于修改〈工伤保险条例〉的决定》。
2010年10月上海开始实施柔性延迟办理申领基本养老金手续。
2010年3月国务院办公厅转发中国残联《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系指导意见的通知》。
1973年，一场因中东战争而引起的石油危机曾引发了关于社会支出作用的重大讨论。此后，十几年的高失业、低增长状态促使欧洲逐渐发现社会保障不仅仅是社会问题，更是经济问题。于是“社会保障制度作为一个生产要素”的命题在欧盟的一份研究报告中被正式提出来。
我国的社会保障体系，是新中国成立以后逐步建立的。计划经济时期，我国形成了城乡二元经济结构和地域身份制的社会管理模式，城乡社会保障按不同的目标分设和分治；改革开放以来，涵盖基本养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险制度，构成中国特色社会保障框架体系。国家要发展，社会保障制度成为坚强的后盾，日益与国防、经济、法律制度建设同等重要。社会保障城乡分割的格局已经成为我国社会保障制度发展的主要瓶颈。
新时期社会保障被这样定义，即：涉及一个国家总的劳动力生存和发展的制度体系，叫社会保障制度体系；涉及一个国家总的劳动力生存和发展的问题，叫社会保障问题。就其实际作用而言，社会保障是关系到每一个人的。社会保障的本质是涉及社会劳动者的保障，是针对所有社会成员生存后顾之忧的保障。社会保障的城乡一体化成为实现社会保障国民待遇的前提和保证。
由于社会保障城乡二元分治长期存在，城乡社会保障制度缺乏统一性、规范性和可持续性，不但加大社会保障工作行政成本，也带来了大量行政资源的浪费，社会保障整体体系得不到优化。2011年，经济的复苏需要多方面的努力和呵护，社会保障的公平性会得到增强，逐步实现从普惠性向公平性迈进，社会保障行将进入构建覆盖全民体系的新阶段。
城乡一体化条件齐备
34岁的张建华已经在南京打工7年了。今年国庆节，打第一次去了玄武湖，因为免费开放了。他来南京第一年就想去玩，但一直舍不得买门票，“站在湖边看风景，美得很，想看多久就看多久，感觉自己是南京人了。”
“十二五”规划建议提出“积极稳妥推进城镇化”，“统筹城乡发展”，未来几年，像张建华这样的农民工有望更好地融入城市。在全面统筹城乡经济和社会发展的进程中，社会保障城乡一体化的重要性日益突出，条件也日渐成熟。消除社会保障城乡分割的局面成为当前社会保障工作的重要目标和任务。
不论是经济发展还是经济转型都已经成为一体化的基础和动力。从2000年到现在，农村人口占总人口的比重呈加速下降的趋势，已有和将有越来越多的劳动力进入非农产业和有组织的正规部门就业，农村人口的不断减少为城乡一体化奠定了社会基础。
改革开放后历经30年多年的发展，我们曾经面临的突出矛盾是总量问题，就是生产问题，当前这一问题已经基本解决，接下来需要解决的重点是内需不足的突出矛盾，政府报告多次指出：立足内需是我国发展的必由之路。已经逼近中低收入国家人均GDP上限的中国，需要着手谋划如何避开近在眼前的“中等收入陷阱”。数十年中真正能够突破“中等收入陷阱”的经济体基本依托于出口导向战略。国际金融危机后，出口导向战略适时的挑战成为扩大内需稳固基础的警钟。扩大内需的核心问题正是生活稳定保障的预期和消费信心问题。由此，经济转型会直接推动社会保障制度的完善，加快启动广大的农村消费市场，推动社会保障城乡一体化建设。
中国社会已经发展到了一个全新的时期，科学发展、以人为本、公平与正义等成为这一时期的核心价值观，在这个意义上，社会保障城乡一体化体现了以人为本、全面协调可持续的科学发展观。中共中央提出到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障系，努力使全民学有所教、劳有所得、病有所依、老有所养、住有所居。城乡居民全部纳入社会保障体系，积极稳妥地实现人人享有社会保障的发展目标，这种清晰的政治价值取向，构成了鲜明的时代发展背景，它直接消除了人们对建设城乡社会保障一体化的各种疑虑，同时也客观地确立了社会保障一体化发展的总方向。
城乡对接，一体化有益尝试
昆山市是江苏省的一个县级市，地处中国经济最发达的长江三角洲，在全国百强县（市）中，自2005年开始就蝉联第一。2002年开始，昆山市在“城乡有别、相互衔接、逐步一体”的总体思路下，有针对性、有步骤地实现城乡一体化。在2003年、2004年，昆山在全国率先推行农村基本养老保险和农村基本医疗保险。随后，昆山在此基础上开启了农村基本养老保险向城市社会保障并轨之路，逐步吸纳征地农民和灵活就业人员进入社保。2007年昆山市实行农村居民医疗保险改革，凡是昆山城乡居民，只要没有参加城镇职工医疗保险的，都可以加入居民医疗保险，并且大病报销比例也与城镇并轨。
昆山市已经形成低保、基本养老、基本医疗、征地补偿和拆迁补偿为主体的保障体系，社会保险综合覆盖率达到99%以上，实现了城乡社会保障制度并轨的基本目标，使农民及外来务工人员享有与城市居民相同的保障权利：农村基本养老保险为第一道防线；居民基本医疗保险为第二道保障线；最低生活保障为第三道保障线；第四道保障线为被征地人员基本生活保障，实现了“低水平、广覆盖、有保障”。
集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体的重庆，是全国统筹城乡综合配套改革试验区之一，重庆市政府把社会保障的城乡统筹建设作为政府的重点工作之一。2007年5月，重庆市通过了《重庆市农民工养老保险试行办法》和《重庆市农民工大病医疗保险市级统筹试行办法》。适应农民工流动性大的特点，农民工养老保险、医疗保险与城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和农村养老保险相互衔接，保险关系和待遇能够转移接续。农民工养老保险、大病医疗保险办法的出台，在统筹城乡社会保障制度，特别是农民工社会保险制度建设上取得了新的突破。
位于广东省中南部的东莞市，1985年撤县建市，1988年升格为地级市，2009年东莞市生产总值达到3700多亿元。其自上而下启动社会保障城乡一体化进程，从开始就立足解决城乡社会保障之间的统筹和衔接，转制成本大大减少。其基本做法可以概括为：循序渐进、小步快走，逐步缩小城乡之间社会保障水平的差距。一体户进程启动后，东莞市政府有计划、分步骤地扩大公共财政对农民社会保障的支持力度。从2006年开始，在逐步提高农民养老保障水平的制度安排中，缴费率从原来的11%提高到18%，政府和村集体的出资率也同步从6%增加到了10%、东莞市明确规定“全市各村（或社区、含村民小组）必须把集体建设用地使用权流转受益的50%以上用于所属村民的社会保障”，从而增强了农民社会保险基金的安全性和调剂能力。
江苏昆山、重庆、广东东莞成为我国社会保障城乡一体化典型地区。为“十二五”期间全国逐步实现社保城乡一体化提供了有益的范本。
一体化的总体构想
社会保障城乡一体化的中期目标是：一个制度、两个标准、覆盖全体。通过社会保障制度的“并轨”，把城乡分设的相同保障内容的不同制度进行归并，在统一对象管理的基础上，统一筹资渠道、统一缴费模式、统一计发办法、统一基金管理、统一机构管理，着力消除社会保障各种关系转续存在的问题，从提高社会保障的便携性入手，实现社会保障服务城乡一体化。
两个标准是指，社会保障城乡一体化的基础是统筹城乡社会保障制度发展，一体化是“统筹”而不是“统一”，因而在一段时间内、在一个制度中，城乡居民会因不同的筹资水平，存在保障待遇水平上的差别。
覆盖全体是指，到2020年前，通过城乡社会保障一体化建设，基本建立起覆盖城乡居民的社会保障体系，人人享有社会保障，从而在制度上覆盖全体城乡居民。
长期目标则是多个层次、统一管理、协调发展。通过城乡社会保障一体化建设，在内容上，形成社会救助、社会医疗、社会养老和社会福利等多个层次的一体化保障体系。
以跨部门的行政机构改革为契机，整合跨部门的行政资源，统一组织、协调和管理社会保障重大事宜。即统一的社会保障业务管理机构，统一的监督管理机构，统一的社保信息管理平台。
协调发展是，在统一的社会保障业务管理机构、统一的监督管理机构、统一的社会保障信息管理平台基础上，在逐步颁布《中华人民共和国社会保险法》、《中华人民共和国社会救助法》《中华人民共和国社会福利法》的基础上，最后以《中华人民共和国社会保障法》为根本，在法律层次，理顺不同社会保障制度的关系，从总体上促进社会保障管理和服务的协调发展，从而使社会保障系统各要素发挥最大的效益，使覆盖城乡的社保制度发挥最大功用。
【专家解读】
全国人大常委、中国社保障改革与发展战略研究项目组组长、中国人民大学教授郑功成提出我国社会保障体系三步走的发展战略——
第一步（2008-2012年）的目标任务，是构建起“两免除一解除”的社会保障制度支架，为建设健全、完备的中国特色社会保障制度奠定坚实的基础；
第二步（2013-2020年）的目标任务，是实现中国特色社会保障制度全面定型、稳定发展；
第三步（2021-2049年）的目标任务，是在进一步完善中国特色社会保障制度并实现这一制度可持续发展的同时，不断提高保障水平，确保国民的生活质量，全方位地满足国民对社会保障及相关服务的需求，真正迈向中国特色社会主义福利社会。
2011年，社会保障的公平性将会得到增强，逐步实现从普惠性向公平性的迈进。社会保障行将进入构建覆盖全民体系的新阶段。
链接
2010年度中国社会保障十大事件评选揭晓
《社会保险法》位居榜首
3月1日，由人力资源和社会保障部、民政部等主办的中国社会保障三十人论坛在北京举行全体会议，最终评选出2010年度中国发生的社会保障十大事件——
2010年10月第11届全国人大常委会第17次会议通过的《中华人民共和国社会保险法》。
2010年6月由国务院颁布的《自然灾害救助条例》。
2010年1月由国务院发布的《关于试行社会保险基金预算的意见》。
2010年4月住房建设部先后发布《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》、《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》和《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》。
2010年12月国务院决定第七次提高企业退休人员的基本养老金。
2010年7月有关“流动就业人员基本医疗保险关系转移接续”办法开始执行。
2010年1月中国社会福利协会成立。
2010年12月国务院发布《关于修改〈工伤保险条例〉的决定》。
2010年10月上海开始实施柔性延迟办理申领基本养老金手续。
2010年3月国务院办公厅转发中国残联《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系指导意见的通知》。