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摘要2010年5月6日,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以后简称规划纲要)经国务院常务会议审议通过,这个经历了两次向社会公开征求意见、历时一年零九个月的纲要,背后承载了国人对教育的重大期盼。本文指出受教育權作为一项实现教育终极意义的基本权利,应充实其内涵,突出其权利本位的性质,从而使国家负起其应有的义务,保障公民受教育权的实现。
关键词受教育权 宪法 规划纲要
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-245-02
一、解读《规划纲要》
《规划纲要》研究制定工作于2008年启动,之后在深入调研、广泛听取意见建议基础上,反复研究修改。2010年的1月11日至2月6日,国务院总理温家宝在中南海先后主持召开五次座谈会,就正在制定的《规划纲要》听取社会各界人士的意见和建议;2月28日《规划纲要》开始向全社会公开征求意见;2010年5月6日国务院常务会议审议通过。纲要的研究制定历时一年零九个月,两次向社会公开征求意见。
纲要由序言、四个部分和实施组成,共22章,70条,约27000字,纲要提出“优先发展,育人为本,改革创新,促进公平,提高质量”的20字工作方针,首次明确把促进公平作为国家基本教育政策。纲要提出了一系列具体的目标,针对当前教育中的具体问题也提出了一系列改革发展措施。同时提出,2012年国家财政性教育经费支出占GDP比例达到4%。
之所以要出台这样一份纲要,除了“百年大计,教育为本”、“强国必先强教”这些百年来颠扑不破的真理,更是因为当前面临的这个特殊时期:从国际环境来讲,知识经济和国际竞争是一个严峻挑战;从我国的具体情况出发,之前1985年的“教育体制改革”、1993年的“教育改革发展纲要”和1999年的“深化教育改革,全面推进素质教育”的决定,这些都已经与当时的社会发展相适应,而与现在的具体背景不同,与此同时,我们现在正在建设创新型国家,整个经济社会都面临着一个改革,教育本身也面临着一种改革。所以,就在这个时刻制定纲要,总体规划,这样对未来十年甚至更长时期中国教育改革与发展来说意义重大。
这份千呼万唤始出来的规划纲要,虽然勾勒了未来十年教育发展的美好前景,对有关热点问题做出了一定的回应,并提出相关解决的措施。但专业人士仍然指出:“教育投入4%依旧不够”、“纲要怎样落实,缺乏改革的具体步骤、行动、完成时间节点”,而笔者认为,改革的出发点都是好的,关键看能不能落实到实处,如何在以后的实践中实施相关措施,才是最为重要的环节。
二、《规划纲要》背后的受教育权
通过对纲要的解读,我们不难看出中央对教育投入的力量和决心,而如果仅仅从政策角度对纲要进行认识,则容易流于表面。应该看到,对于纲要所要实现的教育目标,从宪法的角度来看,只有通过对受教育权的认识、保障才能最终得以实现。因此,应该结合纲要对宪法规定的受教育权进行重新的审视。
(一)受教育权概述
真正法学意义上的受教育权产生于资本主义社会。资产阶级为了本阶级的利益,运用法律的强制力来保证教育的普及。德国是最早实施义务教育的国家,英美日在德国之后也颁布了具有强制性的义务教育法。之后,在各国立宪运动中,有关义务教育的条款开始载入宪法,受教育权成为宪法的调整对象。第二次世界大战之后,受教育权开始进入国际人权法领域。《世界人权宣言》第26条、《经济、社会、文化权利国际公约》第13条、《取缔教育歧视公约》、《儿童权利公约》等一系列国际人权文件也都对受教育权做出了规定。
自从受教育权真正产生之后,受教育权的概念发展经历了两个阶段。不同阶段对受教育权的性质界定不同,从而导致了对其内涵的认定也有所不同。
第一阶段是把受教育权视为公民的自由权,强调公民权利相对于国家权力的重要性。国家并不强行要求每个公民接受教育和接受教育的年限,否则国家的行为将被认为是对公民自由权利的一种侵犯。
第二阶段是把公民的受教育权视为社会权,强调国家在保障公民权利方面的义务性。
目前,学界普遍接受的概念是从公民与国家权利义务关系出发,强调受教育权概念中的国家积极作为的义务因素,把受教育权视为社会权。因此把受教育权界定为:为了保障每个公民平等地生存与发展,而依法享有的要求国家积极提供平等的受教育条件和机会的社会权利。
(二)对我国受教育权性质的思考
我国现行《宪法》第46条第1款规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。这种受教育权利义务一体化的立法模式,引起人们对受教育的权利义务性质的模糊认识,笔者认为对于这个问题,应结合现实语境来解答。正如林来梵教授在《从宪法规范到规范宪法》一书中所述:任何公民都是受教育权利的主体,但是受教育的义务应仅仅指代未成年的儿童。因此,也有学者建议“将我国的宪法的第46条第1款修改为:中华人民共和国公民有受教育的权利和接受义务教育的义务。将第49条第3款:父母有抚养教育未成年子女的义务,成年子女有赡养扶助父母的义务。修改为:父母有抚养教育未成年子女和送其未成年子女履行义务教育的义务,成年子女有赡养扶助父母的义务。”
笔者认为受教育权作为公民的一项基本权利,应该是同时具有自由权和社会权的特征,是一种复合性质的人权,既要求国家不予干涉,充分尊重,又要求国家保障公民受教育权的实现。但在目前的条件下,应当强调受教育权的社会权性质,即公民有要求国家为教育活动提供合理的教育制度,适当的教育设施以及平等的受教育机会。而国家则负担起相应的义务来保障公民的受教育权得以实现。尤其结合我国当下的国情来看,让国家负起保障公民受教育权的义务也是合适的。这一点也在规划纲要中得以体现,纲要从始至终贯穿着国家对于教育事业的重视,强调优先发展教育事业,调动各种力量和措施促进教育事业的全面协调可持续发展。
三、受教育权实现中的国家义务
强调受教育权的社会权性质,必然要求国家履行相应的保障义务。而依据受教育权的内容不同,国家保障的义务也有不同。
关于受教育权的内容,学界有不同的分类。有的学者将受教育权分为:学习的权利、义务教育的无偿化和接受教育的平等;也有学者认为受教育权主要包括:就学权利平等、教育机会平等、教育效果平等、非义务教育机会平等;受教育权的内涵没有定论,各家有各家的说法。但仔细比较可以看出有的认定过于狭窄,比如第三种,仅仅将受教育权界定为平等方面,而忽略了其他内涵。
从资料的收集过程中,笔者认为从横向和纵向两个方向对受教育权进行全面的概括比较合适:从纵向来看受教育权主要包括——学前教育权、受义务教育权、受高等教育权、受成人教育权、受职业教育权、受特殊教育权、受终身教育权等;从横向来看受教育权主要包括——受教育的机会权、受教育的认可权和受教育的救济权。以此归类的话,国家针对这两个方向的受教育权就要分别尽不同的国家义务。
(一)纵向体系下的国家义务
纵向体系的划分主要依据个人成长过程中可能需要接受的教育。人类与动物的最大区别之一是人类有认识世界和改造世界的能力,而贯穿于个人整个一生的社会化过程便是这一能力的培养过程。正是通过各个阶段的教育,个人不仅获得和发展了思维、情感、语言和行为方式,而且学会了在社会规范的制约下,提高自己适应社会变化的生存能力和发挥自身的创造力。
对于不同阶段所需的教育,从目前来看其实现的程度最终决定于社会发展的水平,社会经济的发展是受教育权充分实现的根本性保障。国家的义务首先在于尽最大可能地采取行動以发展社会经济,并使其对受教育权的实际保障水平不低于其真实能力所应当达到的保障水平,使教育的发展同步于社会的发展和国家义务能力的发展。
(二)横向体系下的国家义务
受教育权的横向体系划分主要依据的是公民在接受教育的过程中可能遇到的各种障碍,对于各种障碍的解决,国家应当负相应的义务。
1.受教育的机会权。受教育机会权是指每个人不因其他因素,都应当拥有平等的、恰当的机会接受教育,这是最基本的要求,拥有受教育机会并不意味着受教育权就实现了,但如果受教育的机会都没有,那么受教育权肯定无法实现。如我国的《教育法》第9条规定:公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。针对我国目前教育制度下广泛存在的不平等现象,如“城乡和地区差距造成的不公平、制度设计偏颇造成的不公平、农民工城市化政策缺失造成的不公平等”,新的教育纲要首次明确把促进公平作为国家基本教育政策,指出教育公平是社会公平的重要基础,并作出了保障教育公平实现的相关规定。
2.受教育的认可权。受教育认可权是指公民在完成了受教育行为后所应获得的受公正评价权,同时如果是学历教育还应获得相关证书的结果性的权利。如果公民不能获得应有的、适当的认可,从现实意义上说,公民的受教育权最终还是无法实现。如我国《教育法》第22条规定:国家实行学位制度。学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位,颁发学位证书。《教育法》第42条也有类似规定。
3.受教育的救济权。无救济则无权利。如果公民的受教育权受到侵犯而不能得到相应的救济,则公民的受教育权本身也就无从谈起。根据侵犯受教育权产生的责任的不同,可以把受教育权的司法救济分为民事诉讼救济、行政诉讼救济和刑事诉讼救济三种。但目前来看,只有《教育法》第42条、《未成年人保护法》第46条的规定适用于对受教育权的民事诉讼的救济。而《行政诉讼法》上的规定将行政诉讼的范围仅限于“人身权和财产权”范围,这样,行政诉讼的范围就被限缩了:既使公民的受教育权、政治权利、劳动权等受到行政机关的违法侵害,公民也无法依据《行政诉讼法》提起诉讼,而只能寻求特别法或其他途径的救济。对于刑事诉讼,应该承认的是,我国现行刑法没有打击侵害受教育权的专门条款,致使在刑事法领域针对受教育权的保护还存在着很多空白区域。
四、结语
受教育权是公民形成独立人格和自主地位、实现全面发展和人生价值的基础,是享受其他各项权利和社会物质文化财富的前提,是维系自由与民主社会结构、促进社会发展和进步的重要源泉与动力。受教育权作为一项社会权利,其实现程度最终也决定于社会的发展水平。大力发展社会生产力是公民受教育权充分实现的根本保障,另一方面定性好受教育权的性质,扩展其应有内涵,对于确定国家实现其相应的义务也是必不可少的环节。
注释:
知名教育学者、21世纪教育研究院副院长熊丙奇在接受记者采访时指出:对大家而言,需要看到操作方案,而不是只给大家一个方向,如果没有具体落实的行动,再美的图景,都可能变为空想。”
德国魏玛1619年公布的《学校法令》明确规定,父母必须送6—12岁的子女入学,否则教会予以劝告,必要时当局出面干预,甚至给予处罚。
贺妍梅.当代中国公民受教育权研究.北京工业大学2008年硕士论文.
温辉.受教育权入宪研究.法学家.2001(2).
林来梵.从宪法规范到规范宪法.法律出版社.2001年版.第224页.
熊文钊.论受教育权及其内涵.http://xiongwenzhao.fyfz.cn/art/145826.htm.
受教育权:人类进步的源泉.http://www.china.com.cn/xxsb/txt/2004-08/16/content_5 636557.htm.
张震.公民受教育权体系论略探.http://www.calaw.cn/Pages_Front/Article/ArticleDetail.aspx?articleId=3152.
任玉岭.中国教育的五大不公平.中国经济论坛.2010(8).
魏迪.论受教育权的国家保护义务.中国宪政网.http://www.calaw.cn/Pages_Front/Article/ArticleDetail.aspx?articleId=4530.
苗连营.从高招不公看平等教育权宪法之殇.法制日报.2009年9月24日.第3版.
参考文献:
[1]张千帆.宪法学导论.法律出版社.2008年版.
[2]林来梵.从宪法规范到规范宪法.法律出版社.2001年版.
[3]龚向和.受教育权论.中国人民公安大学出版社.2004年版.
关键词受教育权 宪法 规划纲要
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-245-02
一、解读《规划纲要》
《规划纲要》研究制定工作于2008年启动,之后在深入调研、广泛听取意见建议基础上,反复研究修改。2010年的1月11日至2月6日,国务院总理温家宝在中南海先后主持召开五次座谈会,就正在制定的《规划纲要》听取社会各界人士的意见和建议;2月28日《规划纲要》开始向全社会公开征求意见;2010年5月6日国务院常务会议审议通过。纲要的研究制定历时一年零九个月,两次向社会公开征求意见。
纲要由序言、四个部分和实施组成,共22章,70条,约27000字,纲要提出“优先发展,育人为本,改革创新,促进公平,提高质量”的20字工作方针,首次明确把促进公平作为国家基本教育政策。纲要提出了一系列具体的目标,针对当前教育中的具体问题也提出了一系列改革发展措施。同时提出,2012年国家财政性教育经费支出占GDP比例达到4%。
之所以要出台这样一份纲要,除了“百年大计,教育为本”、“强国必先强教”这些百年来颠扑不破的真理,更是因为当前面临的这个特殊时期:从国际环境来讲,知识经济和国际竞争是一个严峻挑战;从我国的具体情况出发,之前1985年的“教育体制改革”、1993年的“教育改革发展纲要”和1999年的“深化教育改革,全面推进素质教育”的决定,这些都已经与当时的社会发展相适应,而与现在的具体背景不同,与此同时,我们现在正在建设创新型国家,整个经济社会都面临着一个改革,教育本身也面临着一种改革。所以,就在这个时刻制定纲要,总体规划,这样对未来十年甚至更长时期中国教育改革与发展来说意义重大。
这份千呼万唤始出来的规划纲要,虽然勾勒了未来十年教育发展的美好前景,对有关热点问题做出了一定的回应,并提出相关解决的措施。但专业人士仍然指出:“教育投入4%依旧不够”、“纲要怎样落实,缺乏改革的具体步骤、行动、完成时间节点”,而笔者认为,改革的出发点都是好的,关键看能不能落实到实处,如何在以后的实践中实施相关措施,才是最为重要的环节。
二、《规划纲要》背后的受教育权
通过对纲要的解读,我们不难看出中央对教育投入的力量和决心,而如果仅仅从政策角度对纲要进行认识,则容易流于表面。应该看到,对于纲要所要实现的教育目标,从宪法的角度来看,只有通过对受教育权的认识、保障才能最终得以实现。因此,应该结合纲要对宪法规定的受教育权进行重新的审视。
(一)受教育权概述
真正法学意义上的受教育权产生于资本主义社会。资产阶级为了本阶级的利益,运用法律的强制力来保证教育的普及。德国是最早实施义务教育的国家,英美日在德国之后也颁布了具有强制性的义务教育法。之后,在各国立宪运动中,有关义务教育的条款开始载入宪法,受教育权成为宪法的调整对象。第二次世界大战之后,受教育权开始进入国际人权法领域。《世界人权宣言》第26条、《经济、社会、文化权利国际公约》第13条、《取缔教育歧视公约》、《儿童权利公约》等一系列国际人权文件也都对受教育权做出了规定。
自从受教育权真正产生之后,受教育权的概念发展经历了两个阶段。不同阶段对受教育权的性质界定不同,从而导致了对其内涵的认定也有所不同。
第一阶段是把受教育权视为公民的自由权,强调公民权利相对于国家权力的重要性。国家并不强行要求每个公民接受教育和接受教育的年限,否则国家的行为将被认为是对公民自由权利的一种侵犯。
第二阶段是把公民的受教育权视为社会权,强调国家在保障公民权利方面的义务性。
目前,学界普遍接受的概念是从公民与国家权利义务关系出发,强调受教育权概念中的国家积极作为的义务因素,把受教育权视为社会权。因此把受教育权界定为:为了保障每个公民平等地生存与发展,而依法享有的要求国家积极提供平等的受教育条件和机会的社会权利。
(二)对我国受教育权性质的思考
我国现行《宪法》第46条第1款规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。这种受教育权利义务一体化的立法模式,引起人们对受教育的权利义务性质的模糊认识,笔者认为对于这个问题,应结合现实语境来解答。正如林来梵教授在《从宪法规范到规范宪法》一书中所述:任何公民都是受教育权利的主体,但是受教育的义务应仅仅指代未成年的儿童。因此,也有学者建议“将我国的宪法的第46条第1款修改为:中华人民共和国公民有受教育的权利和接受义务教育的义务。将第49条第3款:父母有抚养教育未成年子女的义务,成年子女有赡养扶助父母的义务。修改为:父母有抚养教育未成年子女和送其未成年子女履行义务教育的义务,成年子女有赡养扶助父母的义务。”
笔者认为受教育权作为公民的一项基本权利,应该是同时具有自由权和社会权的特征,是一种复合性质的人权,既要求国家不予干涉,充分尊重,又要求国家保障公民受教育权的实现。但在目前的条件下,应当强调受教育权的社会权性质,即公民有要求国家为教育活动提供合理的教育制度,适当的教育设施以及平等的受教育机会。而国家则负担起相应的义务来保障公民的受教育权得以实现。尤其结合我国当下的国情来看,让国家负起保障公民受教育权的义务也是合适的。这一点也在规划纲要中得以体现,纲要从始至终贯穿着国家对于教育事业的重视,强调优先发展教育事业,调动各种力量和措施促进教育事业的全面协调可持续发展。
三、受教育权实现中的国家义务
强调受教育权的社会权性质,必然要求国家履行相应的保障义务。而依据受教育权的内容不同,国家保障的义务也有不同。
关于受教育权的内容,学界有不同的分类。有的学者将受教育权分为:学习的权利、义务教育的无偿化和接受教育的平等;也有学者认为受教育权主要包括:就学权利平等、教育机会平等、教育效果平等、非义务教育机会平等;受教育权的内涵没有定论,各家有各家的说法。但仔细比较可以看出有的认定过于狭窄,比如第三种,仅仅将受教育权界定为平等方面,而忽略了其他内涵。
从资料的收集过程中,笔者认为从横向和纵向两个方向对受教育权进行全面的概括比较合适:从纵向来看受教育权主要包括——学前教育权、受义务教育权、受高等教育权、受成人教育权、受职业教育权、受特殊教育权、受终身教育权等;从横向来看受教育权主要包括——受教育的机会权、受教育的认可权和受教育的救济权。以此归类的话,国家针对这两个方向的受教育权就要分别尽不同的国家义务。
(一)纵向体系下的国家义务
纵向体系的划分主要依据个人成长过程中可能需要接受的教育。人类与动物的最大区别之一是人类有认识世界和改造世界的能力,而贯穿于个人整个一生的社会化过程便是这一能力的培养过程。正是通过各个阶段的教育,个人不仅获得和发展了思维、情感、语言和行为方式,而且学会了在社会规范的制约下,提高自己适应社会变化的生存能力和发挥自身的创造力。
对于不同阶段所需的教育,从目前来看其实现的程度最终决定于社会发展的水平,社会经济的发展是受教育权充分实现的根本性保障。国家的义务首先在于尽最大可能地采取行動以发展社会经济,并使其对受教育权的实际保障水平不低于其真实能力所应当达到的保障水平,使教育的发展同步于社会的发展和国家义务能力的发展。
(二)横向体系下的国家义务
受教育权的横向体系划分主要依据的是公民在接受教育的过程中可能遇到的各种障碍,对于各种障碍的解决,国家应当负相应的义务。
1.受教育的机会权。受教育机会权是指每个人不因其他因素,都应当拥有平等的、恰当的机会接受教育,这是最基本的要求,拥有受教育机会并不意味着受教育权就实现了,但如果受教育的机会都没有,那么受教育权肯定无法实现。如我国的《教育法》第9条规定:公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。针对我国目前教育制度下广泛存在的不平等现象,如“城乡和地区差距造成的不公平、制度设计偏颇造成的不公平、农民工城市化政策缺失造成的不公平等”,新的教育纲要首次明确把促进公平作为国家基本教育政策,指出教育公平是社会公平的重要基础,并作出了保障教育公平实现的相关规定。
2.受教育的认可权。受教育认可权是指公民在完成了受教育行为后所应获得的受公正评价权,同时如果是学历教育还应获得相关证书的结果性的权利。如果公民不能获得应有的、适当的认可,从现实意义上说,公民的受教育权最终还是无法实现。如我国《教育法》第22条规定:国家实行学位制度。学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位,颁发学位证书。《教育法》第42条也有类似规定。
3.受教育的救济权。无救济则无权利。如果公民的受教育权受到侵犯而不能得到相应的救济,则公民的受教育权本身也就无从谈起。根据侵犯受教育权产生的责任的不同,可以把受教育权的司法救济分为民事诉讼救济、行政诉讼救济和刑事诉讼救济三种。但目前来看,只有《教育法》第42条、《未成年人保护法》第46条的规定适用于对受教育权的民事诉讼的救济。而《行政诉讼法》上的规定将行政诉讼的范围仅限于“人身权和财产权”范围,这样,行政诉讼的范围就被限缩了:既使公民的受教育权、政治权利、劳动权等受到行政机关的违法侵害,公民也无法依据《行政诉讼法》提起诉讼,而只能寻求特别法或其他途径的救济。对于刑事诉讼,应该承认的是,我国现行刑法没有打击侵害受教育权的专门条款,致使在刑事法领域针对受教育权的保护还存在着很多空白区域。
四、结语
受教育权是公民形成独立人格和自主地位、实现全面发展和人生价值的基础,是享受其他各项权利和社会物质文化财富的前提,是维系自由与民主社会结构、促进社会发展和进步的重要源泉与动力。受教育权作为一项社会权利,其实现程度最终也决定于社会的发展水平。大力发展社会生产力是公民受教育权充分实现的根本保障,另一方面定性好受教育权的性质,扩展其应有内涵,对于确定国家实现其相应的义务也是必不可少的环节。
注释:
知名教育学者、21世纪教育研究院副院长熊丙奇在接受记者采访时指出:对大家而言,需要看到操作方案,而不是只给大家一个方向,如果没有具体落实的行动,再美的图景,都可能变为空想。”
德国魏玛1619年公布的《学校法令》明确规定,父母必须送6—12岁的子女入学,否则教会予以劝告,必要时当局出面干预,甚至给予处罚。
贺妍梅.当代中国公民受教育权研究.北京工业大学2008年硕士论文.
温辉.受教育权入宪研究.法学家.2001(2).
林来梵.从宪法规范到规范宪法.法律出版社.2001年版.第224页.
熊文钊.论受教育权及其内涵.http://xiongwenzhao.fyfz.cn/art/145826.htm.
受教育权:人类进步的源泉.http://www.china.com.cn/xxsb/txt/2004-08/16/content_5 636557.htm.
张震.公民受教育权体系论略探.http://www.calaw.cn/Pages_Front/Article/ArticleDetail.aspx?articleId=3152.
任玉岭.中国教育的五大不公平.中国经济论坛.2010(8).
魏迪.论受教育权的国家保护义务.中国宪政网.http://www.calaw.cn/Pages_Front/Article/ArticleDetail.aspx?articleId=4530.
苗连营.从高招不公看平等教育权宪法之殇.法制日报.2009年9月24日.第3版.
参考文献:
[1]张千帆.宪法学导论.法律出版社.2008年版.
[2]林来梵.从宪法规范到规范宪法.法律出版社.2001年版.
[3]龚向和.受教育权论.中国人民公安大学出版社.2004年版.