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〔摘要〕
中国自秦汉以来确立的郡县制日益受到商业和社会力量的外部挑战，而地方主义的崛起与制度的转换则从政治体系内部消解了中国的一统体制。同时由于外力的入侵，基于国家本位的城市政治一致性在近代社会遭遇了挑战，晚清以来的城市制度基于三个政治逻辑：国家的放权、社会的成长与外来的制度移植，在这样的权力结构重建中，中国的城市逐步具有了现代性的特征。尤其是在租界治理中，空间的重组使一些西方城市制度能够切换到中国的政治体系之中，一些制度如纳税人会议的制度设立为华人权利的生长，尤其是华界城市的自治提供了完备的制度样本，并启动近代中国城市政治的新路径。
〔关键词〕
城市政治；租界；华界；城市制度；近代中国
〔中图分类号〕D624〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2018）06-0073-09
自亚里士多德开始，政治学就把城市制度作为研究的主要内容。在拥有悠久历史传统的中国，城市只是在近代才开始与西方世界逐步接轨。民国市政学家张慰慈先生认为，城市的政治问题大致可以分为三类：一是城市在一国政治组织中所占的地位，二是城市所执行的职务，三是城市政府的组成。〔1〕这样的分类确定了城市的政治方位，也明确了城市的基本功能及其内在政治结构。在中国现代城市的形成中，权力的转型与权利的生长逐步稳定下来。这种稳定或来自国家的放权，或来自社会自治的兴起，甚至来自异质权力的切入，正是这些颇为混杂的政治要素，形成中国现代城市政治不同的逻辑起点。
一、国家权力的下移与城市体系化
秦汉以来，中国建立了高度集权的专制政治，郡县制则是这一专制制度的集大成者。“历史证明，在中国，如果没有郡县制这个基础性的制度平台，任何国王或皇帝纵使有再大的野心和能量，也很难建设高度集中的中央集权，更无法形成一手遮天般君主专制的政治局面。”〔2〕在郡县制这一刚性的权力结构中，地方主义被扼杀了，人们从制度、行为和心理上都听命于朝廷的安排，这一严密的国家主义逻辑在封闭的政治体系中论证了高度压制的社会结构，从而维系数千年的政治稳定。“一统体制有两个基本维系机制——官僚体制和一统观念制度。”〔3〕在晚清以后，在西方列强的武力侵犯下，这一传统的政治制度赖以生存的两个机制走向衰落，严密的国家主义逻辑出现断裂，国家层面的权力开始下移。
首先，传统集权政治的权力收缩。法国神学家波舒哀·雅克将国王权威的特点概括为四点：第一，国王的权威是神圣的；第二，它是世袭的；第三，它是专制的；第四，它是受理性约束的。〔4〕这一逻辑首先赋予了专制权力的神秘性，专制统治者通过对神秘权力的个人垄断来行使其对于国家的统治。但是专制主义有可能导致极权主义，“要求无限权力真是极权政体的本质。只有当所有的人都无一例外地在他们生活的每一个方面都可靠地受统治，这种权力才有保障”。〔5〕因此，为了纠正极权主义的趋势，国家的权力运行是依靠理性官僚加以实现的。在传统集权政治体系中，与其说是帝王维系了集权政治，倒不如说是官僚体系维系了权力的一致性。正是理性主义的官僚体系实现了国家机器的运作，并通过对一致性的自觉信仰实现国家统治整体秩序上的纵向分权。
在中国，由于郡县制迅速切入封建主义历史阶段，社会契约精神因此没有得到充分的发展。在东方专制主义社会，理性无疑是稀有物，权力集中于政治官员手中，官员的政治行为则难以控制，“社会系统中缺少有效率的机构来制止官员的压榨行为这一点，可以说是中国社会中最基本的结构性弱点之一”。〔6〕全能主义的政治体系无法适应社会持续性的变化，这种结构性弱点的周期性发生催生了社会革命的频发。“一统体制的核心是中央统辖权与地方治理权之间的关系；两者之间的紧张和不兼容集中体现为一统体制与有效治理之间的内在矛盾。”〔7〕在晚清时期，中国社会遭遇空前打击，自由主义、革命主义思想和外来政治力量对中国传统政治体系形成了系统性的破坏，基于传统合法性的政治体系已经无法适应持续性的政治统治和国家建设，政治改革因此成为社会的共识。
政治改革首先面临中央政府的权力下放问题。在晚清政权的最后十年中，中央政权已经事实上无法完整地、严格地实现国家控制，晚清统治者顺应社会变迁大势，通过废科举、兴办新学、发展交通，并积极筹备立宪，从而实现制度的转换。梁启超在《申论种族革命与政治革命之得失》中指出，这种制度的变换前提是必须有一个“楔子”介入专制到共和主义转型之中，那就是必须实行开明专制，然后“由开明专制以移于立宪，拾级而升，又不敢助长此冲突……政府不必定得国民多数之同意乃能行其职权”。〔8〕因此虽然立宪主义者的道路设定与革命主义者有所差异，但是在专制主义权力下放方面，中国主要的社会力量还是持有共识的。
其次，国家政治权力的纵向调整。虽然集权制度的松绑已经成为社会普遍主张，但是由于数千年的制度惯性，专制主义国家的自行变革十分困难，在国家民族危机深重之时，晚清统治集团不但无法实现革命主义对于共和的主张，也无法实现立宪主义的制度诉求。国家专制的权力调整遭遇深刻危机。
康有为认为，“今吾中国地方之大病，在于官代民治，而不听民自治也。救之之道，听地方自治而已”。〔9〕康有为继续强调，今天的中国地方政府，无论是人口还是管理的复杂度，都早已需要提倡自治。“今吾粤九江、沙头、龙山、外海、容奇、桂州各乡，皆二三十万口，比之古者大国廿四万口已过之，则即今之俗，其地方自治，已合古者封建大国附庸之制而尽兼有之。但国家不为定律，而乡官不入典章，无以增其荣而予其权，故治效不著。且无公民以担国事，则民自安于愚贱，而不予君国分其忧，共其任，此所以颓败而失其本也……故通地方自治之制，知古人之所以胜于今者，在有合乎封建之意。欧美之所以胜于中国者，在以民自治而不代治之也。”〔10〕
“构成政治秩序的有三种基础类型的制度：国家、法治和负责制。”〔11〕 1905年8月，清朝廷应刑部侍郎沈家本等人的奏请，下令奉天和直隶试办自治。从1909年1月到1910年2月间，清廷先后颁布《城镇乡地方自治章程》《城镇乡地方自治选举章程》《京师地方自治章程》《府厅州县地方自治章程》《府厅州县议事会议员选举章程》，允许各地选举产生理事会或董事会，实施地方自治。而一系列的地方自治背后，是城市的興起和自治。1921年2月中旬，当时中国处于南北政府时期，由广州政府管辖的广东省署公议通过《广州市暂行条例》。这是我国首次以市为行政单位订立的法规，其中的第三条规定：“广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县行政范围”，根据这一条例，广州市成为一个与县平级的行政区域。〔12〕稍后于广州，1921年7月北京政府颁布《市自治制》。但是，在这一时期市还没有从法律层面被纳入国家行政序列之中。1928年7月3日，南京国民政府颁布《特别市组织法》和《市组织法》，把市分为特别市和普通市，规定特别市直属国民政府，普通市隶属省级政府。城市开始正式成为中国行政体系的组成部分。 再次，城市体系化的权力博弈。德国社会理论家费迪南·滕尼斯（Ferdinand Tonnies）在描述共同体与社会的区别时，曾有如下的论述：“在共同体里，尽管有种种的分离，仍然保持着结合；在社会里，尽管有种种的结合，仍然保持着分离。”〔13〕在福山（Francis Fukuyama）看来，滕尼斯所谓的从礼俗社会走向法理社会揭示了一种转变的趋势，即“前者多是紧密结合的村庄，村民彼此熟悉，认同固定，后者则是拥有多样性和匿名性的大城市。”〔14〕同样在中国，农业传统是长期存在的，这种密切聯系的农业社会维系了同质性的政治体系。“中华帝国的社会结构中从未出现过象封建制后期的西欧那样的城市贸易和制造业阶段，如果有的话也仅仅是一些萌芽。帝国成功地维护着全国的统一可能是解释这种差异的较明显的原因。”〔15〕近代以来，传统政治体系所缺乏的城市贸易和制造业开始影响着中国的政治发展，因此20世纪初期的城市设立不仅展现经济社会发展的重要成果，也丰富了农业中国长期一致的政治体系。而在城市体系化的进程中，也伴随着中央与地方的权力博弈。
大量的人口涌向城市，城市的背后是一系列法律的配置，法律的背后则是政治权力的纵向调整。《市组织法》就充分体现了这种权力的变化过程。1930年新的《市组织法》出台，又将市分为行政院辖市和省辖市两种。规定首都、人口在百万以上者或在政治上经济上有特殊情形者可以设置为院辖市，人口在30万以上或者人口在20万以上营业税、牌照费、土地税占总收入的1/2以上的城市设为省辖市。〔16〕但是这一标准出台之后就招致了很多批评，由于设市门槛过高，国内大量城市无法达到设市标准，甚至一些久负盛名的城市安庆、蚌埠、芜湖等由于没有达到设市标准而改制为县。为了回应这种呼声，1947年，国民政府再次调整了设市标准，该年颁布的《市组织法》规定：省会、人口在20万以上者和在政治经济文化上地位重要、其人口在10万以上者均可设为省辖市。
在纵向权力的调整过程中，是城市体系的丰富。应该看到的是，中国的城市体系一旦设立，就被赋予了政治权力的等级，但是由于这种等级的设立建立在人口与经济社会地位之上，因此一些城市被批准设立省辖市，一些省辖市则升格为院辖市，而一些城市则被降格，从而形成了城市等级的开放性与流动性。1927年3月25日，汉口国民党中央政治委员会议决，上海临时市政府委员将由国民政府任命。3月29日，市政府委员会举行就职典礼，正式成立上海特别市临时政府。1930年5月20日，南京国民政府公布《上海市组织法》，改特别市名称为市，直隶于南京国民政府行政院。〔17〕同样的逻辑，在1928年，除了上海特别市之外，还有南京、北平、天津、青岛、汉口和广州等7个特别市相继成立。同时，除了院辖市，省辖市等市的设立是民国时期城市增加的主要来源，尤其是1947年国民政府降低设市门槛后，城市数量迅速增加。民国时期共设市151个，其中1943-1949年设市就达86个。〔18〕
在城市的设立中，人口与税收是城市是否设立的重要依据。一些城市由于无法达到设市要求而被降格甚至裁撤，甘肃兰州市筹备处的多次废立就足以说明人口与税收变化对于一座城市的重要约束作用。1921年北京政府颁布《市自治制》后，甘肃省政府即于1923年、1928年两次成立兰州市政筹备处，但是由于政局动荡与人口凋零，两次筹备均未成功，直到1941年兰州市才得以成立。而一些城市则由于不能达到国民政府的设市标准而被裁撤，广西省梧州市即为其中一例。钱端升先生详细记载了梧州市的废立经过：“梧州市于十六年十二月一日成立市政府，该地虽为粤桂交通要道，但全市人口不足十万，依十七年七月之市组织法，梧州本不合设市条件，惟广西省政府以梧州市成立已逾两年，于十八年八月呈请内政部准予变通办理。十九年市组织法公布后，广西省政府乃于二十年六月裁撤梧州市政府”。〔19〕
因此在设市问题上，存在两种权力的博弈过程，城市的废立、城市的政治等级在很大程度上是中央与地方政府相互妥协的产物。一些城市即使人口与税收未能达到设市之要求，但是由于独特的地理位置，中央政府仍然能够通过“变通”加以设立；然而一旦新的设市标准发生变化，中央政府仍然拥有设市的最终决定权，这种权力结构既反映了政治权力一致性，也为城市自治提供了制度性基础。
二、现代城市的制度切换：租界与华界
从外部形态上看，城市一旦形成，就有了不同的类型。以经济导向为标准，韦伯把城市分为消费城市、生产性城市和商业城市等三种。〔20〕从权力关系上看，城市则有附庸城市与自由城市之分：“附庸城市与自治城市实际上是一个城市独立行使权力的有无问题。近代及古代的中国城市基本上是附庸城市，即城市的最高权力从属于中央，这种城市的突出特点是政治性浓烈。”〔21〕由于没有经历过西方城市公社的历史阶段，中国城市的自由理念的形成非常艰难。但是随着工商业的发展，在现代城市制度逐渐形成过程中，中国的附庸城市逐渐通过自治显示了其初步的繁荣。同时在19世纪中后期，国家主权的沦丧相继影响了东南沿海城市的发展，一些城市中出现了租界，从城市内部结构上更加深刻地改变了中国市制进程。
第一，租界区域的异质性。租界是我国近代史的特殊政治产物，是我国政府以条约等形式，授予国外在某地承租并行使行政权的区域。1842年《南京条约》开放广州、厦门、福州、宁波和上海通商口岸，1843年上海开埠，1845年公布租界章程。1848年租界西线扩充至泥城浜，1848年议定法租界经界。〔22〕因此从逻辑上看，西方列强在中国获得租界是一步步实现的。《南京条约》并不涉及外国人的居留权，《虎门条约》允许在通商口岸租地建屋。由于当时的中国法律禁止土地出售外国人，因此在1845年，上海第一部土地章程颁布，使英国人首先获得了上海的租界。在1845年至1905年的60年间，西方列强在我国上海、广州、厦门、天津、镇江、九江、汉口、重庆、杭州、苏州、福州、沙市、厦门鼓浪屿等13个城市，共划有租界27处。在划有租界的城市中，以天津的租界为最多，共有八国租界。〔23〕 1863年9月21日，上海的英美租界正式宣布合并，称洋泾浜北首外国人租界或英美公共租界。1899年，英美租界再次扩展后改称国际公共租界，习惯称为公共租界。其时，公共租界用地规模达34333亩（约合2389公顷、22.89平方公里）。1900年，工部局将新旧租界划分为四区进行管理。〔24〕 租界是帝国主义强行施加于积弱积贫的晚清政府的不平等权利。作为中国单一制政治体系中的“他者”，租界事实上削弱了中国的领土主权，也剥夺了中国政府在特定地区的治权。同时在近代化尤其是中国现代工商业城市建立过程中，不同国家的租界引入不同的政治文化，客观形成了城市的多样性。同时，外力的楔入加剧了中国城市发展的不平衡性，“近代中国最早开始现代化的城市主要是一些受外力影响较大的开埠通商城市，特别是沿海沿江少数开埠通商的新兴城市现代化发展较快；而原来那些历史悠久，经济较发达的内地城市由于处于封闭状态，现代化起步更晚，发展缓慢，尤其是西部城市近代化发展十分缓慢”。〔25〕
第二，租界法律治理的异质性。在租界初建时，上海还是比较落后的，在1848年的时候，今日上海的繁华地段还几乎荒无人烟，“它那平庸的外貌具有一种可怕的单调乏味的气氛……土地上没有一点树木，有一半淹在水里，差不多全部种了庄稼，不计其数的污水沟和小河流纵横交错；到处是坟墩，低矮肮脏的茅屋，其实只是竹子和干泥搭成的破棚子”。〔26〕但是经过一段时期的建设，租界首先体现了现代城市的特征。从城市品质上看，不同国家的城市租界反映了西方国家城市建设与管理的最新成就，“外滩，它那豪华的建筑物，它那带着柱子和圆柱屋顶的具有圣殿气派的银行大厦，以雄伟壮丽的弧线傲然出现，然而就在它旁边，东一堆西一堆的，还有些简陋的房子，它们留下来好象是为了更鲜明地衬托自己对手的那种无语伦比的富丽堂皇。”〔27〕在现代城市的背后，是大量资金的投入，法国在上海投入的市政建设资金甚至远高于已完全殖民地化的西贡，当西贡的年度预算为422000法郎时，上海的年度预算已高达600000法郎，法租界的城市规划和设计理念在各个方面渗透着奥斯曼巴黎的风格。〔28〕
伴随着污水横流的上海原初生态的改变，是租界日益成熟的现代法律制度。西方列强对于中国法律主权的蚕食同样是一步步完成的，他们首先攫取了城市租界的立法权。1844年之后，尤其是第二次鸦片战争之后，绝大多数的租界的开辟都以双边条约为法律依据，即以国际条约来取代本应由中国政府独自订立的法令。从1861年起，外国人进一步获得对租界的立法权。在外国人独自订立的各种法律中，最重要的是有关租界诸如土地等制度的“基本法”。虽然多种中英约章规定，租界内一切事宜均由当地领事“随时定章办理”，但是事实上这些租界基本法的立法权几乎都由租界开辟国政府直接行使。例如，法租界的《市政组织章程》，意租界的《租界章程》，天津、汉口日租界的《居留民团法》等，都由本国政府直接制订、颁行。〔29〕与租界立法权一起丧失的还有租界的司法权。上海开埠以后，英侨之间或和华人之间在处理诉讼时，有所谓领事裁判权的规定，规定中国对于寄居其领土以内的英国侨民，不论民事、刑事案件，停止其本国法权的行使，而由驻在本国的英国领事行使裁判权。〔30〕
同时这些异质性的司法制度为上海的城市发展奠定了法律基础。在上海租界，其立法、行政执法和司法机关的组织机构、职责、运行程序等日趋成熟。在司法制度上，上海租界形成了领事法庭、领事公堂和会审公廨等三种类型。“这些在特殊的社会条件下产生的特殊司法现象，尽管是对中国司法独立主权的严重侵犯，但它所带来的一套较为文明、进步的司法文化和司法程序，客观上显示出较中国落后封建司法无法比拟的优越性。”〔31〕以会审公廨为例，它自1869年运行以后，到1925年以前，已经能够完成繁重的审判任务。据统计，从1911年1月至11月，上海租界会审公廨共审判民、刑案件近15513件，平均每月有1410多件。〔32〕租界逐步成为中国城市中的法外之地，并为中国城市法制提供了样板。
第三，租界市政管理的异质性。作为现代城市的一部分，租界在市政建设上做了大量的工作。公共租界、法租界和华界在各自管辖范围内市政建设是比较有计划、有步骤进行的，将三个区域作为一个整体来看，则显得混乱无序。〔33〕但是总体上说，租界的市政建设及其管理极具特色。在近代中国城市的研究中，自来水的出现与煤和电力合在一起称作“煤水电”，被视为近代市政的初现或城市近代化的一个标志。〔34〕 1880年，工部局与自来水公司订约，1893年工部局收买租界内电气事业。〔35〕但是，这些设施期初都是为租界洋人服务的。只有极个别中国百姓居住的弄堂才能接入自来水，安装消火栓，上海洋租界外的多数中国老百姓还与以前一样解决生活用水。
电灯、电话、自来水等租界内基础设施的改造提升了城市形象，也改造了城市环境。例如租界市政管理条例规定：人车分道而行，道路左右分道而行；不准随处便溺；闹市区不准燃放爆竹；大庭广众之下不得做有伤风化之事；不许随处倾倒垃圾等。〔36〕这些市政管理设施与制度也开启了租界之外的中国城市现代化的大门，粗放农业化的城市管理已经无法适应城市发展的需求，在天津市的老城区和租界，现代市政设施的建设也有一个逐步完善的过程，居住在老城区的居民也逐渐用上了自来水。在上海，从1870年代始，华界路政开始兴起，“如租界之法以治之”成为华界有识绅商时常谈论的话题。到1890年代，城厢内外、闸北、吴淞和浦东相继成立了马路工程局，1905年，地方自治运动兴起，上海绅商在地方政府的支持下成立了“上海城厢内外总工程局”等市政机关，把“开拓马路”“清洁街道”列入市政建设的重要项目之中，并相继筑成30余条新式马路。〔37〕 1928年，租界内各公园开放。〔38〕
“租界所显示的以现代化市政建设和现代化城市管理为核心内容的现代市政文明，在启动中国城市管理现代化方面扮演了重要的角色。中国公民对城市管理体制的认同首先是在租界内完成的，也是长期受租界先进市政体制影响的居民率先发出了改革中国传统地方制度的呼声。租界成為中国市政管理者步入现代化历程的催生者和仿效榜样。”〔39〕但是城市管理的背后有一个异质文化的适应过程，在天津日租界，虽然上个世纪20年代已经有了自来水供给，主要街道也埋设了总长度达10公里的下水道管网，大多数住宅却没有安装抽水马桶。到1928年，日租界4000户家庭中，只有800户安装了抽水马桶。即使这800户中，也还有100户没有改变使用尿壶的习惯。〔40〕 三、城市治理的多重融合
梁漱溟先生在《乡村建设理论》不无痛彻地指出：“中国旧社会组织构造破坏，让中国政治无办法；中国政治无办法，让中国旧社会组织构造更加崩溃……中国国家权力不能建立，是中国社会崩溃之因，也是中国社会崩溃之果。”〔41〕但是从客观上讲，由于国家统一权力不能建立起来，就形成了国家权力的下移。国家权力的下移、租界的制度切换对现代城市政治的形成起到了非常重要的作用。中国现代城市制度正是建基于各种自然、社会和制度要素的相互交织。
第一，城市治理的法制融合。“城市是一个人民众多的社会，占据一块确定的，房屋稠密的地方，并有一个有组织的政治机关。”〔42〕在中国的城市形成中，这种政治机关的形成首先在沿海地区尤其是租界形成了雏形，并通过城市管理与自治形成了现代城市制度乃至现代地方政治制度。上海租界的权力机构是纳税人会议，在租界内，凡是缴纳一定税额的外国人均为会员。作为租界内的立法机构，纳税人会议对租界的预决算、通过特征捐税、选举地产委员等事务具有决议权。〔43〕
虽然在晚清已经启动了城市法制进程，但是总体上看，中国的城市法制现代化进程始于租界。租界当局通过大量现代法制移植，使中国租界的法制率先实现现代化，租界法制优于中国传统法制主要表现为：具有现代的法规结构；具有现代的法制语言；具有现代的审判制度；具有现代的律师制度等。〔44〕同时，如果说《市组织法》仅仅赋予了中国城市的外部秩序显然是不准确的，市进入行政区划并不意味着现代城市政治制度的自然确立，中国城市的现代性是通过一系列的自治制度的设计加以完成的，地方咨议局的形成就深刻受到租界纳税人会议制度的影响。因此从《市自治制》对晚清相关地方自治的法律体系的承袭到《都市计划法》的相继出台，中国城市自治的法律体系日益完备。1939年的颁布《都市计划法》是我国第一部城市规划的法律。该法规定了城市的功能分区，把城市分为商业区、住宅区、行政区、文化区、工业区等，法律规定都市计划包括市区现况、计划区域、分区使用、公用土地、道路系统及水道交通、公用事业及上下水道、实施程序及经费等。虽然这部法律还比较简略，但是从制度层面规定了城市空间内部的机制运作。①
第二，城市治理的社会融合。在中国的近代史中，城市的形成既有本土的政治逻辑，也有国外的社会逻辑。仍然以租界为例，租界的形成赋予了外国人以居留权，也形成了上海作为国际性城市的异质性。“永租”（rent in perpetuity）解决了土地的划拨，大量的国外人口开始涌入上海（见下图），他们和城市中的中国人一起，构成了城市的全部人口。
①这部法律在1964、1973年经台湾地区多次修订，已经把城市规划细分为市（镇）、乡街和特定区三类规划，并规定直辖市到镇都应该制定城市规划。参见中国经济法研究会福建分会《台湾经济法规参考资料》（内部资料），1986年4月，第20页。
应该看到的是，在城市中，华界与租界是彼此隔离的，同一租界中，华人与外人亦彼此隔阂，但是由于“在租界中，国家是可以被悬置的，至少国家和社会处于一种疏离状态。因此，市民生活意志的自由发挥有较广阔的空间。租界本质上是一个‘社会’，工部局的职能也主要是一种社会职能，和中国政府的国家职能截然有别”。〔45〕正是社会职能的强化缓和了租界内不同族群之间的政治冲突。在上海，1905年因为黎黄氏案，沪人围攻捕房，1907年，租界商团增加中华队名额。〔46〕 1910年鼠疫病例发现后爆发了激烈的华洋冲突，为了防止事态进一步恶化，华人精英提出自主检疫的主张，与外人进行协调和谈判，同时努力说服普通民众和平抗争，迫使外人最终不得不做出让步。1920年代初，工部局董事会不得不接纳五名华籍顾问，1929年又不得不接纳三名华人成为工部局董事，到了1930年英国人终在工部局董事会中已经不占多数。〔47〕正是由于面临共同的城市公共卫生的挑战，华人与外人形成了共同体，从而为城市治理提供了趋于融合的社会基础。
第三，城市治理的权利转向。无论华界还是租界，无论沿海还是内陆，中国的城市治理日益完善。在城市治理与自治中，城市居民的权利得到了初步的主张。纳税人会议（早期称租地人会议，后改称纳税人会议，1919年后又改称选举人会议）同样是天津英租界相当于市议会的最高权力机构。凡纳税达到一定数额的居民都有权对租界的公共事务参与讨论和投票表决。租界的日常市政管理由纳税人会议选出的董事会实施，其施政行为要对纳税人会议负责。董事会成员大都是在租界中具有经济实力、社会地位和声望，热心公共事务的个人或洋行的代表。〔48〕在上海，随着公共租界的发展，纳税人会议所代表的群体发生了变化，维系权力运行的各方力量发生转移和分散，而诸如纳税人会议的特别会议制度、合格纳税人财产资格限制等成为其后期变化的催化剂。〔49〕
随着这一类似城市“议会”机构的纳税人会议的规模扩张，掌握租界行政权的上海工部局也逐渐向华人开放权力。“工部局相当于西方国家行政体制中具有外侨性质的‘市政机关’。其最高领导层位由纳税人会议选举出的5-9名租界董事会组成的董事会，其首脑为总董和副总董，董事会成员组成数个小组委员会。”〔50〕在每年春天的纳税人会议上，租界的工部局只有得到该会议的支持后才能通过预算案，并在预算结束之后向会议提供预算的决算。随着华人纳税的增加，华人要求增加代表的要求终于得到满足。到了1930年，在2677位具有出席纳税人年会资格的人士中，华人已经占到了多数；这也就是说，华人已经全面接受上海租界的公共事务管理。〔51〕同时更为重要的是，在租界城市自治的背后，是权利的转向。由于纳税人的权利主张，纳税人会议最终向社会开放了城市权力，并为租界之外的城市治理提供了制度性样本。
上海的地方自治也鼓舞了全国城市自治。1902年天津被清政府收回管理，直隶总督袁世凯则设立了工程局和卫生局负责市政管理，1906年创办天津府自治局，次年该局公布《试办天津縣地方自治章程》，并根据章程成立了立法机关天津县议事会和拥有部分行政权的董事会。〔52〕 1922年，上海市在第一次自治失败以后，再次筹划恢复地方自治。1922年1月15日，上海县教育会等团体在也是园开会，决定组织纳捐人会，一周之后，以推进市民自治、市政进步为目的的上海市纳捐人会成立，姚文枘、沈恩孚、黄炎培等十一人当选执委。〔53〕不难看出，纳捐人会正是对租界里的纳税人会议的制度模仿。 四、结论
“中国从18世纪的帝国强盛走向衰落是突然的，但是非常符合古代的先例。其他王朝也以惊人相同的方式走向衰落。所以，直到1850年后，中国生活的传统结构从根本上仍然是完整无缺的。无论外来灾难是多么痛苦，但也是传统的，因此似乎不需要超过传统的医治方法。”〔54〕但是周而复始的内部反抗与不期而至的外力入侵共同造成中国传统政治体系的巨大破坏，中华帝国走向衰落，“清朝傲视‘四夷’的‘天下’观念，部分是因为儒家文化的优越和外传的历史传统，部分是由于长期以来中国社会经济水平，并不低于西方”。〔55〕在一连串的打击下，中国进入了屈辱的近代史阶段。伴随着农业社会的瓦解，作为一种异质政治体的、具有现代属性的城市及城市租界逐步在中国出现。
曼素恩（Susan Mann）在《中国城市化过程与历史演变》中认为，过去一段时期美国学者对于中国城市化研究主要体现为三种范式：以罗兹·墨菲的研究为代表主张地方的发展（Nativist）；以威廉·施坚雅研究为代表的主张城乡关系的重建（Reconstructionist）以及吉尔伯特·罗兹曼研究为代表的提倡西方化城市发展演替传统城市模式（Positivist）。〔56〕应该说在中国近代城市的发展模式中，这三种范式都有一定程度的存在。同时，“城市是政治力量、知识力量和金钱力量的中心。城市对国家政治生活的影响即使不是决定性的，也是十分巨大的。完美的城市政府问题实际上就是完美的国家政府问题。”〔57〕中国的近代城市发展与古代城市的逻辑不尽相同，由于主权的丧失，租界在很多城市出现，国家被动地打开了城市的大门，但是这种城市之门一旦打开，就提供了政治权力与社会权利互动的平台；或者说，正是中国城市发展的广袤性和复杂性，为中国的城市政治乃至国家转型提供了更为多样化的思想准备和制度支持。
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【责任编辑：朱凤霞】
中国自秦汉以来确立的郡县制日益受到商业和社会力量的外部挑战，而地方主义的崛起与制度的转换则从政治体系内部消解了中国的一统体制。同时由于外力的入侵，基于国家本位的城市政治一致性在近代社会遭遇了挑战，晚清以来的城市制度基于三个政治逻辑：国家的放权、社会的成长与外来的制度移植，在这样的权力结构重建中，中国的城市逐步具有了现代性的特征。尤其是在租界治理中，空间的重组使一些西方城市制度能够切换到中国的政治体系之中，一些制度如纳税人会议的制度设立为华人权利的生长，尤其是华界城市的自治提供了完备的制度样本，并启动近代中国城市政治的新路径。
〔关键词〕
城市政治；租界；华界；城市制度；近代中国
〔中图分类号〕D624〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2018）06-0073-09
自亚里士多德开始，政治学就把城市制度作为研究的主要内容。在拥有悠久历史传统的中国，城市只是在近代才开始与西方世界逐步接轨。民国市政学家张慰慈先生认为，城市的政治问题大致可以分为三类：一是城市在一国政治组织中所占的地位，二是城市所执行的职务，三是城市政府的组成。〔1〕这样的分类确定了城市的政治方位，也明确了城市的基本功能及其内在政治结构。在中国现代城市的形成中，权力的转型与权利的生长逐步稳定下来。这种稳定或来自国家的放权，或来自社会自治的兴起，甚至来自异质权力的切入，正是这些颇为混杂的政治要素，形成中国现代城市政治不同的逻辑起点。
一、国家权力的下移与城市体系化
秦汉以来，中国建立了高度集权的专制政治，郡县制则是这一专制制度的集大成者。“历史证明，在中国，如果没有郡县制这个基础性的制度平台，任何国王或皇帝纵使有再大的野心和能量，也很难建设高度集中的中央集权，更无法形成一手遮天般君主专制的政治局面。”〔2〕在郡县制这一刚性的权力结构中，地方主义被扼杀了，人们从制度、行为和心理上都听命于朝廷的安排，这一严密的国家主义逻辑在封闭的政治体系中论证了高度压制的社会结构，从而维系数千年的政治稳定。“一统体制有两个基本维系机制——官僚体制和一统观念制度。”〔3〕在晚清以后，在西方列强的武力侵犯下，这一传统的政治制度赖以生存的两个机制走向衰落，严密的国家主义逻辑出现断裂，国家层面的权力开始下移。
首先，传统集权政治的权力收缩。法国神学家波舒哀·雅克将国王权威的特点概括为四点：第一，国王的权威是神圣的；第二，它是世袭的；第三，它是专制的；第四，它是受理性约束的。〔4〕这一逻辑首先赋予了专制权力的神秘性，专制统治者通过对神秘权力的个人垄断来行使其对于国家的统治。但是专制主义有可能导致极权主义，“要求无限权力真是极权政体的本质。只有当所有的人都无一例外地在他们生活的每一个方面都可靠地受统治，这种权力才有保障”。〔5〕因此，为了纠正极权主义的趋势，国家的权力运行是依靠理性官僚加以实现的。在传统集权政治体系中，与其说是帝王维系了集权政治，倒不如说是官僚体系维系了权力的一致性。正是理性主义的官僚体系实现了国家机器的运作，并通过对一致性的自觉信仰实现国家统治整体秩序上的纵向分权。
在中国，由于郡县制迅速切入封建主义历史阶段，社会契约精神因此没有得到充分的发展。在东方专制主义社会，理性无疑是稀有物，权力集中于政治官员手中，官员的政治行为则难以控制，“社会系统中缺少有效率的机构来制止官员的压榨行为这一点，可以说是中国社会中最基本的结构性弱点之一”。〔6〕全能主义的政治体系无法适应社会持续性的变化，这种结构性弱点的周期性发生催生了社会革命的频发。“一统体制的核心是中央统辖权与地方治理权之间的关系；两者之间的紧张和不兼容集中体现为一统体制与有效治理之间的内在矛盾。”〔7〕在晚清时期，中国社会遭遇空前打击，自由主义、革命主义思想和外来政治力量对中国传统政治体系形成了系统性的破坏，基于传统合法性的政治体系已经无法适应持续性的政治统治和国家建设，政治改革因此成为社会的共识。
政治改革首先面临中央政府的权力下放问题。在晚清政权的最后十年中，中央政权已经事实上无法完整地、严格地实现国家控制，晚清统治者顺应社会变迁大势，通过废科举、兴办新学、发展交通，并积极筹备立宪，从而实现制度的转换。梁启超在《申论种族革命与政治革命之得失》中指出，这种制度的变换前提是必须有一个“楔子”介入专制到共和主义转型之中，那就是必须实行开明专制，然后“由开明专制以移于立宪，拾级而升，又不敢助长此冲突……政府不必定得国民多数之同意乃能行其职权”。〔8〕因此虽然立宪主义者的道路设定与革命主义者有所差异，但是在专制主义权力下放方面，中国主要的社会力量还是持有共识的。
其次，国家政治权力的纵向调整。虽然集权制度的松绑已经成为社会普遍主张，但是由于数千年的制度惯性，专制主义国家的自行变革十分困难，在国家民族危机深重之时，晚清统治集团不但无法实现革命主义对于共和的主张，也无法实现立宪主义的制度诉求。国家专制的权力调整遭遇深刻危机。
康有为认为，“今吾中国地方之大病，在于官代民治，而不听民自治也。救之之道，听地方自治而已”。〔9〕康有为继续强调，今天的中国地方政府，无论是人口还是管理的复杂度，都早已需要提倡自治。“今吾粤九江、沙头、龙山、外海、容奇、桂州各乡，皆二三十万口，比之古者大国廿四万口已过之，则即今之俗，其地方自治，已合古者封建大国附庸之制而尽兼有之。但国家不为定律，而乡官不入典章，无以增其荣而予其权，故治效不著。且无公民以担国事，则民自安于愚贱，而不予君国分其忧，共其任，此所以颓败而失其本也……故通地方自治之制，知古人之所以胜于今者，在有合乎封建之意。欧美之所以胜于中国者，在以民自治而不代治之也。”〔10〕
“构成政治秩序的有三种基础类型的制度：国家、法治和负责制。”〔11〕 1905年8月，清朝廷应刑部侍郎沈家本等人的奏请，下令奉天和直隶试办自治。从1909年1月到1910年2月间，清廷先后颁布《城镇乡地方自治章程》《城镇乡地方自治选举章程》《京师地方自治章程》《府厅州县地方自治章程》《府厅州县议事会议员选举章程》，允许各地选举产生理事会或董事会，实施地方自治。而一系列的地方自治背后，是城市的興起和自治。1921年2月中旬，当时中国处于南北政府时期，由广州政府管辖的广东省署公议通过《广州市暂行条例》。这是我国首次以市为行政单位订立的法规，其中的第三条规定：“广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县行政范围”，根据这一条例，广州市成为一个与县平级的行政区域。〔12〕稍后于广州，1921年7月北京政府颁布《市自治制》。但是，在这一时期市还没有从法律层面被纳入国家行政序列之中。1928年7月3日，南京国民政府颁布《特别市组织法》和《市组织法》，把市分为特别市和普通市，规定特别市直属国民政府，普通市隶属省级政府。城市开始正式成为中国行政体系的组成部分。 再次，城市体系化的权力博弈。德国社会理论家费迪南·滕尼斯（Ferdinand Tonnies）在描述共同体与社会的区别时，曾有如下的论述：“在共同体里，尽管有种种的分离，仍然保持着结合；在社会里，尽管有种种的结合，仍然保持着分离。”〔13〕在福山（Francis Fukuyama）看来，滕尼斯所谓的从礼俗社会走向法理社会揭示了一种转变的趋势，即“前者多是紧密结合的村庄，村民彼此熟悉，认同固定，后者则是拥有多样性和匿名性的大城市。”〔14〕同样在中国，农业传统是长期存在的，这种密切聯系的农业社会维系了同质性的政治体系。“中华帝国的社会结构中从未出现过象封建制后期的西欧那样的城市贸易和制造业阶段，如果有的话也仅仅是一些萌芽。帝国成功地维护着全国的统一可能是解释这种差异的较明显的原因。”〔15〕近代以来，传统政治体系所缺乏的城市贸易和制造业开始影响着中国的政治发展，因此20世纪初期的城市设立不仅展现经济社会发展的重要成果，也丰富了农业中国长期一致的政治体系。而在城市体系化的进程中，也伴随着中央与地方的权力博弈。
大量的人口涌向城市，城市的背后是一系列法律的配置，法律的背后则是政治权力的纵向调整。《市组织法》就充分体现了这种权力的变化过程。1930年新的《市组织法》出台，又将市分为行政院辖市和省辖市两种。规定首都、人口在百万以上者或在政治上经济上有特殊情形者可以设置为院辖市，人口在30万以上或者人口在20万以上营业税、牌照费、土地税占总收入的1/2以上的城市设为省辖市。〔16〕但是这一标准出台之后就招致了很多批评，由于设市门槛过高，国内大量城市无法达到设市标准，甚至一些久负盛名的城市安庆、蚌埠、芜湖等由于没有达到设市标准而改制为县。为了回应这种呼声，1947年，国民政府再次调整了设市标准，该年颁布的《市组织法》规定：省会、人口在20万以上者和在政治经济文化上地位重要、其人口在10万以上者均可设为省辖市。
在纵向权力的调整过程中，是城市体系的丰富。应该看到的是，中国的城市体系一旦设立，就被赋予了政治权力的等级，但是由于这种等级的设立建立在人口与经济社会地位之上，因此一些城市被批准设立省辖市，一些省辖市则升格为院辖市，而一些城市则被降格，从而形成了城市等级的开放性与流动性。1927年3月25日，汉口国民党中央政治委员会议决，上海临时市政府委员将由国民政府任命。3月29日，市政府委员会举行就职典礼，正式成立上海特别市临时政府。1930年5月20日，南京国民政府公布《上海市组织法》，改特别市名称为市，直隶于南京国民政府行政院。〔17〕同样的逻辑，在1928年，除了上海特别市之外，还有南京、北平、天津、青岛、汉口和广州等7个特别市相继成立。同时，除了院辖市，省辖市等市的设立是民国时期城市增加的主要来源，尤其是1947年国民政府降低设市门槛后，城市数量迅速增加。民国时期共设市151个，其中1943-1949年设市就达86个。〔18〕
在城市的设立中，人口与税收是城市是否设立的重要依据。一些城市由于无法达到设市要求而被降格甚至裁撤，甘肃兰州市筹备处的多次废立就足以说明人口与税收变化对于一座城市的重要约束作用。1921年北京政府颁布《市自治制》后，甘肃省政府即于1923年、1928年两次成立兰州市政筹备处，但是由于政局动荡与人口凋零，两次筹备均未成功，直到1941年兰州市才得以成立。而一些城市则由于不能达到国民政府的设市标准而被裁撤，广西省梧州市即为其中一例。钱端升先生详细记载了梧州市的废立经过：“梧州市于十六年十二月一日成立市政府，该地虽为粤桂交通要道，但全市人口不足十万，依十七年七月之市组织法，梧州本不合设市条件，惟广西省政府以梧州市成立已逾两年，于十八年八月呈请内政部准予变通办理。十九年市组织法公布后，广西省政府乃于二十年六月裁撤梧州市政府”。〔19〕
因此在设市问题上，存在两种权力的博弈过程，城市的废立、城市的政治等级在很大程度上是中央与地方政府相互妥协的产物。一些城市即使人口与税收未能达到设市之要求，但是由于独特的地理位置，中央政府仍然能够通过“变通”加以设立；然而一旦新的设市标准发生变化，中央政府仍然拥有设市的最终决定权，这种权力结构既反映了政治权力一致性，也为城市自治提供了制度性基础。
二、现代城市的制度切换：租界与华界
从外部形态上看，城市一旦形成，就有了不同的类型。以经济导向为标准，韦伯把城市分为消费城市、生产性城市和商业城市等三种。〔20〕从权力关系上看，城市则有附庸城市与自由城市之分：“附庸城市与自治城市实际上是一个城市独立行使权力的有无问题。近代及古代的中国城市基本上是附庸城市，即城市的最高权力从属于中央，这种城市的突出特点是政治性浓烈。”〔21〕由于没有经历过西方城市公社的历史阶段，中国城市的自由理念的形成非常艰难。但是随着工商业的发展，在现代城市制度逐渐形成过程中，中国的附庸城市逐渐通过自治显示了其初步的繁荣。同时在19世纪中后期，国家主权的沦丧相继影响了东南沿海城市的发展，一些城市中出现了租界，从城市内部结构上更加深刻地改变了中国市制进程。
第一，租界区域的异质性。租界是我国近代史的特殊政治产物，是我国政府以条约等形式，授予国外在某地承租并行使行政权的区域。1842年《南京条约》开放广州、厦门、福州、宁波和上海通商口岸，1843年上海开埠，1845年公布租界章程。1848年租界西线扩充至泥城浜，1848年议定法租界经界。〔22〕因此从逻辑上看，西方列强在中国获得租界是一步步实现的。《南京条约》并不涉及外国人的居留权，《虎门条约》允许在通商口岸租地建屋。由于当时的中国法律禁止土地出售外国人，因此在1845年，上海第一部土地章程颁布，使英国人首先获得了上海的租界。在1845年至1905年的60年间，西方列强在我国上海、广州、厦门、天津、镇江、九江、汉口、重庆、杭州、苏州、福州、沙市、厦门鼓浪屿等13个城市，共划有租界27处。在划有租界的城市中，以天津的租界为最多，共有八国租界。〔23〕 1863年9月21日，上海的英美租界正式宣布合并，称洋泾浜北首外国人租界或英美公共租界。1899年，英美租界再次扩展后改称国际公共租界，习惯称为公共租界。其时，公共租界用地规模达34333亩（约合2389公顷、22.89平方公里）。1900年，工部局将新旧租界划分为四区进行管理。〔24〕 租界是帝国主义强行施加于积弱积贫的晚清政府的不平等权利。作为中国单一制政治体系中的“他者”，租界事实上削弱了中国的领土主权，也剥夺了中国政府在特定地区的治权。同时在近代化尤其是中国现代工商业城市建立过程中，不同国家的租界引入不同的政治文化，客观形成了城市的多样性。同时，外力的楔入加剧了中国城市发展的不平衡性，“近代中国最早开始现代化的城市主要是一些受外力影响较大的开埠通商城市，特别是沿海沿江少数开埠通商的新兴城市现代化发展较快；而原来那些历史悠久，经济较发达的内地城市由于处于封闭状态，现代化起步更晚，发展缓慢，尤其是西部城市近代化发展十分缓慢”。〔25〕
第二，租界法律治理的异质性。在租界初建时，上海还是比较落后的，在1848年的时候，今日上海的繁华地段还几乎荒无人烟，“它那平庸的外貌具有一种可怕的单调乏味的气氛……土地上没有一点树木，有一半淹在水里，差不多全部种了庄稼，不计其数的污水沟和小河流纵横交错；到处是坟墩，低矮肮脏的茅屋，其实只是竹子和干泥搭成的破棚子”。〔26〕但是经过一段时期的建设，租界首先体现了现代城市的特征。从城市品质上看，不同国家的城市租界反映了西方国家城市建设与管理的最新成就，“外滩，它那豪华的建筑物，它那带着柱子和圆柱屋顶的具有圣殿气派的银行大厦，以雄伟壮丽的弧线傲然出现，然而就在它旁边，东一堆西一堆的，还有些简陋的房子，它们留下来好象是为了更鲜明地衬托自己对手的那种无语伦比的富丽堂皇。”〔27〕在现代城市的背后，是大量资金的投入，法国在上海投入的市政建设资金甚至远高于已完全殖民地化的西贡，当西贡的年度预算为422000法郎时，上海的年度预算已高达600000法郎，法租界的城市规划和设计理念在各个方面渗透着奥斯曼巴黎的风格。〔28〕
伴随着污水横流的上海原初生态的改变，是租界日益成熟的现代法律制度。西方列强对于中国法律主权的蚕食同样是一步步完成的，他们首先攫取了城市租界的立法权。1844年之后，尤其是第二次鸦片战争之后，绝大多数的租界的开辟都以双边条约为法律依据，即以国际条约来取代本应由中国政府独自订立的法令。从1861年起，外国人进一步获得对租界的立法权。在外国人独自订立的各种法律中，最重要的是有关租界诸如土地等制度的“基本法”。虽然多种中英约章规定，租界内一切事宜均由当地领事“随时定章办理”，但是事实上这些租界基本法的立法权几乎都由租界开辟国政府直接行使。例如，法租界的《市政组织章程》，意租界的《租界章程》，天津、汉口日租界的《居留民团法》等，都由本国政府直接制订、颁行。〔29〕与租界立法权一起丧失的还有租界的司法权。上海开埠以后，英侨之间或和华人之间在处理诉讼时，有所谓领事裁判权的规定，规定中国对于寄居其领土以内的英国侨民，不论民事、刑事案件，停止其本国法权的行使，而由驻在本国的英国领事行使裁判权。〔30〕
同时这些异质性的司法制度为上海的城市发展奠定了法律基础。在上海租界，其立法、行政执法和司法机关的组织机构、职责、运行程序等日趋成熟。在司法制度上，上海租界形成了领事法庭、领事公堂和会审公廨等三种类型。“这些在特殊的社会条件下产生的特殊司法现象，尽管是对中国司法独立主权的严重侵犯，但它所带来的一套较为文明、进步的司法文化和司法程序，客观上显示出较中国落后封建司法无法比拟的优越性。”〔31〕以会审公廨为例，它自1869年运行以后，到1925年以前，已经能够完成繁重的审判任务。据统计，从1911年1月至11月，上海租界会审公廨共审判民、刑案件近15513件，平均每月有1410多件。〔32〕租界逐步成为中国城市中的法外之地，并为中国城市法制提供了样板。
第三，租界市政管理的异质性。作为现代城市的一部分，租界在市政建设上做了大量的工作。公共租界、法租界和华界在各自管辖范围内市政建设是比较有计划、有步骤进行的，将三个区域作为一个整体来看，则显得混乱无序。〔33〕但是总体上说，租界的市政建设及其管理极具特色。在近代中国城市的研究中，自来水的出现与煤和电力合在一起称作“煤水电”，被视为近代市政的初现或城市近代化的一个标志。〔34〕 1880年，工部局与自来水公司订约，1893年工部局收买租界内电气事业。〔35〕但是，这些设施期初都是为租界洋人服务的。只有极个别中国百姓居住的弄堂才能接入自来水，安装消火栓，上海洋租界外的多数中国老百姓还与以前一样解决生活用水。
电灯、电话、自来水等租界内基础设施的改造提升了城市形象，也改造了城市环境。例如租界市政管理条例规定：人车分道而行，道路左右分道而行；不准随处便溺；闹市区不准燃放爆竹；大庭广众之下不得做有伤风化之事；不许随处倾倒垃圾等。〔36〕这些市政管理设施与制度也开启了租界之外的中国城市现代化的大门，粗放农业化的城市管理已经无法适应城市发展的需求，在天津市的老城区和租界，现代市政设施的建设也有一个逐步完善的过程，居住在老城区的居民也逐渐用上了自来水。在上海，从1870年代始，华界路政开始兴起，“如租界之法以治之”成为华界有识绅商时常谈论的话题。到1890年代，城厢内外、闸北、吴淞和浦东相继成立了马路工程局，1905年，地方自治运动兴起，上海绅商在地方政府的支持下成立了“上海城厢内外总工程局”等市政机关，把“开拓马路”“清洁街道”列入市政建设的重要项目之中，并相继筑成30余条新式马路。〔37〕 1928年，租界内各公园开放。〔38〕
“租界所显示的以现代化市政建设和现代化城市管理为核心内容的现代市政文明，在启动中国城市管理现代化方面扮演了重要的角色。中国公民对城市管理体制的认同首先是在租界内完成的，也是长期受租界先进市政体制影响的居民率先发出了改革中国传统地方制度的呼声。租界成為中国市政管理者步入现代化历程的催生者和仿效榜样。”〔39〕但是城市管理的背后有一个异质文化的适应过程，在天津日租界，虽然上个世纪20年代已经有了自来水供给，主要街道也埋设了总长度达10公里的下水道管网，大多数住宅却没有安装抽水马桶。到1928年，日租界4000户家庭中，只有800户安装了抽水马桶。即使这800户中，也还有100户没有改变使用尿壶的习惯。〔40〕 三、城市治理的多重融合
梁漱溟先生在《乡村建设理论》不无痛彻地指出：“中国旧社会组织构造破坏，让中国政治无办法；中国政治无办法，让中国旧社会组织构造更加崩溃……中国国家权力不能建立，是中国社会崩溃之因，也是中国社会崩溃之果。”〔41〕但是从客观上讲，由于国家统一权力不能建立起来，就形成了国家权力的下移。国家权力的下移、租界的制度切换对现代城市政治的形成起到了非常重要的作用。中国现代城市制度正是建基于各种自然、社会和制度要素的相互交织。
第一，城市治理的法制融合。“城市是一个人民众多的社会，占据一块确定的，房屋稠密的地方，并有一个有组织的政治机关。”〔42〕在中国的城市形成中，这种政治机关的形成首先在沿海地区尤其是租界形成了雏形，并通过城市管理与自治形成了现代城市制度乃至现代地方政治制度。上海租界的权力机构是纳税人会议，在租界内，凡是缴纳一定税额的外国人均为会员。作为租界内的立法机构，纳税人会议对租界的预决算、通过特征捐税、选举地产委员等事务具有决议权。〔43〕
虽然在晚清已经启动了城市法制进程，但是总体上看，中国的城市法制现代化进程始于租界。租界当局通过大量现代法制移植，使中国租界的法制率先实现现代化，租界法制优于中国传统法制主要表现为：具有现代的法规结构；具有现代的法制语言；具有现代的审判制度；具有现代的律师制度等。〔44〕同时，如果说《市组织法》仅仅赋予了中国城市的外部秩序显然是不准确的，市进入行政区划并不意味着现代城市政治制度的自然确立，中国城市的现代性是通过一系列的自治制度的设计加以完成的，地方咨议局的形成就深刻受到租界纳税人会议制度的影响。因此从《市自治制》对晚清相关地方自治的法律体系的承袭到《都市计划法》的相继出台，中国城市自治的法律体系日益完备。1939年的颁布《都市计划法》是我国第一部城市规划的法律。该法规定了城市的功能分区，把城市分为商业区、住宅区、行政区、文化区、工业区等，法律规定都市计划包括市区现况、计划区域、分区使用、公用土地、道路系统及水道交通、公用事业及上下水道、实施程序及经费等。虽然这部法律还比较简略，但是从制度层面规定了城市空间内部的机制运作。①
第二，城市治理的社会融合。在中国的近代史中，城市的形成既有本土的政治逻辑，也有国外的社会逻辑。仍然以租界为例，租界的形成赋予了外国人以居留权，也形成了上海作为国际性城市的异质性。“永租”（rent in perpetuity）解决了土地的划拨，大量的国外人口开始涌入上海（见下图），他们和城市中的中国人一起，构成了城市的全部人口。
①这部法律在1964、1973年经台湾地区多次修订，已经把城市规划细分为市（镇）、乡街和特定区三类规划，并规定直辖市到镇都应该制定城市规划。参见中国经济法研究会福建分会《台湾经济法规参考资料》（内部资料），1986年4月，第20页。
应该看到的是，在城市中，华界与租界是彼此隔离的，同一租界中，华人与外人亦彼此隔阂，但是由于“在租界中，国家是可以被悬置的，至少国家和社会处于一种疏离状态。因此，市民生活意志的自由发挥有较广阔的空间。租界本质上是一个‘社会’，工部局的职能也主要是一种社会职能，和中国政府的国家职能截然有别”。〔45〕正是社会职能的强化缓和了租界内不同族群之间的政治冲突。在上海，1905年因为黎黄氏案，沪人围攻捕房，1907年，租界商团增加中华队名额。〔46〕 1910年鼠疫病例发现后爆发了激烈的华洋冲突，为了防止事态进一步恶化，华人精英提出自主检疫的主张，与外人进行协调和谈判，同时努力说服普通民众和平抗争，迫使外人最终不得不做出让步。1920年代初，工部局董事会不得不接纳五名华籍顾问，1929年又不得不接纳三名华人成为工部局董事，到了1930年英国人终在工部局董事会中已经不占多数。〔47〕正是由于面临共同的城市公共卫生的挑战，华人与外人形成了共同体，从而为城市治理提供了趋于融合的社会基础。
第三，城市治理的权利转向。无论华界还是租界，无论沿海还是内陆，中国的城市治理日益完善。在城市治理与自治中，城市居民的权利得到了初步的主张。纳税人会议（早期称租地人会议，后改称纳税人会议，1919年后又改称选举人会议）同样是天津英租界相当于市议会的最高权力机构。凡纳税达到一定数额的居民都有权对租界的公共事务参与讨论和投票表决。租界的日常市政管理由纳税人会议选出的董事会实施，其施政行为要对纳税人会议负责。董事会成员大都是在租界中具有经济实力、社会地位和声望，热心公共事务的个人或洋行的代表。〔48〕在上海，随着公共租界的发展，纳税人会议所代表的群体发生了变化，维系权力运行的各方力量发生转移和分散，而诸如纳税人会议的特别会议制度、合格纳税人财产资格限制等成为其后期变化的催化剂。〔49〕
随着这一类似城市“议会”机构的纳税人会议的规模扩张，掌握租界行政权的上海工部局也逐渐向华人开放权力。“工部局相当于西方国家行政体制中具有外侨性质的‘市政机关’。其最高领导层位由纳税人会议选举出的5-9名租界董事会组成的董事会，其首脑为总董和副总董，董事会成员组成数个小组委员会。”〔50〕在每年春天的纳税人会议上，租界的工部局只有得到该会议的支持后才能通过预算案，并在预算结束之后向会议提供预算的决算。随着华人纳税的增加，华人要求增加代表的要求终于得到满足。到了1930年，在2677位具有出席纳税人年会资格的人士中，华人已经占到了多数；这也就是说，华人已经全面接受上海租界的公共事务管理。〔51〕同时更为重要的是，在租界城市自治的背后，是权利的转向。由于纳税人的权利主张，纳税人会议最终向社会开放了城市权力，并为租界之外的城市治理提供了制度性样本。
上海的地方自治也鼓舞了全国城市自治。1902年天津被清政府收回管理，直隶总督袁世凯则设立了工程局和卫生局负责市政管理，1906年创办天津府自治局，次年该局公布《试办天津縣地方自治章程》，并根据章程成立了立法机关天津县议事会和拥有部分行政权的董事会。〔52〕 1922年，上海市在第一次自治失败以后，再次筹划恢复地方自治。1922年1月15日，上海县教育会等团体在也是园开会，决定组织纳捐人会，一周之后，以推进市民自治、市政进步为目的的上海市纳捐人会成立，姚文枘、沈恩孚、黄炎培等十一人当选执委。〔53〕不难看出，纳捐人会正是对租界里的纳税人会议的制度模仿。 四、结论
“中国从18世纪的帝国强盛走向衰落是突然的，但是非常符合古代的先例。其他王朝也以惊人相同的方式走向衰落。所以，直到1850年后，中国生活的传统结构从根本上仍然是完整无缺的。无论外来灾难是多么痛苦，但也是传统的，因此似乎不需要超过传统的医治方法。”〔54〕但是周而复始的内部反抗与不期而至的外力入侵共同造成中国传统政治体系的巨大破坏，中华帝国走向衰落，“清朝傲视‘四夷’的‘天下’观念，部分是因为儒家文化的优越和外传的历史传统，部分是由于长期以来中国社会经济水平，并不低于西方”。〔55〕在一连串的打击下，中国进入了屈辱的近代史阶段。伴随着农业社会的瓦解，作为一种异质政治体的、具有现代属性的城市及城市租界逐步在中国出现。
曼素恩（Susan Mann）在《中国城市化过程与历史演变》中认为，过去一段时期美国学者对于中国城市化研究主要体现为三种范式：以罗兹·墨菲的研究为代表主张地方的发展（Nativist）；以威廉·施坚雅研究为代表的主张城乡关系的重建（Reconstructionist）以及吉尔伯特·罗兹曼研究为代表的提倡西方化城市发展演替传统城市模式（Positivist）。〔56〕应该说在中国近代城市的发展模式中，这三种范式都有一定程度的存在。同时，“城市是政治力量、知识力量和金钱力量的中心。城市对国家政治生活的影响即使不是决定性的，也是十分巨大的。完美的城市政府问题实际上就是完美的国家政府问题。”〔57〕中国的近代城市发展与古代城市的逻辑不尽相同，由于主权的丧失，租界在很多城市出现，国家被动地打开了城市的大门，但是这种城市之门一旦打开，就提供了政治权力与社会权利互动的平台；或者说，正是中国城市发展的广袤性和复杂性，为中国的城市政治乃至国家转型提供了更为多样化的思想准备和制度支持。
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