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摘 要：第十九次人民代表大会中明确要实施乡村振兴战略，重塑县乡关系，走中国特色社会主义乡村振兴道路。为了解决县域与乡村发展不平衡的突出问题，政府部门加大乡村基础设施与公共服务设施的建设，重点支持县域与乡村产业发展，加大县级行政机构的改革，实行乡镇自治，将乡镇发展列入城镇建设的规划中，促进县域与城乡的和谐、统一发展。
关键词：改革思维；县乡关系；经济发展
中图分类号：F2 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.16.015
《宪法》、《地方组织法》、《中国共产党农村基层组织工作条例》等制度对县乡关系、县级政权组织、乡镇机构职权等作出了明确规定。不过，在实际工作中乡镇机构没有按照制度运行，乡镇人大权力确实法律实践，有关乡镇保障权、审查权和选举权等权利有待完善。乡镇的党委受县委领导的管束，没有真正的决定权。为了促进县乡的和谐发展，需要改变目前复杂的县乡关系，以改变思维重塑高效、默契的县乡关系。
1 基于多种理论分析县乡关系
1.1 “共谋”视角下的县乡关系
从经济学的角度理解，共谋是在非充分竞争的寡头市场条件下，几家大企业协商瓜分市场，是一种违反垄断法的经济行为。几家大的企业通过共谋行为利用参与者之间的非竞争手段获得超出竞争价格的利润， 共谋行为的诱因有一部分是组织内部的信息分布。使用“共谋”来形容乡镇与县级市之间的相互配合，采取各种策略应对上级政府的检查监督和政策法令。在当前形势下，县乡之间的共谋行为属于制度化的非正式行为，具有深厚的合法性基础。很多地区的县乡政府普遍形成了“共谋”现象，基层政府部门执行上级政府发布的各种指令政策时，常常共谋政策，出现“上有政策、下有对策”的不良政治风气。在上级政府下来检查的时候，市、县、乡等都会动员起来，共同应对上面的检查。例如当市里下来检查时，县政府会为乡镇政府部门提供检查信息，方便乡镇组织提前安排，应对检查。良性互动能够促进县乡之间的和谐发展，但是官官相护、以权谋私只会导致该地区的社会风气差、政府官员的思想觉悟低，不利于县乡的经济发展。
1.2 “内在观点”或“规则的内在方面”视角下的县乡关系
“内在观点”或“规则的内在方面”是英国法学家哈特在《法的概念》中提出的，哈特在《法的概念》中详细描述了内在观念（内在视角）和外在观点（外在视角），当一个社会群体具有某种行为规则时，会为许多有关联但不相同的主张提供机会。哈特在内在视角下和外在视角下将社会成员分为两类，第一类社会成员是法律实践的参与者，社会成员在实践过程中会遵循实践规则，将实践规则作为行为的指导方针，这类社会成员及时不参与社会实践也会尊重参与者的观点；第二类社会成员是观察者，对可观察行为的规律性、与违背规则具有联系的不良反应和谴责进行几率，这类社会成员会实践看作是一个因果关系。内在观点是参与实践者的观点与态度。
在内在视角下看待县乡关系，可以看出乡镇领导干部对县里下達的政策的一种积极响应的特度，乡镇是县政府部门的诚信参与者，乡镇工作规则中规定了镇长的职责，镇长需要领导当地人民政府的全面工作，积极召集和组织镇人民政府现象办公会议、镇长办公会议和镇人民政府全体会议等，在镇长办公会议中解决镇人民政府工作过程中遇到的重大问题。乡镇政府部门在工作过程中贯彻党的政策、路线和方针，密切联系群众，倾听群众的心声，发挥各职能部门的作用。
1.3 “半自治社会领域”视角下的县乡关系
相关学者在研究乡镇权力时，发现乡镇权力的运作方式很特别，具有“软硬兼施”的现象，所以学者们认为行政权力在非正式行使。乡镇政府官员充分利用非政府权力外的本土资源，将非正式因素运用到正式权力的行使过程中，当乡镇政府行使这种权力时，会得到上级部门的默认或者鼓励，达成一种“共谋”关系。半自治领域是通过其它活动的特征来限定的，它可以生成某种规则引导人们或者强迫人们服从这种规则，但凡有人际交往形成复杂的社会关系的领域都可能存在半自治社会领域。半自治社会领域具有创制规则的能力，能够在内部生成规则和符号，不过在生成过程中容易受到周围大型社会规则的影响。要想在村委会和村民中落实国家的政策，基层政府部门、政府官员、村民之间需要存在创制规则，在半自治社会领域内诱导村民及政府官员积极参与和响应政策。从半自治社会领域视角下研究县乡关系时，可以看出乡镇的行政权力具有非正式行使的现象，导致乡镇政府部门在对上级报告时会出现虚报、谎报的情况，不能按时完成县级政府下达的目标任务。县乡之间的资源分配不均，乡镇财政资源匮乏，很难完成上级政府部门下达的“多任务”和“高指标”。县级政府下达的目标任务不切实际，在制定目标任务的时候只考虑了城乡发展的重要目标，忽视了乡镇政府部门执行任务的能力和民众的意愿。县级政府部门的激励强度与基层政权组织的现实能力不匹配。
2 基于改革思维重塑县乡关系的实施途径
为了提升改善县乡之间的关系，促进县乡经济发展，需要从改革思维的角度对县乡关系进行改革，首先改革对乡镇领导的考核方式，使乡镇领导具有一定的自主权和决定权，考核内容由“经济增长状况为中心”转变为“为农民提供公共服务为中心”，转变乡镇政府的职能，合理的分配县乡资源。改善县乡关系的具体措施有以下几点。
2.1 建立“双向问责制”
在乡镇政府中建立“双向问责制”，改善原先单向问责带来的弊端。原先县乡的考核方式就是县级政府对乡镇政府进行约束和管理，乡镇政府对农民进行约束，农民只能被动的接受问责不能参与问责过程，无法对乡镇政府的工作状况进行评价，政府与群众之间缺乏互动和交流，导致下发的一些政策不能得到人民群众的支持。建立“双向问责制”能够实现上级政府与人民群众共同对乡镇政府的行为进行约束，约束乡镇政府官员的行为，发挥乡镇政府各个职能部门的作用。 2.2 县级市政府放权
在压力体制下，县乡存在着依赖关系，县乡政府之间具有法定意义上的职权分工，也有分权体制下的某些特征，县乡政府没有严格的“同构”特征，但是党政机关的组织人事体制又冲淡了县乡政策的“异构”特征，乡镇政府在这种形式下缺乏独立性和主动性。要想改善这种关系需要落实“强镇扩权”的改革，增强乡镇的职能性，提高乡镇的适应性，调动乡镇经济发展的活力。为了避免乡镇政府在这一改革下出现权力膨胀，防止“钟摆效应”的出现，需要在县级政府放权的基础上对乡镇政府进行分权，优化县乡之间的关系。有些乡镇在全面扩权之后升级为县级政府，以前的片区也升格为乡镇，成为县乡体制改革的突破口。
2.3 提高基层政府部门的自治能力
出于对地方利益的考虑，需要对县乡政府进行分权，将一些由政府掌控的权利分给下级的村级自治組织，提高村组织的权威。上级政府可以多派遣几名乡镇驻村指导员，扩大乡镇各村委的职能，发挥驻村指导员改善农村，带领农民发家致富的先锋作用。另外，增加县级政府的驻村指导员人数，县级政府派遣的驻村指导员需要详细了解各村情况，然后向县级政府报告，方便县级政府了解农村，向村委会渗透各项政策。加强乡镇的基础设施建设，大力发展教育与文化事业，为乡镇居民提供就业与社会保障。县级政府根据基层政府部门的执政能力制定目标任务，鼓励基层政府官员积极工作，基层政府部门做好农民的思想工作，大力发展农村经济，缩短城乡之间的差距。
3 结语
在改革思维下看待县乡之间的关系，对县乡之间的职权分工做出了进一步的明确，改变了原先县乡之间的依附关系，使得乡镇政府更具有独立性。通过对县乡关系进行改革，提高了乡镇的财政能力，增强了乡镇的行政职能，县级政府除了具有直接管理能力外，还具有服务基层的能力。加强城乡建设，优化县乡政府职能，可以促进县乡的和谐、统一发展。
参考文献
[1]吴艳，谢晓如.县乡关系的理论解读——以M镇为例[J].经济师，2015，（1）：46-48.
[2]黄红华.县乡关系调整：从权力收放到职责分工[J].中共浙江省委党校学报，2013，（2）：83-88.
[3]孙勤.以改革思维重塑县乡关系，促进县乡经济发展[J].中国矿业大学学报（社会科学版），2012，（4）：93-98.
[4]陈霞.县乡关系视角下的乡镇机构改革研究[D].济南：山东大学，2013.
关键词：改革思维；县乡关系；经济发展
中图分类号：F2 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.16.015
《宪法》、《地方组织法》、《中国共产党农村基层组织工作条例》等制度对县乡关系、县级政权组织、乡镇机构职权等作出了明确规定。不过，在实际工作中乡镇机构没有按照制度运行，乡镇人大权力确实法律实践，有关乡镇保障权、审查权和选举权等权利有待完善。乡镇的党委受县委领导的管束，没有真正的决定权。为了促进县乡的和谐发展，需要改变目前复杂的县乡关系，以改变思维重塑高效、默契的县乡关系。
1 基于多种理论分析县乡关系
1.1 “共谋”视角下的县乡关系
从经济学的角度理解，共谋是在非充分竞争的寡头市场条件下，几家大企业协商瓜分市场，是一种违反垄断法的经济行为。几家大的企业通过共谋行为利用参与者之间的非竞争手段获得超出竞争价格的利润， 共谋行为的诱因有一部分是组织内部的信息分布。使用“共谋”来形容乡镇与县级市之间的相互配合，采取各种策略应对上级政府的检查监督和政策法令。在当前形势下，县乡之间的共谋行为属于制度化的非正式行为，具有深厚的合法性基础。很多地区的县乡政府普遍形成了“共谋”现象，基层政府部门执行上级政府发布的各种指令政策时，常常共谋政策，出现“上有政策、下有对策”的不良政治风气。在上级政府下来检查的时候，市、县、乡等都会动员起来，共同应对上面的检查。例如当市里下来检查时，县政府会为乡镇政府部门提供检查信息，方便乡镇组织提前安排，应对检查。良性互动能够促进县乡之间的和谐发展，但是官官相护、以权谋私只会导致该地区的社会风气差、政府官员的思想觉悟低，不利于县乡的经济发展。
1.2 “内在观点”或“规则的内在方面”视角下的县乡关系
“内在观点”或“规则的内在方面”是英国法学家哈特在《法的概念》中提出的，哈特在《法的概念》中详细描述了内在观念（内在视角）和外在观点（外在视角），当一个社会群体具有某种行为规则时，会为许多有关联但不相同的主张提供机会。哈特在内在视角下和外在视角下将社会成员分为两类，第一类社会成员是法律实践的参与者，社会成员在实践过程中会遵循实践规则，将实践规则作为行为的指导方针，这类社会成员及时不参与社会实践也会尊重参与者的观点；第二类社会成员是观察者，对可观察行为的规律性、与违背规则具有联系的不良反应和谴责进行几率，这类社会成员会实践看作是一个因果关系。内在观点是参与实践者的观点与态度。
在内在视角下看待县乡关系，可以看出乡镇领导干部对县里下達的政策的一种积极响应的特度，乡镇是县政府部门的诚信参与者，乡镇工作规则中规定了镇长的职责，镇长需要领导当地人民政府的全面工作，积极召集和组织镇人民政府现象办公会议、镇长办公会议和镇人民政府全体会议等，在镇长办公会议中解决镇人民政府工作过程中遇到的重大问题。乡镇政府部门在工作过程中贯彻党的政策、路线和方针，密切联系群众，倾听群众的心声，发挥各职能部门的作用。
1.3 “半自治社会领域”视角下的县乡关系
相关学者在研究乡镇权力时，发现乡镇权力的运作方式很特别，具有“软硬兼施”的现象，所以学者们认为行政权力在非正式行使。乡镇政府官员充分利用非政府权力外的本土资源，将非正式因素运用到正式权力的行使过程中，当乡镇政府行使这种权力时，会得到上级部门的默认或者鼓励，达成一种“共谋”关系。半自治领域是通过其它活动的特征来限定的，它可以生成某种规则引导人们或者强迫人们服从这种规则，但凡有人际交往形成复杂的社会关系的领域都可能存在半自治社会领域。半自治社会领域具有创制规则的能力，能够在内部生成规则和符号，不过在生成过程中容易受到周围大型社会规则的影响。要想在村委会和村民中落实国家的政策，基层政府部门、政府官员、村民之间需要存在创制规则，在半自治社会领域内诱导村民及政府官员积极参与和响应政策。从半自治社会领域视角下研究县乡关系时，可以看出乡镇的行政权力具有非正式行使的现象，导致乡镇政府部门在对上级报告时会出现虚报、谎报的情况，不能按时完成县级政府下达的目标任务。县乡之间的资源分配不均，乡镇财政资源匮乏，很难完成上级政府部门下达的“多任务”和“高指标”。县级政府下达的目标任务不切实际，在制定目标任务的时候只考虑了城乡发展的重要目标，忽视了乡镇政府部门执行任务的能力和民众的意愿。县级政府部门的激励强度与基层政权组织的现实能力不匹配。
2 基于改革思维重塑县乡关系的实施途径
为了提升改善县乡之间的关系，促进县乡经济发展，需要从改革思维的角度对县乡关系进行改革，首先改革对乡镇领导的考核方式，使乡镇领导具有一定的自主权和决定权，考核内容由“经济增长状况为中心”转变为“为农民提供公共服务为中心”，转变乡镇政府的职能，合理的分配县乡资源。改善县乡关系的具体措施有以下几点。
2.1 建立“双向问责制”
在乡镇政府中建立“双向问责制”，改善原先单向问责带来的弊端。原先县乡的考核方式就是县级政府对乡镇政府进行约束和管理，乡镇政府对农民进行约束，农民只能被动的接受问责不能参与问责过程，无法对乡镇政府的工作状况进行评价，政府与群众之间缺乏互动和交流，导致下发的一些政策不能得到人民群众的支持。建立“双向问责制”能够实现上级政府与人民群众共同对乡镇政府的行为进行约束，约束乡镇政府官员的行为，发挥乡镇政府各个职能部门的作用。 2.2 县级市政府放权
在压力体制下，县乡存在着依赖关系，县乡政府之间具有法定意义上的职权分工，也有分权体制下的某些特征，县乡政府没有严格的“同构”特征，但是党政机关的组织人事体制又冲淡了县乡政策的“异构”特征，乡镇政府在这种形式下缺乏独立性和主动性。要想改善这种关系需要落实“强镇扩权”的改革，增强乡镇的职能性，提高乡镇的适应性，调动乡镇经济发展的活力。为了避免乡镇政府在这一改革下出现权力膨胀，防止“钟摆效应”的出现，需要在县级政府放权的基础上对乡镇政府进行分权，优化县乡之间的关系。有些乡镇在全面扩权之后升级为县级政府，以前的片区也升格为乡镇，成为县乡体制改革的突破口。
2.3 提高基层政府部门的自治能力
出于对地方利益的考虑，需要对县乡政府进行分权，将一些由政府掌控的权利分给下级的村级自治組织，提高村组织的权威。上级政府可以多派遣几名乡镇驻村指导员，扩大乡镇各村委的职能，发挥驻村指导员改善农村，带领农民发家致富的先锋作用。另外，增加县级政府的驻村指导员人数，县级政府派遣的驻村指导员需要详细了解各村情况，然后向县级政府报告，方便县级政府了解农村，向村委会渗透各项政策。加强乡镇的基础设施建设，大力发展教育与文化事业，为乡镇居民提供就业与社会保障。县级政府根据基层政府部门的执政能力制定目标任务，鼓励基层政府官员积极工作，基层政府部门做好农民的思想工作，大力发展农村经济，缩短城乡之间的差距。
3 结语
在改革思维下看待县乡之间的关系，对县乡之间的职权分工做出了进一步的明确，改变了原先县乡之间的依附关系，使得乡镇政府更具有独立性。通过对县乡关系进行改革，提高了乡镇的财政能力，增强了乡镇的行政职能，县级政府除了具有直接管理能力外，还具有服务基层的能力。加强城乡建设，优化县乡政府职能，可以促进县乡的和谐、统一发展。
参考文献
[1]吴艳，谢晓如.县乡关系的理论解读——以M镇为例[J].经济师，2015，（1）：46-48.
[2]黄红华.县乡关系调整：从权力收放到职责分工[J].中共浙江省委党校学报，2013，（2）：83-88.
[3]孙勤.以改革思维重塑县乡关系，促进县乡经济发展[J].中国矿业大学学报（社会科学版），2012，（4）：93-98.
[4]陈霞.县乡关系视角下的乡镇机构改革研究[D].济南：山东大学，2013.