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全面深化国库集中收付制度改革，完善国库集中支付运行机制，是“十三五”时期现代国库管理制度改革的一项基础性和战略性工作。在大数据、信息化的时代背景下，推动当前国库集中支付业务朝着规范化的方向发展，成为摆在人民银行国库人员面前的一项重要课题。本文从基层国库视角出发，通过深入开展推进基层国库集中支付规范化发展的必要性分析，认真梳理总结国库集中支付规范化发展的难点堵点问题，结合工作实际尝试性提出几点助推基层国库集中支付业务规范化发展的建议。
一、推动国库集中支付规范化发展的必要性分析
（一）顺应经济社会发展的必然要求
随着国家经济的发展以及国库集中收付改革的深入推进，国库收支规模及国库现金余额呈高速增长态势，对办理国库收支的及时性、准确性、规范性的要求也越来越高。自2001年国库集中收付管理体制改革以来，人民银行充分发挥国库集中支付管理的内在优势，本着对国库服务对象及财政资金高度负责的态度经理国库。虽然在一定程度上提高了财政资金运行效率、缓解了政府公共服务资金紧张的状况，但其存在的问题也逐渐暴露，客观上要求进一步提高国库管理水平、促进国库集中支付业务规范化发展，以适应经济社会飞速发展的现实需要。
（二）实现“国库一本账”的必然选择
新《预算法》中提到“政府全部收入及支出应实行国库集中收付管理”，其实质就是“国库一本账”的要求。推动基层国库集中支付业务规范化发展，使全部财政资金逐步纳入“国库一本账”管理，不仅有助于地方政府全面掌握自身的财政实力，掌握每一笔资金的来龙去脉，科学合理地确定政府债务规模、理性规划自身债务结构、科学评估自身偿债能力，也为政府财政资金精細化管理提供了重要的数据支持和决策参考。
（三）提升财政资金安全的重要举措
在国库集中支付业务中，保障财政资金的安全是一项非常重要的工作。长期以来，我国的财政资金缴库和拨付方式主要通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行，这导致财政资金运转不够透明、资金使用缺乏监督、收支运行效率较为低下，跑冒滴漏和腐败现象偶有发生。为进一步提升财政资金的安全性，迫切需要人民银行、财政部门、集中支付代理银行以及预算单位等部门密切协作共建一个互联互通的闭环业务系统，通过加密数字签章、规范流程控制等手段共同打造一个坚实的资金防护网，稳妥推进国库集中支付规范化发展。
二、进一步推动国库集中支付业务规范化发展的难点
（一）财政专户清理“难”
财政专户的存续是建立“国库单一账户”的滞阻，不利于国库集中支付业务的规范化发展。调查发现，部分财政部门通过在主账户下开设若干子账户、将专户资金合并到其他专户等方式来规避新《预算法》严苛的财政专户开户规定。“主销子涨”是财政专户的主要特征，部分允许存在的财政专户演变成“财政综合户”。地方财政内部有资金管理权限的职能部门为便于资金管理，将大量财政专项资金通过集中支付的方式从国库账户拨付到财政专户后，再根据财政部门指令不定时地拨出，易引发道德风险和商业银行的“寻租行为”。
（二）违规情况定性“难”
国库部门在开展集中支付代理银行执法检查时，针对发现的部分问题，往往因找不到明确的执法依据，对集中支付代理银行的违规行为难以定性、处罚。如，针对代理银行集中支付退回业务处理不及时的情况，总库及各级地方国库制定的清算办法中对代理银行主动或被动造成零余额账户出现余额的情况，均无具体罚则。如，发生国库直接支付或授权支付退回业务时，资金先退回财政零余额账户或预算单位零余额账户，产生贷方余额，支配权属财政或预算单位。财政或预算单位确认匹配退款信息是代理银行办理国库集中支付退回业务的前置条件，部分财政及预算单位由于对退回业务不够重视，会计、出纳未及时登录自助柜面系统进行确认等原因，导致代理银行无法及时处理退回业务，国库部门难以将此类违规行为认定为代理银行占压财政资金，只能督促其整改。
（三）流出资金监管“难”
一方面，自2019年集中支付业务实现电子化操作后，国库监督子系统无法真实、准确、完整地反映国库集中支付业务信息，导致国库部门无法及时对集中支付业务开展事后监督，监督效能大打折扣。另一方面，我国政府每年的预算安排一般在3月份经全国人民代表大会审批通过后正式形成，在没有正式预算安排的情况下，国库部门办理预算收支业务时，无法按预算安排发挥监督作用。此外，“先支付、后清算”的集中支付业务流程设计缺陷产生的信息不对称，也会影响国库资金向财政专户分流的监督效果，制约国库集中支付规范化程度的提升。
（四）人员结构与履职要求匹配“难”
国库监管队伍力量薄弱，人员结构与履职要求不匹配。一方面，监管人员“数量少、年龄大、技能弱”是基层国库面临的主要问题，国库工作对人员配备及岗位设置具有刚性需求，多数县支行的国库人员不仅要从事国库部门本职工作，还要承担所在部门的会计财务、支付结算等多项岗位职责，人员状况仅能勉强维持日常业务运营需要，开展监督检查力量明显不足。另一方面，近年来，尽管有新入职行员陆续充实到国库队伍中，在国库业务电子化处理的模式下，新入职员工也基本能够实现机械化操作，但短时间内理清系统内部账务关系较为困难，这也间接影响新员工对国库业务的风险识别能力，制约国库监督效能发挥。
三、助推集中支付业务规范化发展的相关建议
（一）规范专户使用 加强整顿力度。一是联合摸清专户“家底”，落实全面清理整顿。严格按照国务院提出“除财政部审核并报国务院批准外，一律不得新设财政专户，其余专户在2年内逐步取消”的规定，人民银行应联合财政部门积极开展财政专户的清理整顿工作。同时以对商业银行执法检查为契机，摸清财政专户的真实情况，发现并纠正个别财政部门漏报、瞒报或故意转成银行内部户等逃避清理的违规行为，以实现真正意义上的全面整顿。二是健全部门监督制衡，构建财政账户管理新机制。将各部门在财政账户管理与设立中的职责进行明确规定，构建财政账户管理与制衡新机制，即：人大事前监督、国库事中监督和审计部门事后监督。三是严格账户审核与报备，一方面要管住“增量”，严把新开户核准关;另一方面要规范“存量”，严格零余额账户报备制度。 （二）完善顶层设计 强化监督地位。一是努力构建科学合理、切实可行的制度体系，建议人民银行在推动国库信息化发展的同时，应对各类业务操作流程和监督标准进行更新，用制度作为依据更好地开展国库工作，规范国库业务操作、保障财政资金安全。二是强化对财政零余额账户及预算单位零余额账户的管理，人民银行应联合财政部门修订完善财政资金支付管理办法，明确各类罚则，规范国库集中支付资金清算业务。
（三）多措提升经办人员的业务素质。一是国库部门可采取现场检查与召开联席会议相结合的方式，以会代训，进一步提高代理银行经办人员的业务素质，督促其按规定对零余额账户的开立、使用及违规情况进行报备，切实规范商业银行代理国库集中支付业务。二是代理银行应保持经办人员的相对稳定，对人员开展岗前业务培训和政策宣讲，确保其熟练掌握相关业务及法规制度。三是代理銀行应加强与财政部门、预算单位的沟通，如遇财政零余额账户或预算单位零余额账户留有余额时，代理银行应立即以电话或短信方式告知财政部门或预算单位经办人员，敦促其及时处理。四是财政部门要加强对预算单位会计、出纳的业务培训，督促预算单位严格遵守零余额账户相关制度规定，并在财政决算会、工作安排会等重要会议上予以强调，同时在会议上对屡次未遵守相关制度规定的预算单位进行通报批评，提高预算单位对零余额账户日终留有余额的违规情况的重视程度。
（四）创新监督体系 形成监管合力。一是建议充分利用各类电子凭证库功能应用接口，设计开发出实时监督核查模块，使当日电子化账务能够通过程序自动转化国库监督子系统，促使事后监督不仅仅是核对数字，而是能够对整个业务流程实时检查。二是人民银行要建立健全国库集中支付代理银行的监督检查机制，提高对代理银行的监测频率，通过定期检查、督促整改等手段，进一步提升集中支付代理银行办理国库业务的规范性。三是加强监督预算单位的资金拨付，积极会同财政部门、代理银行按照相关规定，全面监控财政资金的申请、审核、拨付等操作流程和交易记录，及时验证可疑预警，查实纠正相关问题，真正形成人大、国库事前事中有效控制，审计部门事后跟踪监督的财政资金合力监控模式。
（五）加大监管力度 推进队伍建设
一是建立监督检查机制。依法对商业银行集中支付业务开展监督检查，联合人民银行各执法部门开展综合检查，将国库业务检查融入综合执法检查当中，重点检查业务办理流程、零余额账户管理等风险环节，对商业银行代理国库集中支付业务的不合规行为及时查处并纠正，加大违法处罚力度。将检查结果和代理银行集中支付资格认定相结合，并在辖内进行通报，以提高代理银行执行国库集中支付制度的自觉意识。二是加强国库监管人员业务培训。通过开展多层次、全方位、宽渠道、有针对性的培训，更新监管人员的知识与理念，初级国库监管人员对业务制度、财税规定和银行流程等内容的学习，不断优化国库监管队伍知识结构和水平。三是建立监督检查人才库。将辖内精通国库业务的骨干人员编入监督检查人才库，每年集中一至两个月时间，抽调部分人才库成员组成检查组，对辖内集中支付代理银行开展业务检查、交叉检查。
（作者单位：中国人民银行鹰潭市中心支行）
一、推动国库集中支付规范化发展的必要性分析
（一）顺应经济社会发展的必然要求
随着国家经济的发展以及国库集中收付改革的深入推进，国库收支规模及国库现金余额呈高速增长态势，对办理国库收支的及时性、准确性、规范性的要求也越来越高。自2001年国库集中收付管理体制改革以来，人民银行充分发挥国库集中支付管理的内在优势，本着对国库服务对象及财政资金高度负责的态度经理国库。虽然在一定程度上提高了财政资金运行效率、缓解了政府公共服务资金紧张的状况，但其存在的问题也逐渐暴露，客观上要求进一步提高国库管理水平、促进国库集中支付业务规范化发展，以适应经济社会飞速发展的现实需要。
（二）实现“国库一本账”的必然选择
新《预算法》中提到“政府全部收入及支出应实行国库集中收付管理”，其实质就是“国库一本账”的要求。推动基层国库集中支付业务规范化发展，使全部财政资金逐步纳入“国库一本账”管理，不仅有助于地方政府全面掌握自身的财政实力，掌握每一笔资金的来龙去脉，科学合理地确定政府债务规模、理性规划自身债务结构、科学评估自身偿债能力，也为政府财政资金精細化管理提供了重要的数据支持和决策参考。
（三）提升财政资金安全的重要举措
在国库集中支付业务中，保障财政资金的安全是一项非常重要的工作。长期以来，我国的财政资金缴库和拨付方式主要通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行，这导致财政资金运转不够透明、资金使用缺乏监督、收支运行效率较为低下，跑冒滴漏和腐败现象偶有发生。为进一步提升财政资金的安全性，迫切需要人民银行、财政部门、集中支付代理银行以及预算单位等部门密切协作共建一个互联互通的闭环业务系统，通过加密数字签章、规范流程控制等手段共同打造一个坚实的资金防护网，稳妥推进国库集中支付规范化发展。
二、进一步推动国库集中支付业务规范化发展的难点
（一）财政专户清理“难”
财政专户的存续是建立“国库单一账户”的滞阻，不利于国库集中支付业务的规范化发展。调查发现，部分财政部门通过在主账户下开设若干子账户、将专户资金合并到其他专户等方式来规避新《预算法》严苛的财政专户开户规定。“主销子涨”是财政专户的主要特征，部分允许存在的财政专户演变成“财政综合户”。地方财政内部有资金管理权限的职能部门为便于资金管理，将大量财政专项资金通过集中支付的方式从国库账户拨付到财政专户后，再根据财政部门指令不定时地拨出，易引发道德风险和商业银行的“寻租行为”。
（二）违规情况定性“难”
国库部门在开展集中支付代理银行执法检查时，针对发现的部分问题，往往因找不到明确的执法依据，对集中支付代理银行的违规行为难以定性、处罚。如，针对代理银行集中支付退回业务处理不及时的情况，总库及各级地方国库制定的清算办法中对代理银行主动或被动造成零余额账户出现余额的情况，均无具体罚则。如，发生国库直接支付或授权支付退回业务时，资金先退回财政零余额账户或预算单位零余额账户，产生贷方余额，支配权属财政或预算单位。财政或预算单位确认匹配退款信息是代理银行办理国库集中支付退回业务的前置条件，部分财政及预算单位由于对退回业务不够重视，会计、出纳未及时登录自助柜面系统进行确认等原因，导致代理银行无法及时处理退回业务，国库部门难以将此类违规行为认定为代理银行占压财政资金，只能督促其整改。
（三）流出资金监管“难”
一方面，自2019年集中支付业务实现电子化操作后，国库监督子系统无法真实、准确、完整地反映国库集中支付业务信息，导致国库部门无法及时对集中支付业务开展事后监督，监督效能大打折扣。另一方面，我国政府每年的预算安排一般在3月份经全国人民代表大会审批通过后正式形成，在没有正式预算安排的情况下，国库部门办理预算收支业务时，无法按预算安排发挥监督作用。此外，“先支付、后清算”的集中支付业务流程设计缺陷产生的信息不对称，也会影响国库资金向财政专户分流的监督效果，制约国库集中支付规范化程度的提升。
（四）人员结构与履职要求匹配“难”
国库监管队伍力量薄弱，人员结构与履职要求不匹配。一方面，监管人员“数量少、年龄大、技能弱”是基层国库面临的主要问题，国库工作对人员配备及岗位设置具有刚性需求，多数县支行的国库人员不仅要从事国库部门本职工作，还要承担所在部门的会计财务、支付结算等多项岗位职责，人员状况仅能勉强维持日常业务运营需要，开展监督检查力量明显不足。另一方面，近年来，尽管有新入职行员陆续充实到国库队伍中，在国库业务电子化处理的模式下，新入职员工也基本能够实现机械化操作，但短时间内理清系统内部账务关系较为困难，这也间接影响新员工对国库业务的风险识别能力，制约国库监督效能发挥。
三、助推集中支付业务规范化发展的相关建议
（一）规范专户使用 加强整顿力度。一是联合摸清专户“家底”，落实全面清理整顿。严格按照国务院提出“除财政部审核并报国务院批准外，一律不得新设财政专户，其余专户在2年内逐步取消”的规定，人民银行应联合财政部门积极开展财政专户的清理整顿工作。同时以对商业银行执法检查为契机，摸清财政专户的真实情况，发现并纠正个别财政部门漏报、瞒报或故意转成银行内部户等逃避清理的违规行为，以实现真正意义上的全面整顿。二是健全部门监督制衡，构建财政账户管理新机制。将各部门在财政账户管理与设立中的职责进行明确规定，构建财政账户管理与制衡新机制，即：人大事前监督、国库事中监督和审计部门事后监督。三是严格账户审核与报备，一方面要管住“增量”，严把新开户核准关;另一方面要规范“存量”，严格零余额账户报备制度。 （二）完善顶层设计 强化监督地位。一是努力构建科学合理、切实可行的制度体系，建议人民银行在推动国库信息化发展的同时，应对各类业务操作流程和监督标准进行更新，用制度作为依据更好地开展国库工作，规范国库业务操作、保障财政资金安全。二是强化对财政零余额账户及预算单位零余额账户的管理，人民银行应联合财政部门修订完善财政资金支付管理办法，明确各类罚则，规范国库集中支付资金清算业务。
（三）多措提升经办人员的业务素质。一是国库部门可采取现场检查与召开联席会议相结合的方式，以会代训，进一步提高代理银行经办人员的业务素质，督促其按规定对零余额账户的开立、使用及违规情况进行报备，切实规范商业银行代理国库集中支付业务。二是代理银行应保持经办人员的相对稳定，对人员开展岗前业务培训和政策宣讲，确保其熟练掌握相关业务及法规制度。三是代理銀行应加强与财政部门、预算单位的沟通，如遇财政零余额账户或预算单位零余额账户留有余额时，代理银行应立即以电话或短信方式告知财政部门或预算单位经办人员，敦促其及时处理。四是财政部门要加强对预算单位会计、出纳的业务培训，督促预算单位严格遵守零余额账户相关制度规定，并在财政决算会、工作安排会等重要会议上予以强调，同时在会议上对屡次未遵守相关制度规定的预算单位进行通报批评，提高预算单位对零余额账户日终留有余额的违规情况的重视程度。
（四）创新监督体系 形成监管合力。一是建议充分利用各类电子凭证库功能应用接口，设计开发出实时监督核查模块，使当日电子化账务能够通过程序自动转化国库监督子系统，促使事后监督不仅仅是核对数字，而是能够对整个业务流程实时检查。二是人民银行要建立健全国库集中支付代理银行的监督检查机制，提高对代理银行的监测频率，通过定期检查、督促整改等手段，进一步提升集中支付代理银行办理国库业务的规范性。三是加强监督预算单位的资金拨付，积极会同财政部门、代理银行按照相关规定，全面监控财政资金的申请、审核、拨付等操作流程和交易记录，及时验证可疑预警，查实纠正相关问题，真正形成人大、国库事前事中有效控制，审计部门事后跟踪监督的财政资金合力监控模式。
（五）加大监管力度 推进队伍建设
一是建立监督检查机制。依法对商业银行集中支付业务开展监督检查，联合人民银行各执法部门开展综合检查，将国库业务检查融入综合执法检查当中，重点检查业务办理流程、零余额账户管理等风险环节，对商业银行代理国库集中支付业务的不合规行为及时查处并纠正，加大违法处罚力度。将检查结果和代理银行集中支付资格认定相结合，并在辖内进行通报，以提高代理银行执行国库集中支付制度的自觉意识。二是加强国库监管人员业务培训。通过开展多层次、全方位、宽渠道、有针对性的培训，更新监管人员的知识与理念，初级国库监管人员对业务制度、财税规定和银行流程等内容的学习，不断优化国库监管队伍知识结构和水平。三是建立监督检查人才库。将辖内精通国库业务的骨干人员编入监督检查人才库，每年集中一至两个月时间，抽调部分人才库成员组成检查组，对辖内集中支付代理银行开展业务检查、交叉检查。
（作者单位：中国人民银行鹰潭市中心支行）