论文部分内容阅读
摘要:农村集体建设用地使用权流转是农村集体土地产权派生出的用益物权的一个具体体现。我国农村集体建设用地使用权流转面临土地产权不明,产权主体虚置、边界模糊,登记制度不完善等困境。推进农村集体建设用地使用权流转需要明晰产权,赋予更完整的权能以及完善集体土地产权登记制度。
关键词:集体建设用地使用权;流转;产权困境;对策
1 我国农村土地产权制度概述
土地产权就是以土地所有权和土地使用权为核心的一系列权利束,包括占有、使用、收益和处分等权能。产权制度是农村制度的核心。在完整的土地产权下产权人有权将产权内含的占有、使用、收益和处分权能分解行使而不受限制。我国土地产权分为国有土地产权和集体土地产权两种。现有农村土地产权制度是以集体统一经营和农户分散经营相结合的家庭联产承包制度,实行土地所有权和经营权相分离。现行法律规定土地使用权可在以下两种情况下流转:一是将集体建设用地使用权以入股、联营形式兴办企业,二是乡镇的集体企业因破产、兼并时转移依法取得建设用地使用权。我国的现状是国有土地产权实行土地所有权和使用权相分离的制度,产权权能完整,但集体土地产权权能残缺不全,“农民有地无权,而集体有权无地”状况普遍。既然国家土地使用权可以进行非农业建设流转,与国有土地平等的农村集体所有的建设用地使用权也应该允许入市流转。
2 我国农村集体建设用地使用权流转所面临的产权困境
2.1农民集体所有土地的主体虚置
《土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理:已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的,由村内各农村集体经济组织或村民小组经营、管理”并且进一步将《宪法》所规定的“集体所有”明确为“农民集体所有”,农村集体经济组织或者村民委员会或者村民小组负责“农民集体所有”的土地经营和管理。当上述都并非土地的所有者,现行法律却也没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则,没有明确产权代表和执行主体的权限与地位。另外,《中华人民共和国土地管理法》规定村民小组具有经营管理土地的权利,而《村民委员会组织法》规定,村民小组无独立地位,隶属于村民委员会,其对土地的经营管理权也就自然归村委会。由此可见,立法的失范必然导致农民集体所有土地的主体虚置。
2.2农民集体所有土地的产权边界模糊
在产权的实现过程中,主体间的土地所有权界限不清,有的甚至交叉拥有所有权。农民集体所有的性质是什么?农民和集体土地所有权的关系是什么?这种所有权和其他派生出的使用权到底有什么具体的权能?这些问题在产权运行过程中都是不清晰的。在实际的财产占有上,产权界限十分模糊,而且地方乡(镇)政府有意模糊这一界限,从而使乡(镇)政府拥有整个乡(镇)土地所有者的地位,村委会则具有整个村土地所有者的地位,进而导致行政权代行土地资产经营权,直接侵害土地所有权。
2.3农村集体所有土地的土地产权登记工作还待加强
我国《土地管理法》第11条规定,农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。尤其对于土地使用权抵押权的设定,《担保法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》有关规定必须进行登记,否则抵押权不能发生设定的效力,其抵押权也不受法律的保护。但在实际中,由于各种原因,登记工作的开展还不尽如人意,有待进一步加强。
3 走出农村集体建设用地使用权流转产权困境的对策
2008年10月中共中央十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出,“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下,与国有土地享有平等权益”。我们应该按照“同地、同价、同权”原则,赋予集体土地所有者流转集体土地的权利。
3.1明确集体土地所有权主体及权利
主流的产权经济学理论认为产权模糊不利于产权主体形成有效的激励机制和约束机制,并最终损害分配机制。目前土地集体所有权主体为乡(镇)、村或村民小组三级。各自拥有的土地面积基本上是1%、9%、90%,目前还没有法律条文对集体所有的土地产权内涵、职能等进行深刻的揭示。由于乡(镇)集体所有权主体拥有土地面积较少,且容易混淆乡(镇)政府和乡(镇)集体资产管理代表身份:而村民小组,只是村下设的小组,不具备组织形式,事务均有村委会决定,所以笔者认为村民委员会应当确定为集体土地所有权的主体。集体土地所有权主体不仅应当在法律上得以体现,还应该在经济上得以体现,让其具有独立的人格。
3.2赋予集体建设用地所有权、使用权更完整的权能
在符合土地利用总体规划、区域规划、城乡规划的前提下,集体建设用地所有权权能应该与国有土地所有权权能一致,即包括占有、使用、收益、处分的权能。其中最具有实质意义的就是处分权,包括转让权、租赁权、抵押权以及作价入股等。明确集体土地使用权的用益物权属性,使其具有独立处分自己的使用权来满足经营和消费的需要,只有这样才能使权利动态化。
3.3建立完善的集体土地产权登记制度
农村土地产权登记制度是促进农村土地合理有序流转的制度保障,也是强化耕地保护机制的重要举措,有利于实现国家对农村土地的规范管理。为了使土地使用权转移能够正常进行,防止转移中的欺诈行为发生,就必须使交易双方充分了解土地使用权的权属状况,了解使用权的各种必要信息。我国土地登记立法的主要功能侧重于对土地的行政管理,对于土地使用者的合法权益保护以及促进土地资源的合理配置和流动等方面的力度不够。所以一方面应当将现有的登记规则上升为法律以增强其强制力,同时尽快制定土地登记法,完善土地登记法律制度。另一方面也要加强对登记发证专业人员进行业务技术培训,让工作人员熟练掌握集体土地使用权登记发证的工作方法和操作技术程序。
关键词:集体建设用地使用权;流转;产权困境;对策
1 我国农村土地产权制度概述
土地产权就是以土地所有权和土地使用权为核心的一系列权利束,包括占有、使用、收益和处分等权能。产权制度是农村制度的核心。在完整的土地产权下产权人有权将产权内含的占有、使用、收益和处分权能分解行使而不受限制。我国土地产权分为国有土地产权和集体土地产权两种。现有农村土地产权制度是以集体统一经营和农户分散经营相结合的家庭联产承包制度,实行土地所有权和经营权相分离。现行法律规定土地使用权可在以下两种情况下流转:一是将集体建设用地使用权以入股、联营形式兴办企业,二是乡镇的集体企业因破产、兼并时转移依法取得建设用地使用权。我国的现状是国有土地产权实行土地所有权和使用权相分离的制度,产权权能完整,但集体土地产权权能残缺不全,“农民有地无权,而集体有权无地”状况普遍。既然国家土地使用权可以进行非农业建设流转,与国有土地平等的农村集体所有的建设用地使用权也应该允许入市流转。
2 我国农村集体建设用地使用权流转所面临的产权困境
2.1农民集体所有土地的主体虚置
《土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理:已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的,由村内各农村集体经济组织或村民小组经营、管理”并且进一步将《宪法》所规定的“集体所有”明确为“农民集体所有”,农村集体经济组织或者村民委员会或者村民小组负责“农民集体所有”的土地经营和管理。当上述都并非土地的所有者,现行法律却也没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则,没有明确产权代表和执行主体的权限与地位。另外,《中华人民共和国土地管理法》规定村民小组具有经营管理土地的权利,而《村民委员会组织法》规定,村民小组无独立地位,隶属于村民委员会,其对土地的经营管理权也就自然归村委会。由此可见,立法的失范必然导致农民集体所有土地的主体虚置。
2.2农民集体所有土地的产权边界模糊
在产权的实现过程中,主体间的土地所有权界限不清,有的甚至交叉拥有所有权。农民集体所有的性质是什么?农民和集体土地所有权的关系是什么?这种所有权和其他派生出的使用权到底有什么具体的权能?这些问题在产权运行过程中都是不清晰的。在实际的财产占有上,产权界限十分模糊,而且地方乡(镇)政府有意模糊这一界限,从而使乡(镇)政府拥有整个乡(镇)土地所有者的地位,村委会则具有整个村土地所有者的地位,进而导致行政权代行土地资产经营权,直接侵害土地所有权。
2.3农村集体所有土地的土地产权登记工作还待加强
我国《土地管理法》第11条规定,农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。尤其对于土地使用权抵押权的设定,《担保法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》有关规定必须进行登记,否则抵押权不能发生设定的效力,其抵押权也不受法律的保护。但在实际中,由于各种原因,登记工作的开展还不尽如人意,有待进一步加强。
3 走出农村集体建设用地使用权流转产权困境的对策
2008年10月中共中央十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出,“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下,与国有土地享有平等权益”。我们应该按照“同地、同价、同权”原则,赋予集体土地所有者流转集体土地的权利。
3.1明确集体土地所有权主体及权利
主流的产权经济学理论认为产权模糊不利于产权主体形成有效的激励机制和约束机制,并最终损害分配机制。目前土地集体所有权主体为乡(镇)、村或村民小组三级。各自拥有的土地面积基本上是1%、9%、90%,目前还没有法律条文对集体所有的土地产权内涵、职能等进行深刻的揭示。由于乡(镇)集体所有权主体拥有土地面积较少,且容易混淆乡(镇)政府和乡(镇)集体资产管理代表身份:而村民小组,只是村下设的小组,不具备组织形式,事务均有村委会决定,所以笔者认为村民委员会应当确定为集体土地所有权的主体。集体土地所有权主体不仅应当在法律上得以体现,还应该在经济上得以体现,让其具有独立的人格。
3.2赋予集体建设用地所有权、使用权更完整的权能
在符合土地利用总体规划、区域规划、城乡规划的前提下,集体建设用地所有权权能应该与国有土地所有权权能一致,即包括占有、使用、收益、处分的权能。其中最具有实质意义的就是处分权,包括转让权、租赁权、抵押权以及作价入股等。明确集体土地使用权的用益物权属性,使其具有独立处分自己的使用权来满足经营和消费的需要,只有这样才能使权利动态化。
3.3建立完善的集体土地产权登记制度
农村土地产权登记制度是促进农村土地合理有序流转的制度保障,也是强化耕地保护机制的重要举措,有利于实现国家对农村土地的规范管理。为了使土地使用权转移能够正常进行,防止转移中的欺诈行为发生,就必须使交易双方充分了解土地使用权的权属状况,了解使用权的各种必要信息。我国土地登记立法的主要功能侧重于对土地的行政管理,对于土地使用者的合法权益保护以及促进土地资源的合理配置和流动等方面的力度不够。所以一方面应当将现有的登记规则上升为法律以增强其强制力,同时尽快制定土地登记法,完善土地登记法律制度。另一方面也要加强对登记发证专业人员进行业务技术培训,让工作人员熟练掌握集体土地使用权登记发证的工作方法和操作技术程序。