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摘 要：近5年来，特别是北京奥运会与上海世博会的召开，为中国民航的发展带来了良好的机遇，中国民航也借此之机给了世界一个巨大的惊喜。但现有的安全水平时好时坏仍然令民众感到不满，国际民航组织要求各国民航引入安全管理体系，以改善当前的安全状况。本文从实际出发，进一步明确SMS的建设的必要性。
关键词：SMS；安全；空管
保证航空安全是空管工作的头等大事，这已是人们不争的共识，"有了安全不等于有了一切，丧失安全将会丧失一切"的观念已深入人心，但对于什么是空管安全管理工作，如何做好空管安全管理工作，尚有不同的见解，因此，在空管安全管理中经常会出现步调不一致，没有统一标准的安全管理制度。由于管理者无法有效地组织协调安全管理机制，以至不能准确规范管制员的安全行为，人为造成安全管理工作被动。因此，我们必须探讨建立空管安全管理理论模式的必要性，才能更好地把握安全管理的本质及其运行规律，更好地从总体上明确安全管理发展的方向。中国民航安全管理方式、方法的变化过程科分为3个阶段：
第一阶段：1990年以前，约40年得经验管理阶段，基本是经验型加行政命令型管理。
第二阶段：1990-2000年，即逐渐规范化的管理阶段。其中，前5年是行政命令加规章加经验；后5年是规章加行政命令加经验。
第三阶段：2000-2005年，以航空安全管理为龙头，以各职能部门的行业管理为基础，以运行合格审定、规范化基础管理和安全评估为契机，以持续监察为手段，以信息化管理为工具，引导企业实施规范化、科学化管理。在此阶段，取得了一定效果。但是，必须看到，尽管我们在安全管理上有所进步，在设施设备以及技术上有所改进，人员培训、资金投入以及人为因素研究方面也下了很大力量，有所成效。
但为什么安全形势总是时好时坏，难以把握；较为严重的人为责任不安全事件时有发生？究其原因，首先是在组织管理方面出现了问题。为此，必须从组织上和安全管理系统上采取措施，借鉴先进的安全管理理念和手段，建立新的安全管理模式加以解决。
我国的空管安全管理是沿袭原苏联模式，80年代后参照美、欧等发达国家成功的经验，在空管技术上正逐步向具有国际权威的ICAO和FAA技术模式靠拢（如高度层、过渡高度层改革、电报格式变换、实施雷达管制等），但空管安全管理的规范化和标准化工作受各种因素的限制，尚未达到国际通行的规范，也未形成自己完整的体系，我们实际面对的是一个新旧交替、参差不齐和安全风险高的管理局面。另一方面，我们虽然积累了许多空管安全管理的经验，也从理论上对空管安全管理进行了许多研究，但是，由于我们没有把空管安全管理模式作为一个总课题来进行深入研究。没有从建立空管安全管理模式的高度来系统地总结我国空管安全管理的实践经验，致使我们至今对空管安全管理的本质和运行规律还停留在较为初级阶段，还没有完全弄清我们应采取具有什么特点的安全管理模式来管理空管安全。总之，如何实现中国空中交通管理工作现代化，怎样的空管安全管理系统才能满足民航快速发展的需要，这是空管部门亟待需解决的重要课题。我们非常需要探讨适应这种新条件下的空管安全管理模式，以便用现代的空管安全管理模式来代替不规范的传统的安全管理模式。我们认为，探讨建立空管安全管理模式的目的是为了从总体上明确空管安全管理前进的方向。因此，在探讨这种空管安全管理模式时，有必要对以下几方面的因素和要求认真考虑。
(一)什么是SMS
所谓"安全管理"，即是组织为达到预期水平的安全指标而采取的系统地管理组织运行风险的行为。ICAO在文件Doc9774中对机场的安全管理系统(SMS)作了如下定义：机场管理安全的系统，包括为实现机场安全目标的组织结构、职责分配、工作程序和預防措施等，以保证在机场的安全得到控制，并确保其安全使用。此外，在英美等国家的手册中对SMS都有较明确的定义，具体可概括为：SMS是一个组织为了实现安全目标，贯彻安全政策，而将组织结构、职责、工作程序和规定等安全要素整合起来的、明确的安全管理模式。
结合分局实际，将SMS定义为：以清楚透明、系统全面、积极预防的方式来实现系统的安全管理。其中清楚透明，意思是指所有的安全管理活动应以文件形式清楚描述或记录下来，且应该具有透明度，独立于其他管理活动。系统全面，意思是安全管理活动应有计划地在全系统中持续展开。积极预防，意思是在风险转变成不安全事件并造成安全负面影响前，采取一种识别危险并消除风险的预防性方法。
(二)SMS包含的核心理论
SMS的核心理论是风险管理，风险管理的三个步骤一"危险识别、风险评估、风险控制与管理"几乎涉及并影响所有的安全管理行为(安全信息管理、安全评估、事故调查、安全监控等)，它也是主动控制安全的最有效方式。
（三）空管SMS的框架及主要内容
虽然各国SMS的内容略有不同，但总体来看，SMS可分为两大部分：强制执行部分和建议执行部分。其中，强制执行部分主要是通过法规、规章、强制标准的方式体现；建议执行部分主要是通过《指导手册》形式体现。《指导手册》不仅是对强制执行部分的有效补充，也可以成为贯彻落实执行强制法规要求的指导材料。通常情况下，一个组织可以通过选择多种方法来实现安全管理的需要，但是绝对不存在某一个适合于所有组织的简单模型，各组织应根据自己的规模、运行方式、安全文化、运行环节等情况来决 定自己的安全管理结构、安全工作思路和方法。
ICAO理事会于2004年12月召开的第173届会议上批准了《ICAO 2005年至2010年的战略目标》，其中，安全为首要战略目标，并在安全战略目标中提出："支持各国在所有与安全相关的领域实施SMS"，而编写并颁布《ICAO SMS手册》就是其中一项。
实行SMS并不意味着将对整个行业增加额外的规章管理和安全监督工作。传统的飞行安全管理依赖并独立于运行管理的飞行安全官员负责安全监管，他们必须向公司总经理或者首席运行官报告安全问题。实际上，安全官员或安全管理部门并没有权利为改善安全而采取相应的措施。安全官员或安全管理部门工作成功与否，完全取决于他们说服管理者采取相应行动的能力。
从2005年开始，民航总局开始组织人员进行调研，并成立了专门的项目工作组，重点研究航空公司、维修单位、机场、空管等方面的SMS基本构架，以及实施SMS的前期政策、规章、标准和程序问题。在借鉴国际上SMS先进经验，认真研究东西方文化差异的基础上，起草制定中国民航的SMS大纲，明确航空机构，包括航空公司、机场、空管、维修单位等建立SMS的规章要求，逐步出台相应的实施指导程序、SMS安全评估指南、民航风险管理等指导材料。2010年后，在有条件的大区开始试点，逐步将SMS的框架构筑好，通过各级各单位的通力合作，细化到各个部分，把安全的关口前移。
站在新的历史起点，面对新的机遇与挑战，我们应该不断适应国家经济建设的根本需要，坚定不移的走有中国特色的空管发展之路，建立有中国特色的空管安全管理体系，确保我们空管事业在安全、稳定的基础上全面协调科持续发展，为国家经济建设和社会发展做出更大的贡献。
参考文献：
[1] 周沅.对空管行业创新管理及构建系统安全管理体系的思考.《航空安全》.2005年1月
[2] 高文瑞.建立现代化的空管安全管理体系.《空中交通管理》.2004年11月
作者简介：何率，2008年毕业于中国民航飞行学院，曾参加民航总局组织的赴英国BAE系统空管培训班，工作单位：民航上海区域管制中心，具有丰富的空管经验。
关键词：SMS；安全；空管
保证航空安全是空管工作的头等大事，这已是人们不争的共识，"有了安全不等于有了一切，丧失安全将会丧失一切"的观念已深入人心，但对于什么是空管安全管理工作，如何做好空管安全管理工作，尚有不同的见解，因此，在空管安全管理中经常会出现步调不一致，没有统一标准的安全管理制度。由于管理者无法有效地组织协调安全管理机制，以至不能准确规范管制员的安全行为，人为造成安全管理工作被动。因此，我们必须探讨建立空管安全管理理论模式的必要性，才能更好地把握安全管理的本质及其运行规律，更好地从总体上明确安全管理发展的方向。中国民航安全管理方式、方法的变化过程科分为3个阶段：
第一阶段：1990年以前，约40年得经验管理阶段，基本是经验型加行政命令型管理。
第二阶段：1990-2000年，即逐渐规范化的管理阶段。其中，前5年是行政命令加规章加经验；后5年是规章加行政命令加经验。
第三阶段：2000-2005年，以航空安全管理为龙头，以各职能部门的行业管理为基础，以运行合格审定、规范化基础管理和安全评估为契机，以持续监察为手段，以信息化管理为工具，引导企业实施规范化、科学化管理。在此阶段，取得了一定效果。但是，必须看到，尽管我们在安全管理上有所进步，在设施设备以及技术上有所改进，人员培训、资金投入以及人为因素研究方面也下了很大力量，有所成效。
但为什么安全形势总是时好时坏，难以把握；较为严重的人为责任不安全事件时有发生？究其原因，首先是在组织管理方面出现了问题。为此，必须从组织上和安全管理系统上采取措施，借鉴先进的安全管理理念和手段，建立新的安全管理模式加以解决。
我国的空管安全管理是沿袭原苏联模式，80年代后参照美、欧等发达国家成功的经验，在空管技术上正逐步向具有国际权威的ICAO和FAA技术模式靠拢（如高度层、过渡高度层改革、电报格式变换、实施雷达管制等），但空管安全管理的规范化和标准化工作受各种因素的限制，尚未达到国际通行的规范，也未形成自己完整的体系，我们实际面对的是一个新旧交替、参差不齐和安全风险高的管理局面。另一方面，我们虽然积累了许多空管安全管理的经验，也从理论上对空管安全管理进行了许多研究，但是，由于我们没有把空管安全管理模式作为一个总课题来进行深入研究。没有从建立空管安全管理模式的高度来系统地总结我国空管安全管理的实践经验，致使我们至今对空管安全管理的本质和运行规律还停留在较为初级阶段，还没有完全弄清我们应采取具有什么特点的安全管理模式来管理空管安全。总之，如何实现中国空中交通管理工作现代化，怎样的空管安全管理系统才能满足民航快速发展的需要，这是空管部门亟待需解决的重要课题。我们非常需要探讨适应这种新条件下的空管安全管理模式，以便用现代的空管安全管理模式来代替不规范的传统的安全管理模式。我们认为，探讨建立空管安全管理模式的目的是为了从总体上明确空管安全管理前进的方向。因此，在探讨这种空管安全管理模式时，有必要对以下几方面的因素和要求认真考虑。
(一)什么是SMS
所谓"安全管理"，即是组织为达到预期水平的安全指标而采取的系统地管理组织运行风险的行为。ICAO在文件Doc9774中对机场的安全管理系统(SMS)作了如下定义：机场管理安全的系统，包括为实现机场安全目标的组织结构、职责分配、工作程序和預防措施等，以保证在机场的安全得到控制，并确保其安全使用。此外，在英美等国家的手册中对SMS都有较明确的定义，具体可概括为：SMS是一个组织为了实现安全目标，贯彻安全政策，而将组织结构、职责、工作程序和规定等安全要素整合起来的、明确的安全管理模式。
结合分局实际，将SMS定义为：以清楚透明、系统全面、积极预防的方式来实现系统的安全管理。其中清楚透明，意思是指所有的安全管理活动应以文件形式清楚描述或记录下来，且应该具有透明度，独立于其他管理活动。系统全面，意思是安全管理活动应有计划地在全系统中持续展开。积极预防，意思是在风险转变成不安全事件并造成安全负面影响前，采取一种识别危险并消除风险的预防性方法。
(二)SMS包含的核心理论
SMS的核心理论是风险管理，风险管理的三个步骤一"危险识别、风险评估、风险控制与管理"几乎涉及并影响所有的安全管理行为(安全信息管理、安全评估、事故调查、安全监控等)，它也是主动控制安全的最有效方式。
（三）空管SMS的框架及主要内容
虽然各国SMS的内容略有不同，但总体来看，SMS可分为两大部分：强制执行部分和建议执行部分。其中，强制执行部分主要是通过法规、规章、强制标准的方式体现；建议执行部分主要是通过《指导手册》形式体现。《指导手册》不仅是对强制执行部分的有效补充，也可以成为贯彻落实执行强制法规要求的指导材料。通常情况下，一个组织可以通过选择多种方法来实现安全管理的需要，但是绝对不存在某一个适合于所有组织的简单模型，各组织应根据自己的规模、运行方式、安全文化、运行环节等情况来决 定自己的安全管理结构、安全工作思路和方法。
ICAO理事会于2004年12月召开的第173届会议上批准了《ICAO 2005年至2010年的战略目标》，其中，安全为首要战略目标，并在安全战略目标中提出："支持各国在所有与安全相关的领域实施SMS"，而编写并颁布《ICAO SMS手册》就是其中一项。
实行SMS并不意味着将对整个行业增加额外的规章管理和安全监督工作。传统的飞行安全管理依赖并独立于运行管理的飞行安全官员负责安全监管，他们必须向公司总经理或者首席运行官报告安全问题。实际上，安全官员或安全管理部门并没有权利为改善安全而采取相应的措施。安全官员或安全管理部门工作成功与否，完全取决于他们说服管理者采取相应行动的能力。
从2005年开始，民航总局开始组织人员进行调研，并成立了专门的项目工作组，重点研究航空公司、维修单位、机场、空管等方面的SMS基本构架，以及实施SMS的前期政策、规章、标准和程序问题。在借鉴国际上SMS先进经验，认真研究东西方文化差异的基础上，起草制定中国民航的SMS大纲，明确航空机构，包括航空公司、机场、空管、维修单位等建立SMS的规章要求，逐步出台相应的实施指导程序、SMS安全评估指南、民航风险管理等指导材料。2010年后，在有条件的大区开始试点，逐步将SMS的框架构筑好，通过各级各单位的通力合作，细化到各个部分，把安全的关口前移。
站在新的历史起点，面对新的机遇与挑战，我们应该不断适应国家经济建设的根本需要，坚定不移的走有中国特色的空管发展之路，建立有中国特色的空管安全管理体系，确保我们空管事业在安全、稳定的基础上全面协调科持续发展，为国家经济建设和社会发展做出更大的贡献。
参考文献：
[1] 周沅.对空管行业创新管理及构建系统安全管理体系的思考.《航空安全》.2005年1月
[2] 高文瑞.建立现代化的空管安全管理体系.《空中交通管理》.2004年11月
作者简介：何率，2008年毕业于中国民航飞行学院，曾参加民航总局组织的赴英国BAE系统空管培训班，工作单位：民航上海区域管制中心，具有丰富的空管经验。