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摘要：“公民在法律面前一律平等”是我国宪法赋予公民的基本权利，但应然的平等保护与实然的非对等对待的矛盾使农民工的平等权受到不同程度的侵害。从宪政制度上给予反思并努力去完善制度建设是实现农民工平等权的切实途径。
关键词：农民工；平等权；宪政
中图分类号：D693．09
文献标识码：A
文章编号：1006—723X(2006)01—0018—05
“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”是我国宪法赋予公民的一种神圣的权利。然而在现实生活中为城市发展做出了巨大贡献、如今已成为城市中一个庞大而特殊的群体的农民工，却处处受到歧视和不平等的对待，成为城市的边缘人，他们的困境已引起社会的高度关注。平等权是社会进步到一定程度每个人自然应该享有的，我们没有任何理由把它解读为：“法律面前人人平等，但农民工除外!”正确地理解平等权的内涵，使法律赋予每个人的合法权益不再受到侵害，让社会所有人得以全面的发展，是建设和谐社会的基本要求。本文拟就农民工的平等权问题作一粗浅的分析。
一、农民工平等权的现状——应然的平等保护与实然的非对等对待的矛盾
关注、尊重、平等对待和保护社会中一切成员的人格安全和财产安全，是现代法治社会的基本要求和国际社会人权理论的重要内容。一般认为人权的存在形态有三种，即应有权利、法定权利和实有权利。应有权利是指人应当享有的权利，表明人权的应然性，法定权利是由法律确认和由国家保障实施的权利，实有权利是指人们在现实社会中享有的权利状态，是应然权利的实现程度和权利的实然状态，表明权利的实然性。应有权利只有转化为实有权利，人权才由观念状态进入现实状态[1]。平等是人类追求的目标，在现代社会，每一个社会成员都有平等的基本权利，然而，由于种种原因，农民工这一群体的平等权的实现受到许多限制，应然的美好与实然的残酷之间的强烈反差成为触目惊心的现实状况。
1．政治参与的平等权与选举权上的实际不平等
政治参与是民主政治的重要组成部分，普通公民需要通过合法途径，运用直接或间接的政治手段，对决策与管理机构施加影响，监督政府公务的实施。公民政治参与的一个重要的表现是拥有选举权和被选举权。我国《宪法》第34条规定，中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。由于农民工的户籍在农村，尽管他在城市工作和生活，但不属于城市人口，其身份仍是农民。由于身份的缘故，中国农村人口的选举权与城市人口的选举权处于不平等状态。如1953年的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》对农村与城市每一代表所代表的人口数作了不同规定，即自治州、县为4：1；省、自治区为5：1；全国为8：1。这个比例一直延续到1995年，该年修正过的《选举法》第16条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”此时《选举法》把各级人民代表选举中的农村与城市每一代表所代表的人数改为4：1。在宪法的法律面前人人平等的原则下，在拥有五千年悠久历史的文明古国里，一个同胞只能等于另一个同胞的几分之几，农民平等的选举权何在?而即使是如此不平等的权利，因为户籍制度的限制，农民工从离开故土的那一刻起，实际上就自愿或被迫放弃了这一权利，不能在暂住地参加选举，更不能被选举，回户籍地参加选举或被选举的可能也因为种种的实际困难而无法实现。丧失了选举权和被选举权这一公民最基本的参政议政的权利，也就失去了话语权，于是乎，数亿农民工群体，几乎哑言，没有了自己的声音。
2．人格平等权与随处可见的对农民工人格尊严的歧视
我国《宪法》第38条规定，中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯，禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。作为民事权利的基本法，《民法通则》规定了“公民在民事活动中的地位平等”、“自然人的人格尊严不得侵犯”，还有许多其他的规定都渗透了人格平等，反对人格歧视的精神。渴望人格上的平等和被他人、社会尊重是社会主体必不可少的社会需要，人们渴望人格上的平等，就如同要求平等地享受和煦的阳光和清新的空气一样。“我们可以这样说，享有平等尊严的权利使人性在我们每一个人身上变得神圣起来。并且以同一运动推动着人类的进化过程”[2]。人格尊严平等权是人必然享有的，与人在社会中的作用没有必然的联系，与人们对社会的贡献并受到社会普遍尊重和否定无关。然而现实是农民工的人格尊严在相当大的程度上没有得到尊重和保护。歧视、排斥、侮辱农民工的事例时有发生，大街小巷城市居民对农民工的提防、冷眼、谩骂更是一种普遍的现象。有人这样地生动地描述了对农民工的歧视现象：“在一个依靠体制使一部分人在社会地位、经济收入超越另一部分人的社会，等级是何等的森严。虽然他们都是‘社会主义建设者’，没有‘高低贵贱’之分，可是实际社会中存在的社会不平等乃至歧视却没有明显减少，于是被卷入工业化进程中出身农门的人并没有顺理成章地成为学术上说的‘工人’或者‘产业工人’，……身份依然要加一个定语“农民工”……打开电视，翻开报纸，登录网络，里边左一个‘民工’，右一个‘民工’。乍一看好像是饱具人文关怀，实际上我听到的弦外之音除了歧视还是歧视。”[3]
3．平等的劳动权益与政策法规对农民工的不平等对待
农民工作为国家的公民与其他的公民一样，应当享有平等的劳动权益，从法律、行政规章和政策的制定上就应当做到一视同仁、平等对待。通过对我国各层次法律文本的考据，我们不难发现它们对劳动平等权均有内容明确而清晰的表达。《宪法》第42条规定“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”。《劳动法》第3条规定“劳动者有平等就业的权利”，“劳动者享有取得劳动报酬的权利”，第46条规定“工资分配应当遵循按劳分配原则，实行同工同酬。”但另一方面我们现行的法律、规章和政策对于农民工是不平等的，《劳动法》第十二条规定：“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。”那么，就业可以因身份的不同而不同，因此，劳动者就业，因出身而受歧视屡见不鲜。其中最主要的是对农民身份的歧视。这就有了一些地方性的政策法规明文规定一些行业和工种限制使用外地务工人员。比如北京市1995年颁布了《北京市外地来京人员务工管理规 定》，其中第4条规定：“本市使用外地人员务工的行业、工种，由市劳动局会同有关部门根据本市劳动需求状况，以本市城乡社会劳力不能满足用工需要为原则确定，并予以公布。”北京市不允许外地来京人员进入的工种，从最初的10多个发展到后来100多个。某些地方政府人为设置的“职业保留法规”，使有本地户口的城市居民独占好的职业岗位，农民被明确地排斥在这部分职业之外，当农村劳动力过剩，农民满怀希望拥入城市寻求就业和发展机会时，从事的却只能是那些城市人不愿干的脏、差、累、重的工作。在地方性法规对农民工就业的歧视下，各用人单位也对外地打工的农民实行各种歧视。诸如农民工付出艰辛的劳动，却得不到应有的经济待遇；因为身份的差别，在同一个工厂里，同工不能同酬的现象极为常见。更为严重和普遍的是农民工的劳动成果还无法得到有效的保护。现实生活中屡屡发生农民工的工钱被无理地拖欠，甚至由此引发的劳方与资方的暴力流血悲剧，彰显了“平等的获取劳动报酬”作为一项基本的人权在现实中受到的严重的侵害。
4．平等的社会保障权与游离社会保障之外的农民工的无助
《宪法》第45条规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”社会主义制度要求所有劳动者都有享受社会保障的平等权利，因而基本的社会保障制度对所有劳动者不应由于身份的不同而区别对待。但现实并非如此。由于农民工虽在城市，身份依然是农民，而不是按他们从事的工作将他们视为工人，因而享受不到有城市居民身份的工人所能够享受到的各种福利待遇。长期以来农民工的社会保险严重缺失，尽管目前有些改善，但是全国大多数农民工依然游离在社会保险的“安全网”之外。农民工已成为我国工伤的高风险人群，他们需要有工伤保险，但工伤参保率只有31．8％，他们需要有医疗保险，但医疗参保率只有21．6％。他们需要有养老保险，但养老参保率也很低。作为城市的边缘人，可以说大多数的农民工得不到这个城市社会的各种福利待遇。失业了，得不到失业救济；生活困难了，得不到最低生活保障；有病了，得不到应有的医疗保障；因工负伤了，致残了，也得不到应有照顾和抚恤，只能自认倒霉回到农村，悲惨地渡过余生。
二、农民工平等权缺失的社会根源
农民工本应享有平等权，但在现实社会中却屡屡受到不平等的待遇，这促使我们把目光投向最底层社会生活，去发掘这些非偶然现象背后的社会根源。
首先，以户籍制度为核心的城乡隔离制度是对农民的莫大歧视和剥夺。1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国户口登记条例》，以法律的形式将城乡有别的户口登记制度与限制迁移制度固定下来，国家的国民由此分为城市居民和农村居民两大身份体系，这样，农民就在国家的名义下，有了法律户口，农民成了世袭的身份。这就造成了农民那怕已脱离农门，成了实际上的城市产业工人的一员，但只要户口仍在农村，就仍然是农民工，享受不到与城市人同等的待遇。对此，有人尖锐地指出，“户口歧视是与社会主义伦理道德原则格格不入的，甚至也背离了人类社会关于人人生而平等和非歧视的基本道义。在世界各国的各类社会偏见和歧视(种族的、民族的、宗教的和性别的等等)都日趋消亡的今天，户口歧视的存在的确是一件令信奉社会主义理论和具有基本正义感的国人汗颜的事情”[4]。
其次；等级制度观念的影响。传统社会的中国是一个典型的社会等级制度国家，在等级制度下，一个人的社会地位不是取决于他的努力和贡献，而是取决于他的出身或者社会经济资源拥有的状况，社会地位较高的社会成员与社会地位较低的社会成员之间天然存在一条不可逾越的界限。前者排斥后者进人他们的领域。’新中国成立后，等级制度已慢慢解体，但其变化和解体不可能一蹴而就。建立在等级制度上的官僚政治，对我国的现代化进程仍然存在观念上和制度上的消极影响。如城乡有别的制度设计，一开始就把同在一个国家的国民分成了三六九等。而长期生活在“福利城堡”中的诸多市民则理所当然地将自己视为一等公民，把农民工置于二等公民的地位。而如皮埃尔·勒鲁所说的：“假如你们只要求在城邦内实现平等，这样的平等就受到了限制，失去了普遍性，就不成其为原则，而变为一种利害关系。这就不再是平等了，因为这既是平等，又是不平等。一部人享有权利，另一部分人却没有权利，这是一种特权制度。这样就确立丁人的两种截然不同的种类和状况，并由此会派生出一系列的种类和状况，它必然形成城邦内外人们之间等级和差异。城邦外的人丧失一切权利，城邦内的人却能享有一切权利。”[5]正是多年的城乡分割和等级制度的遗风，造成对农民的诸多观念歧视，忽视农民应当享有的平等权利。
再次，政府公权力的扩张性。公民权利作为人们之间的认可和承诺，是非常脆弱的，最易受到来自外界的伤害。在现实社会经济生活中，不受保护的权利是无法实现的。在历史形成的利益格局中，政府是最为强大、最处于优势地位的权威性集团。由于政府权力是一种超越于个人之上的公共力量，它拥有足够的权力与强有力的工具，可以通过强制手段使义务得以履行，因而国家权力是保护公民权利最有效的工具。但是政府的公权力有一种天然的扩张欲望，为求得其自身所代表的社会整体利益的实现，会调动一切强力资源，甚至是合法的暴力。这就极有可能导致与公民个体权利发生冲突，而成为公民权利的最大侵害者。如哈耶克所说的：“政府运用强制性权力对我们生活的干涉，如果是不可预见的和不可避免的，就会导致最大的妨害和侵害。”[6](p177)在现行的社会控制模式下，政府与农民工之间的权力与权利之争、公共利益与农民工个体利益之间可能的冲突是事实存在的。当农民工大规模地涌向城市，可能带来的不安定因素，有些地方政府出于城市利益如城市人口就业、发展、稳定、环境等方面的考虑，把城市作为城市市民的城市，做出了一些带有歧视农民工的制度安排，侵犯了宪法和法律赋予每一个公民的平等权，损害了平等的价值。
三、认真对待农民工的平等权
平等权承认合理的区别，反对的是以不合理的标准划分不同人群并予区别对待，而这些歧视、不公平待遇多是身份社会所遗留的。我国从计划经济体制转向市场经济体制，社会正在经历一个“从身份到契约”的重大历史变迁，“市场经济赋予了人们改变职业和选择职业的自由，一个文明的社会也不该允许社会‘集体无意识’地公然歧视它的一部分成员，一个连名义上的‘平等’都不能实现的社会是不正常的，也是耻辱和不能容忍的。”[7]美国著名法学家德沃金有一句名言， 叫做“认真对待权利”，意思是公民权利是归个人所有的，是不可让渡、不可剥夺的。应当平等地对待所有的人，给他们以平等地关切和关怀。在现代，认真地落实公民的平等权利是衡量一个国家政治文明水平的标尺。在我国，尊重和保护农民工的平等权是建设法治国家的应有之义。面对农民工所遭遇的不平等对待，我们理应从制度上给予反思并努力去完善制度建设。
1．从宪法和法律层面，确认农民工的法律主体地位，给农民工以同等的公民待遇
如前所述，由于城乡分而治之的策略，使农民工得不到国民待遇，他们理应享有的各种平等权益也往往得不到有效的保证和维护。在这一背景下，要纠正过去制度造成的失误，就需要全社会尤其是立法者在理念上把农民工视作社会进步的力量，使他们拥有和城市市民一样的同等权利。近年来，关于农民工的法律规范已有了一定的发展，但就立法位阶而言，规范农民工法律地位的法律规范，在法律效力等级中的地位普遍不高，主要停留在国务院部门规章这一层次，没有上升到国务院行政法规的层面，更谈不上由最高立法机关制定一般法律和基本法律来加以规范。而且现行法律对农民工法律主体地位的规范也还不够明确、具体，界限模糊不清。1994年7月颁布的《中华人民共和国劳动法》第2条对“劳动者”作了这样的界定：在我国境内的企业、个体经济组织(用人单位)和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。虽然在现行劳动法律规范中，采用“劳动者”这一抽象概念将农民工也涵盖进去，但长期生活工作在城市的农民工，由于其户籍等原因，又不能和传统的产业工人享受同等的待遇，有别于传统的产业工人。农民工的权益被侵犯呈现出经常的、普遍的、大量的趋势，涉及到劳动、失业、养老、医疗、生活、居住、子女教育等多方面，这些是《劳动法》涵盖不了的。基于此，在现阶段，有必要出台专门的《农民工权益保护法》，来对这一群体进行保护。目前，河南省出台了《进城务工人员权益保护办法》，据悉，这是全国首次以地方专门立法的形式保护农民工的权益。但仅有地方立法是不够的。我们期待在“法律”这一位阶上确定农民工的法律主体资格与权利义务关系的规范性文件的尽快出台，并赋予农民工同等的公民待遇，即享有与城市居民的同等权利；人身安全、工资待遇受法律保护的权利；子女有就近接受义务教育与城市子女享有同等待遇的权利；接受国家培训、获取科学知识的权利；受《工伤保险条例》保护的权利等等。
2．完善立法机关违宪审查机制，建立平等保护机制，使侵犯农民工平等权的行为得到及时有效的纠正
《中华人民共和国宪法》是国家的根本大法，任何法律、法规都由其派生，并不能与之相抵触。任何组织和个人都不能凌驾于《宪法》和法律之上。但就有关的农民工规定来看，目前的状况是，违宪的法律条文和行政法规、部门规章不少。最基本的是，农民工作为一个中华人民共和国的公民和国家的纳税人，在城市里生存，却要受到诸多的限制和管理，没有完全地享受到公民的平等权利。保护农民工的平等权利亟需建立平等保护机制。可喜的是2000年《中华人民共和国立法法》的出台，使这一平等保护审查机制初见其形。但它仍有不完善之处。《立法法》规定，公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例侵犯了自己的宪法基本权利或者其他法定权利，违反了宪法或法律，可以向全国人大常委会提出书面审查请求。这里并没有将涉嫌的法律纳入审查的范围。而实际上大多数的法律的主要目的恰恰是对人民进行区分并实行差别对待，而且常常是非常严重的差别对待。从各国宪政发展轨迹来看，将法律纳入违宪审查的范围是法治的趋势所在：为了保证农民工等公民不受违反了平等保护原则的法律的侵犯，应该扩大全国人大的违宪审查范围至法律层级。
3．健全司法援助制度，为农民工提供行之有效的权利保障
保障公民的合法权益得以平等实现，是政府应尽的义务。在大量的社会歧视和种种限制下艰难生存的农民工，已是一个典型的由社会和经济双重因素造就的底层群体，当他们的合法权益受到侵害时，现行诉讼制度中劳动仲裁前置，以及庭审、举证的繁琐程序和诉讼成本、风险等，使得打官司成了农民工无法承受之重。据北京青少年法律援助与研究中心针对进城务工青年维权成本所作调查及全国总工会不完全统计，到2004年11月中旬，全国进城务工的农民工被拖欠的工资约有1000亿元。而为索回这1000亿元欠薪，整个社会需要付出至少3000亿元的成本[7]。辽宁省锦州市的98名民工为了讨回工钱，打了三年官司，工钱不仅一分没要回来，还自己掏了近10万的法院执行费、律师费、材料复印费以及交通费[8]。面对如此高昂的诉讼成本，打不起官司，打不赢官司的状况使农民工理性地回避事后救济。或选择忍气吞声，或最终走向了极端。这种恶性循环必然导致农民工权益保护状况每况愈下。公民的合法权益必须获得法律的保护。因为法律是弱势群体权益得以保障的根本所在，如果弱势群体的权利权益得不到必要的法律保护，其结果只能使强者愈强而弱者愈弱。因此，依法维护弱势群体的合法权益就显得尤为重要。而建立法律援助制度、司法救助制度是一条十分有效的途径或措施。现代法律援助的目的和意义，在于维护“公民在法律面前一律平等”的原则，在于保证这个宪法原则变成现实。2003年7月21日，《中华人民共和国法律援助条例》的出台，其中“请求支付劳动报酬”作为受援助的情形之一得到了强调。这为我们通过法律途径来解决农民工的欠薪纠纷乃至其他的平等的合法权益奠定了法律实践上的基础，着实令人欣慰。
4.理顺公共权力与公民权利的关系，依法行政，切实保障农民工平等权利的实现
在现代民主社会，国家权力是公民通过行使选举权组成而授予产生的，国家权力来源于公民权利。然而“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[9](p154)。为此，必须限制国家权力，勘定公民权利与国家权力的界限，即“国家权力的界限仅限于通过法律授予的范围之内，超出这个边界即违法，而公民权利的边界在于法律禁止性规定的范围之外，公民的行为除了法律禁止的都是合法的”[10]。平等权是社会进步到一定程度每个人自然应该享有的，不需要任何权力机关的授予，当然也不容权力机关的非法的剥夺和侵犯。相反基于国家权力来源于公民权利的事实，国家权力首先应当平等地服务于公民权利。这就要求国家权力机关在行政执法与社会管理中，对外来务工人员与本地居民一视同仁，平等对待。在现阶段，外来务工人员由于经济与社会地位以及受教育程度等因素的影响，属于社会的弱势群体，对于他们的权利保护，各级政府部门应当承担起更大的责任。此外，公共权力的行使结果要做到“执政为民”，针对农民工缺乏自己的组织和代言人、政治参与层次低以及没有能力为了自身的利益而主动地联合起来，致使其政治、经济权利诉求难以得到重视的现实，政府要提高农民工拥有组织自己的能力，并给农民工的组织以合法地位。
[参考文献]
[1]焦洪昌。“国家尊重和保障人权”的宪法分析[J]．中国法学．2004，(3)．
[2][法]米海依尔·戴尔玛斯·吗蒂·世界法的三个挑战[M]．罗结珍等译，北京：法律出版社,2001．
[3]沉默．“民工”到底是什么“工”[J]．读者,2004，(16)．
[4]中国“三农”形势跟踪调查课题组，中汉经济研究所农村发展研究部编．小康中国痛——来自底层中国的调查报告[M]．北京：中国社会科学出版社,2004．
[5]刘翠霞．进城务工人员的社会保障问题[J]．法学研究，2005，(2)．
[6][英]弗里德里希·奥古斯特·哈耶克，自由秩序原理[M]．邓正来译，北京：三联书店，1997．
[7]农民工维权成本调查：追讨l千亿欠薪需3千亿成本[N]．中国青年报,2005—06—09．
[8]朱胜国：从民工“用不起法”看政府责任，人民网，2004—01—01．
[9][法]孟德斯鸠．论法的精神[M]张雁深译，北京：商务印书馆，1961．
[10]张清．农民阶层的宪政分析[J]．中国法学,2005，(2)．
[责任编辑：燕 妮]
关键词：农民工；平等权；宪政
中图分类号：D693．09
文献标识码：A
文章编号：1006—723X(2006)01—0018—05
“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”是我国宪法赋予公民的一种神圣的权利。然而在现实生活中为城市发展做出了巨大贡献、如今已成为城市中一个庞大而特殊的群体的农民工，却处处受到歧视和不平等的对待，成为城市的边缘人，他们的困境已引起社会的高度关注。平等权是社会进步到一定程度每个人自然应该享有的，我们没有任何理由把它解读为：“法律面前人人平等，但农民工除外!”正确地理解平等权的内涵，使法律赋予每个人的合法权益不再受到侵害，让社会所有人得以全面的发展，是建设和谐社会的基本要求。本文拟就农民工的平等权问题作一粗浅的分析。
一、农民工平等权的现状——应然的平等保护与实然的非对等对待的矛盾
关注、尊重、平等对待和保护社会中一切成员的人格安全和财产安全，是现代法治社会的基本要求和国际社会人权理论的重要内容。一般认为人权的存在形态有三种，即应有权利、法定权利和实有权利。应有权利是指人应当享有的权利，表明人权的应然性，法定权利是由法律确认和由国家保障实施的权利，实有权利是指人们在现实社会中享有的权利状态，是应然权利的实现程度和权利的实然状态，表明权利的实然性。应有权利只有转化为实有权利，人权才由观念状态进入现实状态[1]。平等是人类追求的目标，在现代社会，每一个社会成员都有平等的基本权利，然而，由于种种原因，农民工这一群体的平等权的实现受到许多限制，应然的美好与实然的残酷之间的强烈反差成为触目惊心的现实状况。
1．政治参与的平等权与选举权上的实际不平等
政治参与是民主政治的重要组成部分，普通公民需要通过合法途径，运用直接或间接的政治手段，对决策与管理机构施加影响，监督政府公务的实施。公民政治参与的一个重要的表现是拥有选举权和被选举权。我国《宪法》第34条规定，中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。由于农民工的户籍在农村，尽管他在城市工作和生活，但不属于城市人口，其身份仍是农民。由于身份的缘故，中国农村人口的选举权与城市人口的选举权处于不平等状态。如1953年的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》对农村与城市每一代表所代表的人口数作了不同规定，即自治州、县为4：1；省、自治区为5：1；全国为8：1。这个比例一直延续到1995年，该年修正过的《选举法》第16条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”此时《选举法》把各级人民代表选举中的农村与城市每一代表所代表的人数改为4：1。在宪法的法律面前人人平等的原则下，在拥有五千年悠久历史的文明古国里，一个同胞只能等于另一个同胞的几分之几，农民平等的选举权何在?而即使是如此不平等的权利，因为户籍制度的限制，农民工从离开故土的那一刻起，实际上就自愿或被迫放弃了这一权利，不能在暂住地参加选举，更不能被选举，回户籍地参加选举或被选举的可能也因为种种的实际困难而无法实现。丧失了选举权和被选举权这一公民最基本的参政议政的权利，也就失去了话语权，于是乎，数亿农民工群体，几乎哑言，没有了自己的声音。
2．人格平等权与随处可见的对农民工人格尊严的歧视
我国《宪法》第38条规定，中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯，禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。作为民事权利的基本法，《民法通则》规定了“公民在民事活动中的地位平等”、“自然人的人格尊严不得侵犯”，还有许多其他的规定都渗透了人格平等，反对人格歧视的精神。渴望人格上的平等和被他人、社会尊重是社会主体必不可少的社会需要，人们渴望人格上的平等，就如同要求平等地享受和煦的阳光和清新的空气一样。“我们可以这样说，享有平等尊严的权利使人性在我们每一个人身上变得神圣起来。并且以同一运动推动着人类的进化过程”[2]。人格尊严平等权是人必然享有的，与人在社会中的作用没有必然的联系，与人们对社会的贡献并受到社会普遍尊重和否定无关。然而现实是农民工的人格尊严在相当大的程度上没有得到尊重和保护。歧视、排斥、侮辱农民工的事例时有发生，大街小巷城市居民对农民工的提防、冷眼、谩骂更是一种普遍的现象。有人这样地生动地描述了对农民工的歧视现象：“在一个依靠体制使一部分人在社会地位、经济收入超越另一部分人的社会，等级是何等的森严。虽然他们都是‘社会主义建设者’，没有‘高低贵贱’之分，可是实际社会中存在的社会不平等乃至歧视却没有明显减少，于是被卷入工业化进程中出身农门的人并没有顺理成章地成为学术上说的‘工人’或者‘产业工人’，……身份依然要加一个定语“农民工”……打开电视，翻开报纸，登录网络，里边左一个‘民工’，右一个‘民工’。乍一看好像是饱具人文关怀，实际上我听到的弦外之音除了歧视还是歧视。”[3]
3．平等的劳动权益与政策法规对农民工的不平等对待
农民工作为国家的公民与其他的公民一样，应当享有平等的劳动权益，从法律、行政规章和政策的制定上就应当做到一视同仁、平等对待。通过对我国各层次法律文本的考据，我们不难发现它们对劳动平等权均有内容明确而清晰的表达。《宪法》第42条规定“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”。《劳动法》第3条规定“劳动者有平等就业的权利”，“劳动者享有取得劳动报酬的权利”，第46条规定“工资分配应当遵循按劳分配原则，实行同工同酬。”但另一方面我们现行的法律、规章和政策对于农民工是不平等的，《劳动法》第十二条规定：“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。”那么，就业可以因身份的不同而不同，因此，劳动者就业，因出身而受歧视屡见不鲜。其中最主要的是对农民身份的歧视。这就有了一些地方性的政策法规明文规定一些行业和工种限制使用外地务工人员。比如北京市1995年颁布了《北京市外地来京人员务工管理规 定》，其中第4条规定：“本市使用外地人员务工的行业、工种，由市劳动局会同有关部门根据本市劳动需求状况，以本市城乡社会劳力不能满足用工需要为原则确定，并予以公布。”北京市不允许外地来京人员进入的工种，从最初的10多个发展到后来100多个。某些地方政府人为设置的“职业保留法规”，使有本地户口的城市居民独占好的职业岗位，农民被明确地排斥在这部分职业之外，当农村劳动力过剩，农民满怀希望拥入城市寻求就业和发展机会时，从事的却只能是那些城市人不愿干的脏、差、累、重的工作。在地方性法规对农民工就业的歧视下，各用人单位也对外地打工的农民实行各种歧视。诸如农民工付出艰辛的劳动，却得不到应有的经济待遇；因为身份的差别，在同一个工厂里，同工不能同酬的现象极为常见。更为严重和普遍的是农民工的劳动成果还无法得到有效的保护。现实生活中屡屡发生农民工的工钱被无理地拖欠，甚至由此引发的劳方与资方的暴力流血悲剧，彰显了“平等的获取劳动报酬”作为一项基本的人权在现实中受到的严重的侵害。
4．平等的社会保障权与游离社会保障之外的农民工的无助
《宪法》第45条规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”社会主义制度要求所有劳动者都有享受社会保障的平等权利，因而基本的社会保障制度对所有劳动者不应由于身份的不同而区别对待。但现实并非如此。由于农民工虽在城市，身份依然是农民，而不是按他们从事的工作将他们视为工人，因而享受不到有城市居民身份的工人所能够享受到的各种福利待遇。长期以来农民工的社会保险严重缺失，尽管目前有些改善，但是全国大多数农民工依然游离在社会保险的“安全网”之外。农民工已成为我国工伤的高风险人群，他们需要有工伤保险，但工伤参保率只有31．8％，他们需要有医疗保险，但医疗参保率只有21．6％。他们需要有养老保险，但养老参保率也很低。作为城市的边缘人，可以说大多数的农民工得不到这个城市社会的各种福利待遇。失业了，得不到失业救济；生活困难了，得不到最低生活保障；有病了，得不到应有的医疗保障；因工负伤了，致残了，也得不到应有照顾和抚恤，只能自认倒霉回到农村，悲惨地渡过余生。
二、农民工平等权缺失的社会根源
农民工本应享有平等权，但在现实社会中却屡屡受到不平等的待遇，这促使我们把目光投向最底层社会生活，去发掘这些非偶然现象背后的社会根源。
首先，以户籍制度为核心的城乡隔离制度是对农民的莫大歧视和剥夺。1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国户口登记条例》，以法律的形式将城乡有别的户口登记制度与限制迁移制度固定下来，国家的国民由此分为城市居民和农村居民两大身份体系，这样，农民就在国家的名义下，有了法律户口，农民成了世袭的身份。这就造成了农民那怕已脱离农门，成了实际上的城市产业工人的一员，但只要户口仍在农村，就仍然是农民工，享受不到与城市人同等的待遇。对此，有人尖锐地指出，“户口歧视是与社会主义伦理道德原则格格不入的，甚至也背离了人类社会关于人人生而平等和非歧视的基本道义。在世界各国的各类社会偏见和歧视(种族的、民族的、宗教的和性别的等等)都日趋消亡的今天，户口歧视的存在的确是一件令信奉社会主义理论和具有基本正义感的国人汗颜的事情”[4]。
其次；等级制度观念的影响。传统社会的中国是一个典型的社会等级制度国家，在等级制度下，一个人的社会地位不是取决于他的努力和贡献，而是取决于他的出身或者社会经济资源拥有的状况，社会地位较高的社会成员与社会地位较低的社会成员之间天然存在一条不可逾越的界限。前者排斥后者进人他们的领域。’新中国成立后，等级制度已慢慢解体，但其变化和解体不可能一蹴而就。建立在等级制度上的官僚政治，对我国的现代化进程仍然存在观念上和制度上的消极影响。如城乡有别的制度设计，一开始就把同在一个国家的国民分成了三六九等。而长期生活在“福利城堡”中的诸多市民则理所当然地将自己视为一等公民，把农民工置于二等公民的地位。而如皮埃尔·勒鲁所说的：“假如你们只要求在城邦内实现平等，这样的平等就受到了限制，失去了普遍性，就不成其为原则，而变为一种利害关系。这就不再是平等了，因为这既是平等，又是不平等。一部人享有权利，另一部分人却没有权利，这是一种特权制度。这样就确立丁人的两种截然不同的种类和状况，并由此会派生出一系列的种类和状况，它必然形成城邦内外人们之间等级和差异。城邦外的人丧失一切权利，城邦内的人却能享有一切权利。”[5]正是多年的城乡分割和等级制度的遗风，造成对农民的诸多观念歧视，忽视农民应当享有的平等权利。
再次，政府公权力的扩张性。公民权利作为人们之间的认可和承诺，是非常脆弱的，最易受到来自外界的伤害。在现实社会经济生活中，不受保护的权利是无法实现的。在历史形成的利益格局中，政府是最为强大、最处于优势地位的权威性集团。由于政府权力是一种超越于个人之上的公共力量，它拥有足够的权力与强有力的工具，可以通过强制手段使义务得以履行，因而国家权力是保护公民权利最有效的工具。但是政府的公权力有一种天然的扩张欲望，为求得其自身所代表的社会整体利益的实现，会调动一切强力资源，甚至是合法的暴力。这就极有可能导致与公民个体权利发生冲突，而成为公民权利的最大侵害者。如哈耶克所说的：“政府运用强制性权力对我们生活的干涉，如果是不可预见的和不可避免的，就会导致最大的妨害和侵害。”[6](p177)在现行的社会控制模式下，政府与农民工之间的权力与权利之争、公共利益与农民工个体利益之间可能的冲突是事实存在的。当农民工大规模地涌向城市，可能带来的不安定因素，有些地方政府出于城市利益如城市人口就业、发展、稳定、环境等方面的考虑，把城市作为城市市民的城市，做出了一些带有歧视农民工的制度安排，侵犯了宪法和法律赋予每一个公民的平等权，损害了平等的价值。
三、认真对待农民工的平等权
平等权承认合理的区别，反对的是以不合理的标准划分不同人群并予区别对待，而这些歧视、不公平待遇多是身份社会所遗留的。我国从计划经济体制转向市场经济体制，社会正在经历一个“从身份到契约”的重大历史变迁，“市场经济赋予了人们改变职业和选择职业的自由，一个文明的社会也不该允许社会‘集体无意识’地公然歧视它的一部分成员，一个连名义上的‘平等’都不能实现的社会是不正常的，也是耻辱和不能容忍的。”[7]美国著名法学家德沃金有一句名言， 叫做“认真对待权利”，意思是公民权利是归个人所有的，是不可让渡、不可剥夺的。应当平等地对待所有的人，给他们以平等地关切和关怀。在现代，认真地落实公民的平等权利是衡量一个国家政治文明水平的标尺。在我国，尊重和保护农民工的平等权是建设法治国家的应有之义。面对农民工所遭遇的不平等对待，我们理应从制度上给予反思并努力去完善制度建设。
1．从宪法和法律层面，确认农民工的法律主体地位，给农民工以同等的公民待遇
如前所述，由于城乡分而治之的策略，使农民工得不到国民待遇，他们理应享有的各种平等权益也往往得不到有效的保证和维护。在这一背景下，要纠正过去制度造成的失误，就需要全社会尤其是立法者在理念上把农民工视作社会进步的力量，使他们拥有和城市市民一样的同等权利。近年来，关于农民工的法律规范已有了一定的发展，但就立法位阶而言，规范农民工法律地位的法律规范，在法律效力等级中的地位普遍不高，主要停留在国务院部门规章这一层次，没有上升到国务院行政法规的层面，更谈不上由最高立法机关制定一般法律和基本法律来加以规范。而且现行法律对农民工法律主体地位的规范也还不够明确、具体，界限模糊不清。1994年7月颁布的《中华人民共和国劳动法》第2条对“劳动者”作了这样的界定：在我国境内的企业、个体经济组织(用人单位)和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。虽然在现行劳动法律规范中，采用“劳动者”这一抽象概念将农民工也涵盖进去，但长期生活工作在城市的农民工，由于其户籍等原因，又不能和传统的产业工人享受同等的待遇，有别于传统的产业工人。农民工的权益被侵犯呈现出经常的、普遍的、大量的趋势，涉及到劳动、失业、养老、医疗、生活、居住、子女教育等多方面，这些是《劳动法》涵盖不了的。基于此，在现阶段，有必要出台专门的《农民工权益保护法》，来对这一群体进行保护。目前，河南省出台了《进城务工人员权益保护办法》，据悉，这是全国首次以地方专门立法的形式保护农民工的权益。但仅有地方立法是不够的。我们期待在“法律”这一位阶上确定农民工的法律主体资格与权利义务关系的规范性文件的尽快出台，并赋予农民工同等的公民待遇，即享有与城市居民的同等权利；人身安全、工资待遇受法律保护的权利；子女有就近接受义务教育与城市子女享有同等待遇的权利；接受国家培训、获取科学知识的权利；受《工伤保险条例》保护的权利等等。
2．完善立法机关违宪审查机制，建立平等保护机制，使侵犯农民工平等权的行为得到及时有效的纠正
《中华人民共和国宪法》是国家的根本大法，任何法律、法规都由其派生，并不能与之相抵触。任何组织和个人都不能凌驾于《宪法》和法律之上。但就有关的农民工规定来看，目前的状况是，违宪的法律条文和行政法规、部门规章不少。最基本的是，农民工作为一个中华人民共和国的公民和国家的纳税人，在城市里生存，却要受到诸多的限制和管理，没有完全地享受到公民的平等权利。保护农民工的平等权利亟需建立平等保护机制。可喜的是2000年《中华人民共和国立法法》的出台，使这一平等保护审查机制初见其形。但它仍有不完善之处。《立法法》规定，公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例侵犯了自己的宪法基本权利或者其他法定权利，违反了宪法或法律，可以向全国人大常委会提出书面审查请求。这里并没有将涉嫌的法律纳入审查的范围。而实际上大多数的法律的主要目的恰恰是对人民进行区分并实行差别对待，而且常常是非常严重的差别对待。从各国宪政发展轨迹来看，将法律纳入违宪审查的范围是法治的趋势所在：为了保证农民工等公民不受违反了平等保护原则的法律的侵犯，应该扩大全国人大的违宪审查范围至法律层级。
3．健全司法援助制度，为农民工提供行之有效的权利保障
保障公民的合法权益得以平等实现，是政府应尽的义务。在大量的社会歧视和种种限制下艰难生存的农民工，已是一个典型的由社会和经济双重因素造就的底层群体，当他们的合法权益受到侵害时，现行诉讼制度中劳动仲裁前置，以及庭审、举证的繁琐程序和诉讼成本、风险等，使得打官司成了农民工无法承受之重。据北京青少年法律援助与研究中心针对进城务工青年维权成本所作调查及全国总工会不完全统计，到2004年11月中旬，全国进城务工的农民工被拖欠的工资约有1000亿元。而为索回这1000亿元欠薪，整个社会需要付出至少3000亿元的成本[7]。辽宁省锦州市的98名民工为了讨回工钱，打了三年官司，工钱不仅一分没要回来，还自己掏了近10万的法院执行费、律师费、材料复印费以及交通费[8]。面对如此高昂的诉讼成本，打不起官司，打不赢官司的状况使农民工理性地回避事后救济。或选择忍气吞声，或最终走向了极端。这种恶性循环必然导致农民工权益保护状况每况愈下。公民的合法权益必须获得法律的保护。因为法律是弱势群体权益得以保障的根本所在，如果弱势群体的权利权益得不到必要的法律保护，其结果只能使强者愈强而弱者愈弱。因此，依法维护弱势群体的合法权益就显得尤为重要。而建立法律援助制度、司法救助制度是一条十分有效的途径或措施。现代法律援助的目的和意义，在于维护“公民在法律面前一律平等”的原则，在于保证这个宪法原则变成现实。2003年7月21日，《中华人民共和国法律援助条例》的出台，其中“请求支付劳动报酬”作为受援助的情形之一得到了强调。这为我们通过法律途径来解决农民工的欠薪纠纷乃至其他的平等的合法权益奠定了法律实践上的基础，着实令人欣慰。
4.理顺公共权力与公民权利的关系，依法行政，切实保障农民工平等权利的实现
在现代民主社会，国家权力是公民通过行使选举权组成而授予产生的，国家权力来源于公民权利。然而“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[9](p154)。为此，必须限制国家权力，勘定公民权利与国家权力的界限，即“国家权力的界限仅限于通过法律授予的范围之内，超出这个边界即违法，而公民权利的边界在于法律禁止性规定的范围之外，公民的行为除了法律禁止的都是合法的”[10]。平等权是社会进步到一定程度每个人自然应该享有的，不需要任何权力机关的授予，当然也不容权力机关的非法的剥夺和侵犯。相反基于国家权力来源于公民权利的事实，国家权力首先应当平等地服务于公民权利。这就要求国家权力机关在行政执法与社会管理中，对外来务工人员与本地居民一视同仁，平等对待。在现阶段，外来务工人员由于经济与社会地位以及受教育程度等因素的影响，属于社会的弱势群体，对于他们的权利保护，各级政府部门应当承担起更大的责任。此外，公共权力的行使结果要做到“执政为民”，针对农民工缺乏自己的组织和代言人、政治参与层次低以及没有能力为了自身的利益而主动地联合起来，致使其政治、经济权利诉求难以得到重视的现实，政府要提高农民工拥有组织自己的能力，并给农民工的组织以合法地位。
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[4]中国“三农”形势跟踪调查课题组，中汉经济研究所农村发展研究部编．小康中国痛——来自底层中国的调查报告[M]．北京：中国社会科学出版社,2004．
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[7]农民工维权成本调查：追讨l千亿欠薪需3千亿成本[N]．中国青年报,2005—06—09．
[8]朱胜国：从民工“用不起法”看政府责任，人民网，2004—01—01．
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[10]张清．农民阶层的宪政分析[J]．中国法学,2005，(2)．
[责任编辑：燕 妮]