论文部分内容阅读
摘 要：作为刑事检察“案-件比”中“件”集合的业务活动之一，退回补充侦查案件居高不下，实践中存在无必要的退侦、低质量的退侦和无跟进的退侦等情形，严重影响诉讼效率，拉高了“件”的数量。建议进一步更新司法理念，健全办案机制和监督机制，提升办案质效，以求极致标准不断提升办案能力，减少不必要的“件”，降低“案-件比”。
关键词：刑事检察“案-件比” 降低 退回补充侦查
2020年1月，最高人民检察院印发《检察机关案件质量主要评价指标》，确定了以“案-件比”为核心的案件质量主要评价指标体系。“案”指发生的具体案件，将延长审查起诉期限（以下简称“延期”）、退回补充侦查（以下简称“退侦”）等15种[1]业务活动与“案”数之和作为“件”的基准数，两者对比形成刑事检察“案-件比”指标值。“件”所选取的这15种业务活动并非刑事诉讼的必经环节，有可能在上一诉讼环节将工作做到极致就能避免下一個诉讼环节“件”的发生;“件”数越少，“案-件比”越低，整体办案质效就越好。最高人民检察院提出“案-件比”评价指标，旨在引导各级检察机关和办案人员做好每一个办案环节的各项工作，减少程序空转;使“案-件比”成为“多余”业务活动的“挤压器”[2]。
纳入“件”的15种业务活动均是符合法律规定的诉讼程序，“实践中，一线办案检察官对诸如退回补充侦查、延长审查起诉期限等业务活动的认知，普遍还只是底线办案思维，即只要法律允许，不违反法律规定的措施，就可以充分使用。”[3]在这样的办案思维下，“案”经历的诉讼环节可能较多，办案时间较长，当事人对办案活动的评价可能较低，办案的社会效果不理想。减少不必要的“件”数，关键在于以求极致的标准减少诉讼环节。本文以退回补充侦查为视角，结合重庆检察机关降低“案-件比”实践进行探讨。
一、退侦案件与“案-件比”的基本关系
（一）退侦案件对降低“案-件比”的影响
退侦对于完善证据、提高案件质量有重要作用，退侦案件的质效对“件”中其他业务活动影响较大，进而影响整体“件”的数量。退侦（包括第一次退侦和第二次退侦，以下简称“一退”“二退”）作为“件”中占比较高的业务活动，并非办案必经程序，对因无必要而多余的退侦“件”，可以通过规范退侦工作挤压掉。
退侦案件的数量一定程度上影响“件”中其它业务活动的数量，包括几方面：（1）案件不进行一退，就意味着没有随后的第二次、第三次延长审查起诉期限（以下简称“二延”“三延”）和二退，从而有效减少整体“件”的数量;（2）提高一退质量，可以有效减少后续的二退、不起诉复议复核、申诉、撤回起诉、国家赔偿等相关“件”的数量;（3）二退作为对案件“常规侦查” [4]和一退的进一步“修补”，能反映出一退后引导侦查取证的质量，对其加强监督能倒逼一退案件质量的提升。
（二）降低“案-件比”的实践探索
2019年8月，重庆市检察院针对全市退侦案件同比上升10%且占“件”比重增加的情况，对2019年1-8月全市二退案件开展专项评查[5]。在各分院、基层院对1407件二退案件自查的基础上，市检察院选取491件进行复评，涉及30余个罪名，评查报告经检察委员会审议后，于2020年初召开全市通报会，将问题通报到院、到案、到人。通过对退侦案件的专项整治，结合落实捕诉一体办案机制和认罪认罚从宽制度，以及健全案件监督管理机制，案件质效提升凸显。2020年1至8月全市刑事检察“案-件比”1：1.49，位列全国前茅。这一指标呈现以下特点：
一是“案-件比”逐月下降。2020年2月以来呈逐月下降趋势，分别为1：2.26、1：1.88、1：1.75、1：1.70、1：1.56、1：1.52、1：1.49，至2020年8月，比去年同期减少0.19个百分点。
二是对“件”数影响最大的延期和退侦案件均下降。2020年1至8月，延长审查起诉期限件次下降29.7%，延期率[6]25.17%，同比减少10.5个百分点;其中一延率17.6%，同比减少6.9个百分点;二延率5.8%，同比减少2.6个百分点;三延率1.8%，同比减少1个百分点。退侦案件下降29.2%，退查率[7]17.6%，同比下降6.8个百分点;一退率13.6%，同比下降4.4个百分点;二退率4.0%，同比下降2.43个百分点;二退占一退率29.2%，同比减少6.5个百分点。
二、退侦案件成为“多余件”的几种情形
通过专项质量评查，发现实践中部分退侦案件是“多余”的“件”，主要有三种情形：
（一）无必要的退侦
案件退侦的原因与查清案件事实、补充证据无关，或者将补充侦查无法收集到证据的案件仍然退回公安机关等，具体如下：
一是以退侦方式“借用”办案时间。包括为等待案件研究结果、请示结果或者鉴定意见等，以退侦方式向公安机关“借用”时间。这种情形下，有的案件一退和二退提纲内容完全重复;有的案件无公安机关补充侦查证据材料;有的案件在审查报告中已经明确提出了处理意见仍然进行退侦。
二是为查清不影响定罪量刑的事实而退侦。如绑架案件的退查提纲要求调查不影响犯罪构成的赃款去向，拐卖儿童和收买被拐卖儿童案件的退查提纲要求对被拐卖儿童的处理情况联系相关单位提出解决方案，此情况既不是该罪的构成要件，也不是量刑情节。
三是要求补充侦查的证据材料已无法继续收集。如公安机关在第一次补充侦查报告中已经叙明有的证据无法继续收集，但第二次退查仍然要求公安机关继续补充侦查。
（二）低质量的退侦
刑事诉讼规则对退侦案件应当制作补充侦查提纲（即退查提纲）做出了明确规定，最高人民检察院和公安部联合出台的《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》进一步明确了退查提纲的7项具体内容。实践中，低质量的退查主要表现为退查提纲内容指向不明、说理不充分。 一是退查提纲内容指向不明。如要求“收集相关书证及证言”“补查相关事实和证据”“其他证实**的证据”等，“相关”“其他”都没有指明具体补充侦查哪些事实、证据等，公安机关找不到补充侦查的“靶心”。
二是退查提纲内容说理性不强。有的案件只写明补充侦查的事项，没有列明补充侦查的理由、案件定性的考虑、补充侦查目的等。
（三）无跟进的退侦
有的案件在公安机关重报后，才发现公安机关没有按照退查提纲开展工作，导致案件一退后需要二退，或者二退后无法补救。
出现上述问题，既反映出侦诉协作等办案机制有待进一步完善，也反映出检察官司法理念、司法作风、办案能力有待进一步提升。
三、挤压“多余”的退侦案件，降低“案-件比”的對策建议
“案-件比”1：1是检察机关努力的方向，挤压“多余”的退侦案件，减少“件”数，需要更新理念，提高素养，进一步健全办案机制和监督机制。
第一，培树“案-件比”理念，以求极致标准提升办案质效。降低“案-件比”最根本、最核心的就是要解决司法理念问题，要培树正确的“案-件比”理念，该指标的设置在于引导各级检察机关努力减少不必要的诉讼环节，提高整体办案质量和效率。张军检察长提出，“要以追求极致的精神做好各项工作，提升办案质量，把让党放心、让人民满意落到实处。”有的检察官没有充分认识到办案质效直接关系着司法活动的及时性、权威性和公正性，导致前一环节未做到极致而产生多余的“件”。要运用“案-件比”指标激励检察官以求极致标准办准办好案件，促进检察机关整体办案质效的提升。
第二，高质量落实认罪认罚从宽制度，提高办案效率。加强与司法行政机关协调配合，促进值班律师深度有效参与认罪认罚案件，进一步推动控辩双方协商，提高办案效率。推动量刑建议精准化、智能化、规范化，精准化的量刑建议有利于诉讼的稳定性和裁判的安定性，有利于犯罪嫌疑人、被告人对认罪认罚的法律后果产生明确的预期，减少反悔概率，减少申诉。
第三，加强引导侦查工作，确保案件质量。一是强化捕前提前介入。对重大疑难复杂案件强化提前介入，引导侦查人员及时发现、收集、固定、完善证据。二是发挥捕诉一体机制优势，落实《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》，使捕诉阶段对侦查取证的引导要连贯，消除捕后诉前监督盲区，把证据问题解决在移送审查起诉之前。三是在退侦前和补侦过程中加强与侦查人员的沟通，运用纠正违法等监督手段，增强对侦查机关消极取证、片面取证的监督，有效避免一退、二退屡查不清的情况，形成诉侦合力。
第四，进一步做实内部监督，加强检察权运行监督。一是规范请示汇报。提高案件研究、答复效率，避免为等待答复、研究决定而以退侦方式借用办案时间。二是强化办案监督。院领导、业务部门负责人要按照职责权限，加强对检察官办案的监督，对退侦事项等实行清单化管理，监督避免不必要的退侦案件。三是深度运用以“案-件比”为核心的案件质量主要评价指标体系。定期分析各类案件“案-件比”，对一些数据指标异常的案件，通过开展质量评查等查找问题、剖析原因、督促整改。
第五，加强专业能力建设，全面提升履职能力。持续推动专业化能力建设，突出实战、实用、实效导向做精办案业务培训，深度开展类案研讨、案件评析、庭审观摩及典型案例评选等活动，以赛促练、以练带学，固强补弱，全面提升履职能力。
注释：
[1]根据2020年8月最高人民检察院发布的《案件质量主要评价指标数据通报项计算定义说明》，目前“件”的选取包括15种业务活动。
[2]参见董桂文：《“案-件比”——引领新时代检察办案活动的风向标》，《检察日报》2020年5月27日。
[3]董桂文、郑成方：《“案-件比”——新时代检察机关办案质效的“风向标”》，《人民检察》2020年第11期。
[4]“退回补充侦查制度，在立法体系上属于常规侦查制度之例外”，参见万毅：《退回补充侦查须建立跟踪监督机制》，《检察日报》2019年12月23日。
[5]参见《重庆市人民检察院第二次补充侦查案件专项评查报告》。
[6]需要说明的是，对于延长审查起诉期限案件的质量评价，《检察机关案件质量主要评价指标》没有设置相应的指标，对延长率的计算能一定程度反映该类业务活动的适用情况，对于挤压“多余件”有意义，因此，我们计算了相应的延长审查起诉期限率、一延率、二延率、三延率等。
[7]需要说明的是，对于补充侦查案件的质量评价，《检察机关案件质量主要评价指标》基于引导侦查取证的考虑，没有设置退查率、一退率、二退率等指标，而是设置经过审查逮捕环节的案件一次退回补充侦查率和二次退回补充侦查占一次退回补充侦查率两个指标。但是，我们认为，单纯从退回补充侦查这一业务活动来考量，退查率、一退率、二退率这几个指标能客观反映适用情况，对于了解和掌握诉讼效率有参考价值。
关键词：刑事检察“案-件比” 降低 退回补充侦查
2020年1月，最高人民检察院印发《检察机关案件质量主要评价指标》，确定了以“案-件比”为核心的案件质量主要评价指标体系。“案”指发生的具体案件，将延长审查起诉期限（以下简称“延期”）、退回补充侦查（以下简称“退侦”）等15种[1]业务活动与“案”数之和作为“件”的基准数，两者对比形成刑事检察“案-件比”指标值。“件”所选取的这15种业务活动并非刑事诉讼的必经环节，有可能在上一诉讼环节将工作做到极致就能避免下一個诉讼环节“件”的发生;“件”数越少，“案-件比”越低，整体办案质效就越好。最高人民检察院提出“案-件比”评价指标，旨在引导各级检察机关和办案人员做好每一个办案环节的各项工作，减少程序空转;使“案-件比”成为“多余”业务活动的“挤压器”[2]。
纳入“件”的15种业务活动均是符合法律规定的诉讼程序，“实践中，一线办案检察官对诸如退回补充侦查、延长审查起诉期限等业务活动的认知，普遍还只是底线办案思维，即只要法律允许，不违反法律规定的措施，就可以充分使用。”[3]在这样的办案思维下，“案”经历的诉讼环节可能较多，办案时间较长，当事人对办案活动的评价可能较低，办案的社会效果不理想。减少不必要的“件”数，关键在于以求极致的标准减少诉讼环节。本文以退回补充侦查为视角，结合重庆检察机关降低“案-件比”实践进行探讨。
一、退侦案件与“案-件比”的基本关系
（一）退侦案件对降低“案-件比”的影响
退侦对于完善证据、提高案件质量有重要作用，退侦案件的质效对“件”中其他业务活动影响较大，进而影响整体“件”的数量。退侦（包括第一次退侦和第二次退侦，以下简称“一退”“二退”）作为“件”中占比较高的业务活动，并非办案必经程序，对因无必要而多余的退侦“件”，可以通过规范退侦工作挤压掉。
退侦案件的数量一定程度上影响“件”中其它业务活动的数量，包括几方面：（1）案件不进行一退，就意味着没有随后的第二次、第三次延长审查起诉期限（以下简称“二延”“三延”）和二退，从而有效减少整体“件”的数量;（2）提高一退质量，可以有效减少后续的二退、不起诉复议复核、申诉、撤回起诉、国家赔偿等相关“件”的数量;（3）二退作为对案件“常规侦查” [4]和一退的进一步“修补”，能反映出一退后引导侦查取证的质量，对其加强监督能倒逼一退案件质量的提升。
（二）降低“案-件比”的实践探索
2019年8月，重庆市检察院针对全市退侦案件同比上升10%且占“件”比重增加的情况，对2019年1-8月全市二退案件开展专项评查[5]。在各分院、基层院对1407件二退案件自查的基础上，市检察院选取491件进行复评，涉及30余个罪名，评查报告经检察委员会审议后，于2020年初召开全市通报会，将问题通报到院、到案、到人。通过对退侦案件的专项整治，结合落实捕诉一体办案机制和认罪认罚从宽制度，以及健全案件监督管理机制，案件质效提升凸显。2020年1至8月全市刑事检察“案-件比”1：1.49，位列全国前茅。这一指标呈现以下特点：
一是“案-件比”逐月下降。2020年2月以来呈逐月下降趋势，分别为1：2.26、1：1.88、1：1.75、1：1.70、1：1.56、1：1.52、1：1.49，至2020年8月，比去年同期减少0.19个百分点。
二是对“件”数影响最大的延期和退侦案件均下降。2020年1至8月，延长审查起诉期限件次下降29.7%，延期率[6]25.17%，同比减少10.5个百分点;其中一延率17.6%，同比减少6.9个百分点;二延率5.8%，同比减少2.6个百分点;三延率1.8%，同比减少1个百分点。退侦案件下降29.2%，退查率[7]17.6%，同比下降6.8个百分点;一退率13.6%，同比下降4.4个百分点;二退率4.0%，同比下降2.43个百分点;二退占一退率29.2%，同比减少6.5个百分点。
二、退侦案件成为“多余件”的几种情形
通过专项质量评查，发现实践中部分退侦案件是“多余”的“件”，主要有三种情形：
（一）无必要的退侦
案件退侦的原因与查清案件事实、补充证据无关，或者将补充侦查无法收集到证据的案件仍然退回公安机关等，具体如下：
一是以退侦方式“借用”办案时间。包括为等待案件研究结果、请示结果或者鉴定意见等，以退侦方式向公安机关“借用”时间。这种情形下，有的案件一退和二退提纲内容完全重复;有的案件无公安机关补充侦查证据材料;有的案件在审查报告中已经明确提出了处理意见仍然进行退侦。
二是为查清不影响定罪量刑的事实而退侦。如绑架案件的退查提纲要求调查不影响犯罪构成的赃款去向，拐卖儿童和收买被拐卖儿童案件的退查提纲要求对被拐卖儿童的处理情况联系相关单位提出解决方案，此情况既不是该罪的构成要件，也不是量刑情节。
三是要求补充侦查的证据材料已无法继续收集。如公安机关在第一次补充侦查报告中已经叙明有的证据无法继续收集，但第二次退查仍然要求公安机关继续补充侦查。
（二）低质量的退侦
刑事诉讼规则对退侦案件应当制作补充侦查提纲（即退查提纲）做出了明确规定，最高人民检察院和公安部联合出台的《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》进一步明确了退查提纲的7项具体内容。实践中，低质量的退查主要表现为退查提纲内容指向不明、说理不充分。 一是退查提纲内容指向不明。如要求“收集相关书证及证言”“补查相关事实和证据”“其他证实**的证据”等，“相关”“其他”都没有指明具体补充侦查哪些事实、证据等，公安机关找不到补充侦查的“靶心”。
二是退查提纲内容说理性不强。有的案件只写明补充侦查的事项，没有列明补充侦查的理由、案件定性的考虑、补充侦查目的等。
（三）无跟进的退侦
有的案件在公安机关重报后，才发现公安机关没有按照退查提纲开展工作，导致案件一退后需要二退，或者二退后无法补救。
出现上述问题，既反映出侦诉协作等办案机制有待进一步完善，也反映出检察官司法理念、司法作风、办案能力有待进一步提升。
三、挤压“多余”的退侦案件，降低“案-件比”的對策建议
“案-件比”1：1是检察机关努力的方向，挤压“多余”的退侦案件，减少“件”数，需要更新理念，提高素养，进一步健全办案机制和监督机制。
第一，培树“案-件比”理念，以求极致标准提升办案质效。降低“案-件比”最根本、最核心的就是要解决司法理念问题，要培树正确的“案-件比”理念，该指标的设置在于引导各级检察机关努力减少不必要的诉讼环节，提高整体办案质量和效率。张军检察长提出，“要以追求极致的精神做好各项工作，提升办案质量，把让党放心、让人民满意落到实处。”有的检察官没有充分认识到办案质效直接关系着司法活动的及时性、权威性和公正性，导致前一环节未做到极致而产生多余的“件”。要运用“案-件比”指标激励检察官以求极致标准办准办好案件，促进检察机关整体办案质效的提升。
第二，高质量落实认罪认罚从宽制度，提高办案效率。加强与司法行政机关协调配合，促进值班律师深度有效参与认罪认罚案件，进一步推动控辩双方协商，提高办案效率。推动量刑建议精准化、智能化、规范化，精准化的量刑建议有利于诉讼的稳定性和裁判的安定性，有利于犯罪嫌疑人、被告人对认罪认罚的法律后果产生明确的预期，减少反悔概率，减少申诉。
第三，加强引导侦查工作，确保案件质量。一是强化捕前提前介入。对重大疑难复杂案件强化提前介入，引导侦查人员及时发现、收集、固定、完善证据。二是发挥捕诉一体机制优势，落实《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》，使捕诉阶段对侦查取证的引导要连贯，消除捕后诉前监督盲区，把证据问题解决在移送审查起诉之前。三是在退侦前和补侦过程中加强与侦查人员的沟通，运用纠正违法等监督手段，增强对侦查机关消极取证、片面取证的监督，有效避免一退、二退屡查不清的情况，形成诉侦合力。
第四，进一步做实内部监督，加强检察权运行监督。一是规范请示汇报。提高案件研究、答复效率，避免为等待答复、研究决定而以退侦方式借用办案时间。二是强化办案监督。院领导、业务部门负责人要按照职责权限，加强对检察官办案的监督，对退侦事项等实行清单化管理，监督避免不必要的退侦案件。三是深度运用以“案-件比”为核心的案件质量主要评价指标体系。定期分析各类案件“案-件比”，对一些数据指标异常的案件，通过开展质量评查等查找问题、剖析原因、督促整改。
第五，加强专业能力建设，全面提升履职能力。持续推动专业化能力建设，突出实战、实用、实效导向做精办案业务培训，深度开展类案研讨、案件评析、庭审观摩及典型案例评选等活动，以赛促练、以练带学，固强补弱，全面提升履职能力。
注释：
[1]根据2020年8月最高人民检察院发布的《案件质量主要评价指标数据通报项计算定义说明》，目前“件”的选取包括15种业务活动。
[2]参见董桂文：《“案-件比”——引领新时代检察办案活动的风向标》，《检察日报》2020年5月27日。
[3]董桂文、郑成方：《“案-件比”——新时代检察机关办案质效的“风向标”》，《人民检察》2020年第11期。
[4]“退回补充侦查制度，在立法体系上属于常规侦查制度之例外”，参见万毅：《退回补充侦查须建立跟踪监督机制》，《检察日报》2019年12月23日。
[5]参见《重庆市人民检察院第二次补充侦查案件专项评查报告》。
[6]需要说明的是，对于延长审查起诉期限案件的质量评价，《检察机关案件质量主要评价指标》没有设置相应的指标，对延长率的计算能一定程度反映该类业务活动的适用情况，对于挤压“多余件”有意义，因此，我们计算了相应的延长审查起诉期限率、一延率、二延率、三延率等。
[7]需要说明的是，对于补充侦查案件的质量评价，《检察机关案件质量主要评价指标》基于引导侦查取证的考虑，没有设置退查率、一退率、二退率等指标，而是设置经过审查逮捕环节的案件一次退回补充侦查率和二次退回补充侦查占一次退回补充侦查率两个指标。但是，我们认为，单纯从退回补充侦查这一业务活动来考量，退查率、一退率、二退率这几个指标能客观反映适用情况，对于了解和掌握诉讼效率有参考价值。