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摘 要：民生财政以改进民生，提高人民福利水平为目标。2016年，在经济下行的压力下，陕西省财政收入增幅下降，但仍然高度重视公共服务的供给问题。坚持加大民生财政的投入力度，增加财政支出，加强安居工程的保障建设，努力让居民感受到民生财政的“阳光”。
關键词：公共服务；民生财政；供给机制
中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2018）18-0058-03
一、陕西省公共服务的需求现状
1.需求结构不断变化。一般来讲，恩格尔系数可以总体反映居民的消费结构和情况：陕西省农村恩格尔系数从2006年的0.677下降到2016年的0.41，降幅达到39个百分点；城市恩格尔系数从2006年的0.575下降到2016年的0.365，下降了接近37个百分点。由此可看出，居民在教育、医疗、卫生、文化、住房等的支出已远大于基本生活消费，如食品支出等。
2.需求数量不断增长。随着统筹城乡经济发展和缩小地区差异进程的加快，各地居民对公共服务需求数量和层次也会随之提高。新增城镇人口对公共服务的需求。目前，陕西省正经历一场史上规模最大的人口流动，大量的农村居民为获得更好的公共服务向城镇转移。按照目前城镇化的平均速度预测，陕西省城镇化率和城镇人口规模将在2015年约达到51.33%、80万人，在2020年约达到56.41%、1 000万人。
3.需求主体不断扩大。陕西省公共服务需求主体的变化主要表现为公共服务所覆盖的主体范围正在不断扩大。首先，伴随着陕西省社会保障制度的推进与完善，城镇中许多处于非公有制经济成分的员工和城市中中低收入群体日益成为公共服务需求的主体之一，并且这一主体正在不断扩大。其次，广大农村居民逐渐成为公共服务需求的重要主体。由于种种历史原因，陕西省广大农民基本被排除在享受公共服务供给的主体之外。随着农村经济的发展和农村改革的推进，广大农民已开始把过去潜在的对公共教育、社会保障、基本医疗等的需求转化为现实需要。因此，他们具有独特的经济和服务需求，从而成为一个数量庞大且不容忽视的公共服务需求主体。
二、陕西省公共服务供给现状
在民生财政背景下，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，初步形成以教育、文化、卫生、社会保障、农村公共服务等全方位的公共服务供给体系，使得公共服务供给总量有较大幅度的增长。
1.公共教育供给现状。从表1可知，近年来，陕西省财政教育支出连续增加。从2007年的135.80亿元增加到2016年的776.29亿元，增长幅度达到5.71倍；在十多年来，财政教育经费所占GDP比例平均增长率仅仅达到3.42%，始终没有根本性的突破，也反映出陕西省义务教育事业发展的有限程度。
2.公共卫生供给现状。卫生总费用可以反映某个地区医疗卫生的支出规模，在一定程度上体现了这个地区的公共医疗卫生服务供给能力和供给水平。近年来，陕西省卫生总费用支出无论在数额上还是从增速上都有很大提高。由表2可见，陕西省的卫生总费用在2007年仅为33.79亿元，到2016年增长到379.46亿元，期间每年的增长率基本都在16%以上，甚至在2009年达到46.89%；但从卫生费用支出占GDP的比例来看，并没有明显增长，基本维持在1%的比例左右，明显低于现实要求的标准。
3.社会保障供给现状。从表3可以看出，我国财政用于社会保障支出比重逐年在增加。2007—2016年，财政社会保障和就业支出由129.85亿元增长到650亿元，年均增长率达19.38%，其占财政总支出的比重平均增长率达13.38%。尽管这些年都保持在这一比例左右的增长速度，但离我们要实现的15%～20%的目标还有不小差距。
4.公共文化供给现状。伴随着经济社会的快速发展，陕西省居民逐步表现出数量更多的、质量更高的文化需求，必然要求政府更加重视公民的文化满足。近年来，特别是从2007年以来，在经济稳定快速发展的背景下，陕西省政府将更多财力投入到公共文化事业中，使得公共文体娱乐服务事业无论从量上还是从质上都取得了巨大成就。在2016年，陕西省财政对文化体育与传媒等项目的支出总额达到776.29亿元，占整个财政支出的17.65%，较2015年度增加337.94亿元，增长35.85%。在2016年，陕西省广播综合人口覆盖率和电视综合人口覆盖率分别达96.31%和97.23%，比2007年的覆盖率都有显著增长。
三、陕西省公共服务供给机制存在的问题
1.职能定位不明确，供给机制不合理。由于政府对公共服务的职能界定不够鲜明，导致公共服务供给的决策机制不够完善和合理。虽然陕西省政府已经提出“科学发展观”的基本要求，倡导建设自然和人类协调发展的社会，也提出了改善政府公共服务职能的目标，但与之相关的决策机制尚不健全，以GDP为导向的“政绩观”与“科学发展观”产生内在冲突，还很难完全做到把最有效的公共资源运用到公共产品和公共服务的供给上。另一方面来讲，政府管理体制尚未建立一种从省到地区的决策机制，导致公共服务增长与经济发展不相协调。因此，完善公共服务供给机制的首要问题就是完全树立以公共服务为导向的“政绩观”。
2.公共服务供给失衡，分配缺乏公正。公共服务供给失衡与缺乏公正的表现主要在以下几个方面：第一，城乡公共服务供给失衡。陕西省是非常典型的二元经济制省份，不仅城乡经济发展差距较大，而且农村居民所能享受到的公共服务水平远低于城市居民的水平，甚至在局部农村地区出现了公共服务严重短缺的现象。农民难以获得公平的医疗卫生、义务教育、最低保障等基础公共服务，并由此导致出现大量的因病返贫、因教返贫的社会现象，他们的基本生存权与发展权得不到有效保障。第二，地区间公共服务供给失衡。由于地域经济发展不平衡，陕北、关中、陕南经济发展存在较大差距，而在转移支付制度又不尽合理的情况下，公共服务的供给水平很大程度上依赖于地方财力的支持。因此，各地市财政汲取能力的差异，必然导致各个地方公共服务供给能力的差距，尤其是一些由地方财政承担绝大部分支出的公共服务项目。 3.决策机制不合理，难以满足公共需求。当前，陕西省公共服务的供给并不是根据公民的需求来提供，而主要是根据各级政府部门的利益和意愿来决定，采用自上而下的供给决策机制。而这种决策机制存在着明显的缺陷，缺乏科学有效的评估和论证，导致对公共服務供需现状判断不够准确，供给方案设计不够合理，供给决策得不到有效执行，预期的供给效果难以实现，以及供给成本过高等多种问题。另外，政府的决策机制偏重于经验决策，缺少现代决策的手段和方法。因此，当前公共服务的供给决策机制不能有效反映和满足公民的需求，服务的盲目性和缺失性难以避免。
4.保障机制不健全，制度化水平偏低。随着改革的深化，体制转换、经济转型过程中的摩擦加大，经济社会发展的深层次矛盾显现。所以， 这对提高政府公共服务的水平和质量提出了更高的要求，特别在发生公共突发事件时的应急机制还不健全。同时，为保证公共服务的水平和公共产品的质量，还必须建立健全“纵横连锁反应”的监督制约机制，防止公共服务的“失常”和“失信”。
四、民生财政促进“双赢”的公共服务供给机制的措施
1.公平的公共服务供给措施。第一，实现公共服务型政府的转变。由于社会经济改革在总体上仍属于强制性制度改革模式，所以现阶段陕西省构建公共财政服务的关键还是在于政府，尤其是政府应该从过去计划经济时期适应的“全能型政府”转变为与市场经济相适应的“服务型政府”。政府转型首先，政府理念的改变，要彻底铲除“国家主体”“无限政府”等与市场经济不相协调的观念，提倡 “纳税人主体”“有限政府”“市场化”以及“法治化”等理念。其次，政府转型实质是政府职能的转变，以“公共服务供给均等化”作为基本目标，把政府的职能集中到提供公共服务的范围，建立公共服务型政府。第二，加大财政转移支付力度。为了满足广大贫困地区和群体对公共服务的需求，实现按照公平原则作为公共服务的依据，现阶段政府最有效的手段是加大和规范转移支付力度。借鉴其他省的成功经验，公共服务均等化的基础和实现方法实质上就是财政能力均等化。陕西省财政支出要坚持以人为本的原则，普遍提高全体人民尤其是低收入群体的社会保障水平，各级政府要逐步从不属于社会公共需要的领域退出，将财政支出转向公共教育、社会保障、科技投入和公共安全等方面。在将基本公共服务纳入一般转移支付内容的同时，也要调整和规范专项转移支付，加大对贫困地区公共服务的投入力度和政策倾斜，使这些地区的基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，逐步缩小城乡和区域间的差距。第三，建立以公共服务为导向的公共财政支出体系。公共财政的核心是要满足社会公共服务供给的需要。因此，实现基本公共服务的供给目标就要求构建以基本公共服务均衡为导向的财政投入及保障机制。一方面，要调整城乡之间公共服务财政支出结构，改变城乡差别的投入体制，加大对农村及困难地区基本公共服务的投入力度；另一方面，必须调整公共服务财政投入的内容和结构，投入的重点是大多数人们直接受益的基本公共服务，尤其是压缩非服务性的开支，如行政管理费用等，逐步建立具有导向性的公共财政支出体系。
2.高效的公共服务供给措施。第一，推进部分公共服务市场化改革。由于有限的财力和集中单一的运作机制， 政府不可能满足所有社会成员日益多样化的公共服务供给需求，所以部分公共服务供给在规定范围内是可以市场化的。在建设公共基础设施和投资机制方面，政府除了规模性的直接投资外，还可以吸引外商和筹集国内民间资金参与公共服务项目的投资，推进科技、教育、文化、卫生、体育、公共安全和社会保障等一系列项目的发展。另外，在公路、铁路、电力、电信和航空等领域实行政企分开，将原来的企业进行公司化改制，使其走市场化模式，为公民提供更多的公共服务需求途径。第二，完善公共服务供给绩效评估体制。推进政府公共服务的绩效评估，树立以“新型公共服务政绩观”为取向的政府业绩评价体系。以教育卫生、社会保障、生态环境、公共安全等公共服务指标考核干部政绩；建立公共服务问责机制，追究有关政府官员在公共服务方面失职的责任；实现公共服务信息的透明化，确保陕西省居民的公共服务知情权。同时，还要建立政府公共服务供给效果反馈制度，规范问责操作流程，加大社会透明力度，完善社区民意沟通方式，建立制度化的有效表达机制，扩大居民在公共服务问责制度中的参与权与监督权。第三，建立居民需求偏好显示机制。该机制贯穿于公共服务供给的全过程。首先，在公共服务供给之前，要建立一个表达需求偏好的机制。政府在这一过程中要采各种手段或工具，了解公众的需求偏好及建议，作为政府决策的参考。其次，在公共服务供给过程中，要建立一个居民反馈信息的渠道。在这个阶段，政府主要是采用多渠道实现与公众的沟通和交流，对公共服务供给过程中出现的问题进行更正，以提高公共服务供给的水平，满足公众的公共服务需求。最后，在公共服务供给之后，政府要鼓励民众参与到公共服务的评估考核过程中，调查各项公共服务项目的公众满意度，为以后提供公共服务积累经验。
参考文献：
[1] Dye，Thomas R.Understanding Public Policy（Tenth Edition）[M].Beijing：Chinese People’s University Press，2004.
[2] 王伟同，周尹.民生实现过程与财政监督机制[J].财政监督，2014，（28）.
[3] 贾康，程瑜.财政助力共享发展理念的实现[N].中国财经报，2016-03-29.
[4] 岳军，王杰茹.论现代财政制度下的财政监督机制构建[J].经济研究参考，2016，（32）.
[5] 马铭，丁爱云，沈丽琴，等.新常态下加强财政监督的若干思考——基于上海市青浦区财政监督实践经验[J].财政监督，2017，（7）.
關键词：公共服务；民生财政；供给机制
中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2018）18-0058-03
一、陕西省公共服务的需求现状
1.需求结构不断变化。一般来讲，恩格尔系数可以总体反映居民的消费结构和情况：陕西省农村恩格尔系数从2006年的0.677下降到2016年的0.41，降幅达到39个百分点；城市恩格尔系数从2006年的0.575下降到2016年的0.365，下降了接近37个百分点。由此可看出，居民在教育、医疗、卫生、文化、住房等的支出已远大于基本生活消费，如食品支出等。
2.需求数量不断增长。随着统筹城乡经济发展和缩小地区差异进程的加快，各地居民对公共服务需求数量和层次也会随之提高。新增城镇人口对公共服务的需求。目前，陕西省正经历一场史上规模最大的人口流动，大量的农村居民为获得更好的公共服务向城镇转移。按照目前城镇化的平均速度预测，陕西省城镇化率和城镇人口规模将在2015年约达到51.33%、80万人，在2020年约达到56.41%、1 000万人。
3.需求主体不断扩大。陕西省公共服务需求主体的变化主要表现为公共服务所覆盖的主体范围正在不断扩大。首先，伴随着陕西省社会保障制度的推进与完善，城镇中许多处于非公有制经济成分的员工和城市中中低收入群体日益成为公共服务需求的主体之一，并且这一主体正在不断扩大。其次，广大农村居民逐渐成为公共服务需求的重要主体。由于种种历史原因，陕西省广大农民基本被排除在享受公共服务供给的主体之外。随着农村经济的发展和农村改革的推进，广大农民已开始把过去潜在的对公共教育、社会保障、基本医疗等的需求转化为现实需要。因此，他们具有独特的经济和服务需求，从而成为一个数量庞大且不容忽视的公共服务需求主体。
二、陕西省公共服务供给现状
在民生财政背景下，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，初步形成以教育、文化、卫生、社会保障、农村公共服务等全方位的公共服务供给体系，使得公共服务供给总量有较大幅度的增长。
1.公共教育供给现状。从表1可知，近年来，陕西省财政教育支出连续增加。从2007年的135.80亿元增加到2016年的776.29亿元，增长幅度达到5.71倍；在十多年来，财政教育经费所占GDP比例平均增长率仅仅达到3.42%，始终没有根本性的突破，也反映出陕西省义务教育事业发展的有限程度。
2.公共卫生供给现状。卫生总费用可以反映某个地区医疗卫生的支出规模，在一定程度上体现了这个地区的公共医疗卫生服务供给能力和供给水平。近年来，陕西省卫生总费用支出无论在数额上还是从增速上都有很大提高。由表2可见，陕西省的卫生总费用在2007年仅为33.79亿元，到2016年增长到379.46亿元，期间每年的增长率基本都在16%以上，甚至在2009年达到46.89%；但从卫生费用支出占GDP的比例来看，并没有明显增长，基本维持在1%的比例左右，明显低于现实要求的标准。
3.社会保障供给现状。从表3可以看出，我国财政用于社会保障支出比重逐年在增加。2007—2016年，财政社会保障和就业支出由129.85亿元增长到650亿元，年均增长率达19.38%，其占财政总支出的比重平均增长率达13.38%。尽管这些年都保持在这一比例左右的增长速度，但离我们要实现的15%～20%的目标还有不小差距。
4.公共文化供给现状。伴随着经济社会的快速发展，陕西省居民逐步表现出数量更多的、质量更高的文化需求，必然要求政府更加重视公民的文化满足。近年来，特别是从2007年以来，在经济稳定快速发展的背景下，陕西省政府将更多财力投入到公共文化事业中，使得公共文体娱乐服务事业无论从量上还是从质上都取得了巨大成就。在2016年，陕西省财政对文化体育与传媒等项目的支出总额达到776.29亿元，占整个财政支出的17.65%，较2015年度增加337.94亿元，增长35.85%。在2016年，陕西省广播综合人口覆盖率和电视综合人口覆盖率分别达96.31%和97.23%，比2007年的覆盖率都有显著增长。
三、陕西省公共服务供给机制存在的问题
1.职能定位不明确，供给机制不合理。由于政府对公共服务的职能界定不够鲜明，导致公共服务供给的决策机制不够完善和合理。虽然陕西省政府已经提出“科学发展观”的基本要求，倡导建设自然和人类协调发展的社会，也提出了改善政府公共服务职能的目标，但与之相关的决策机制尚不健全，以GDP为导向的“政绩观”与“科学发展观”产生内在冲突，还很难完全做到把最有效的公共资源运用到公共产品和公共服务的供给上。另一方面来讲，政府管理体制尚未建立一种从省到地区的决策机制，导致公共服务增长与经济发展不相协调。因此，完善公共服务供给机制的首要问题就是完全树立以公共服务为导向的“政绩观”。
2.公共服务供给失衡，分配缺乏公正。公共服务供给失衡与缺乏公正的表现主要在以下几个方面：第一，城乡公共服务供给失衡。陕西省是非常典型的二元经济制省份，不仅城乡经济发展差距较大，而且农村居民所能享受到的公共服务水平远低于城市居民的水平，甚至在局部农村地区出现了公共服务严重短缺的现象。农民难以获得公平的医疗卫生、义务教育、最低保障等基础公共服务，并由此导致出现大量的因病返贫、因教返贫的社会现象，他们的基本生存权与发展权得不到有效保障。第二，地区间公共服务供给失衡。由于地域经济发展不平衡，陕北、关中、陕南经济发展存在较大差距，而在转移支付制度又不尽合理的情况下，公共服务的供给水平很大程度上依赖于地方财力的支持。因此，各地市财政汲取能力的差异，必然导致各个地方公共服务供给能力的差距，尤其是一些由地方财政承担绝大部分支出的公共服务项目。 3.决策机制不合理，难以满足公共需求。当前，陕西省公共服务的供给并不是根据公民的需求来提供，而主要是根据各级政府部门的利益和意愿来决定，采用自上而下的供给决策机制。而这种决策机制存在着明显的缺陷，缺乏科学有效的评估和论证，导致对公共服務供需现状判断不够准确，供给方案设计不够合理，供给决策得不到有效执行，预期的供给效果难以实现，以及供给成本过高等多种问题。另外，政府的决策机制偏重于经验决策，缺少现代决策的手段和方法。因此，当前公共服务的供给决策机制不能有效反映和满足公民的需求，服务的盲目性和缺失性难以避免。
4.保障机制不健全，制度化水平偏低。随着改革的深化，体制转换、经济转型过程中的摩擦加大，经济社会发展的深层次矛盾显现。所以， 这对提高政府公共服务的水平和质量提出了更高的要求，特别在发生公共突发事件时的应急机制还不健全。同时，为保证公共服务的水平和公共产品的质量，还必须建立健全“纵横连锁反应”的监督制约机制，防止公共服务的“失常”和“失信”。
四、民生财政促进“双赢”的公共服务供给机制的措施
1.公平的公共服务供给措施。第一，实现公共服务型政府的转变。由于社会经济改革在总体上仍属于强制性制度改革模式，所以现阶段陕西省构建公共财政服务的关键还是在于政府，尤其是政府应该从过去计划经济时期适应的“全能型政府”转变为与市场经济相适应的“服务型政府”。政府转型首先，政府理念的改变，要彻底铲除“国家主体”“无限政府”等与市场经济不相协调的观念，提倡 “纳税人主体”“有限政府”“市场化”以及“法治化”等理念。其次，政府转型实质是政府职能的转变，以“公共服务供给均等化”作为基本目标，把政府的职能集中到提供公共服务的范围，建立公共服务型政府。第二，加大财政转移支付力度。为了满足广大贫困地区和群体对公共服务的需求，实现按照公平原则作为公共服务的依据，现阶段政府最有效的手段是加大和规范转移支付力度。借鉴其他省的成功经验，公共服务均等化的基础和实现方法实质上就是财政能力均等化。陕西省财政支出要坚持以人为本的原则，普遍提高全体人民尤其是低收入群体的社会保障水平，各级政府要逐步从不属于社会公共需要的领域退出，将财政支出转向公共教育、社会保障、科技投入和公共安全等方面。在将基本公共服务纳入一般转移支付内容的同时，也要调整和规范专项转移支付，加大对贫困地区公共服务的投入力度和政策倾斜，使这些地区的基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，逐步缩小城乡和区域间的差距。第三，建立以公共服务为导向的公共财政支出体系。公共财政的核心是要满足社会公共服务供给的需要。因此，实现基本公共服务的供给目标就要求构建以基本公共服务均衡为导向的财政投入及保障机制。一方面，要调整城乡之间公共服务财政支出结构，改变城乡差别的投入体制，加大对农村及困难地区基本公共服务的投入力度；另一方面，必须调整公共服务财政投入的内容和结构，投入的重点是大多数人们直接受益的基本公共服务，尤其是压缩非服务性的开支，如行政管理费用等，逐步建立具有导向性的公共财政支出体系。
2.高效的公共服务供给措施。第一，推进部分公共服务市场化改革。由于有限的财力和集中单一的运作机制， 政府不可能满足所有社会成员日益多样化的公共服务供给需求，所以部分公共服务供给在规定范围内是可以市场化的。在建设公共基础设施和投资机制方面，政府除了规模性的直接投资外，还可以吸引外商和筹集国内民间资金参与公共服务项目的投资，推进科技、教育、文化、卫生、体育、公共安全和社会保障等一系列项目的发展。另外，在公路、铁路、电力、电信和航空等领域实行政企分开，将原来的企业进行公司化改制，使其走市场化模式，为公民提供更多的公共服务需求途径。第二，完善公共服务供给绩效评估体制。推进政府公共服务的绩效评估，树立以“新型公共服务政绩观”为取向的政府业绩评价体系。以教育卫生、社会保障、生态环境、公共安全等公共服务指标考核干部政绩；建立公共服务问责机制，追究有关政府官员在公共服务方面失职的责任；实现公共服务信息的透明化，确保陕西省居民的公共服务知情权。同时，还要建立政府公共服务供给效果反馈制度，规范问责操作流程，加大社会透明力度，完善社区民意沟通方式，建立制度化的有效表达机制，扩大居民在公共服务问责制度中的参与权与监督权。第三，建立居民需求偏好显示机制。该机制贯穿于公共服务供给的全过程。首先，在公共服务供给之前，要建立一个表达需求偏好的机制。政府在这一过程中要采各种手段或工具，了解公众的需求偏好及建议，作为政府决策的参考。其次，在公共服务供给过程中，要建立一个居民反馈信息的渠道。在这个阶段，政府主要是采用多渠道实现与公众的沟通和交流，对公共服务供给过程中出现的问题进行更正，以提高公共服务供给的水平，满足公众的公共服务需求。最后，在公共服务供给之后，政府要鼓励民众参与到公共服务的评估考核过程中，调查各项公共服务项目的公众满意度，为以后提供公共服务积累经验。
参考文献：
[1] Dye，Thomas R.Understanding Public Policy（Tenth Edition）[M].Beijing：Chinese People’s University Press，2004.
[2] 王伟同，周尹.民生实现过程与财政监督机制[J].财政监督，2014，（28）.
[3] 贾康，程瑜.财政助力共享发展理念的实现[N].中国财经报，2016-03-29.
[4] 岳军，王杰茹.论现代财政制度下的财政监督机制构建[J].经济研究参考，2016，（32）.
[5] 马铭，丁爱云，沈丽琴，等.新常态下加强财政监督的若干思考——基于上海市青浦区财政监督实践经验[J].财政监督，2017，（7）.