论文部分内容阅读
自从《关中—天水经济区发展规划》开始实施，曾昭宁教授就被关天区各地政府频繁地请去讲课，讲区域合作，讲产业布局，讲发展定位，也讲具体操作层面可能遇到的困难和障碍。“我谈到的问题，一般来说他们也都同意。可即使这样，在现实体制背景下，他们还是得服从于各自为战。”曾教授说。
关天区规划实施整整三年，应该取得了不小的成就，但曾教授却不想多谈。在他看来，关天区建设虽然有成效，但发展脚步迟缓却是不争的事实。关天区的未来，取决于区内各成员之间的通力合作，更取决于决策思维的突破性。
发展定位尚需完善
《新西部》：关天区成立三周年，七市一区都有不小的动作，而且也取得一定成效。您觉得成效主要体现在哪些方面？还有哪些方面没有做到位？
曾昭宁：过去三年，关天区发展的主要成效，就是七市一区经济体量都做的比较大，速度也都比较快。我主要谈谈还没有做到位的地方。
第一个问题是重复建设。关天区各地市以及各地的开发区存在重复建设现象，定位也有重复。比如说战略性新兴产业，有了好项目都往自己地盘上抢，这就造成各级各类开发区出现一定程度的产业结构雷同化的现象。
第二个问题是块块分割，协调合作不够。关天区缺乏一个统一的产业布局规划，各打各的锣，各唱各的曲，各自为战，竞争大于合作。
第三个问题是特色不突出。比如，关天区要打造全国先进制造业重要基地，关天区制造业的主体主要是装备制造业，其特色就是军民融合，即军用技术和民用技术的融合，军工产业和民用产业的融合。但这个特色目前还不是很突出，西安在这方面做得好一些。
第四个问题就是产业集群发育缓慢，体量与应该达到的目标还有不小的距离。
《新西部》：作为西部三大经济高地之一，关天区不仅将建成全国内陆型经济开发开放战略高地，还将成为统筹科技资源改革示范基地、全国先进制造业重要基地、全國现代农业高技术产业基地、彰显华夏文明的历史文化基地。在这样的整体定位中，七市一区也都在积极寻求各自在关天区的合适位置。根据您的观察，您觉得各地对自己的定位是否准确？
曾昭宁：“一高地四基地”，这是国家对关天区所做的整体定位。七市一区是根据各自的资源禀赋和产业基础等来给自己定位的。在我看来，目前各地在大的方面的定位还是比较合理的。比如杨凌是全国现代农业高技术产业的基地；西安是统筹科技资源改革示范基地、先进的制造业重要基地、彰显华夏历史文化的基地；天水既是彰显华夏文明的历史文化基地，也是制造业基地。
不过，我也注意到，自2009年6月《规划》出台之后，国家关于西部大开发也提出了一些新思路，其中有些方面也涉及关天区的发展。比如，中央2010年有个11号文件，即“深入实施西部大开发战略的若干意见”，该文件提出，在西部包括西北，要建成四个国家级的产业基地：第一个是能源基地，第二个是资源深加工基地，第三个是装备制造业基地，第四个是战略性新兴产业基地。从能源基地来说，关天区涉及到了咸阳市的彬县、长武等。从战略性新兴产业基地来看，西安、宝鸡、咸阳在这方面是有潜力和实力的。所以说，关天区各地在确立定位时，不能过于拘泥于《规划》，应根据国家的新思路和新政策及时调整自己的发展定位。
跨地域合作的真问题
《新西部》：关天区建设涉及“关天”、“西咸”这样的跨地域合作，您对过去三年这种跨地域的合作如何评价？有人认为这样的合作有时会存在合作双方在规划政策实施过程中的“两张皮”以及产业发展定位的“撞脸”问题，对此您是怎么看的？
曾昭宁：关天区经济发展在操作层面的关键，就是跨行政区的合作，我认为这是关天区从成立伊始就面临的一个最重要的问题，也是难度最大、进展比较缓慢的一个问题。
其实，在全国各地，只要涉及跨行政区的合作，都存在这么一个问题，就是竞争大于合作，各自为战。比如说，有一个项目，如果按照关天区产业发展布局，应该放到宝鸡，但这个项目是天水招来的，它能给宝鸡吗？绝对不会。反过来说，如果这个项目应该放到天水，但宝鸡招来以后，也绝不会送给天水。即使是在陕西内部也是这样，西安招的项目不会放到咸阳，咸阳招的也不会放到西安。
谁招来就放谁那儿，产业布局当然是个乱的。布局混乱，产业就不能集聚，就形成不了产业集群，经济总量就不能做大，竞争力也就不能上去。为什么会出现这个问题呢？是因为没有形成一个利益共同体。
《新西部》：您说的这个现象的确是一个大问题。各地招商引资都在抢项目，谁抢到了就放在谁那儿，自然谈不上科学合理的产业布局。在您看来，这是没有形成利益共同体，那么，怎样做才能形成利益共同体呢？
曾昭宁：像关天区这样的跨行政区的经济区，一般都是通过行政手段把相邻的区域“捏”到一块儿去，政府下个文件，制定一个规划，这些区域之间看上去似乎就成了一个利益共同体，其实不然。事实证明，这样的经济区用行政手段“捏”到一起是有必要的，特别是在西部地区，市场体系发育缓慢，政府适当干预很必要。但是，这样的“捏”还不够，政府干预只是一只手，还应该有市场调节的另外一只手。
那么，用市场这只手怎么解决利益问题？怎么解决跨行政区合作问题？我的看法是：应通过市场性的专业化分工，形成产业集群，然后通过产业集群，把集群内各区域的利益拴在一起。
西咸一体化为什么推进缓慢？就是因为没有形成跨行政区的产业集群。只靠政府行政“捏”，那问题就多了，包括干部都不好安排，阻力很大。但如果形成一个一个的集群，就不一样了。比如说，陕重汽正在属于西安的泾渭工业园打造一个重型车的产业集群，但它的配套率很低，在本省的配套率只有35%左右，在当地的配套率只有16.7%，需要吸引配套企业来提高它的配套率，形成集群。泾渭工业园只有20平方公里，土地很紧张，招商引资的门槛必然提高，怎么办？往哪儿放？属于咸阳的泾阳靠近泾渭工业园，就成为一个选择。泾阳有个工业园，可把给陕重汽配套的中小企业都放到这个工业园去。这样做下来，如果能形成一个产业集群，就突破传统的行政区了。如果西安和咸阳形成一个一个类似的跨行政区的产业集群，是不是西咸一体化在经济上就“水到渠成”了？
可是，现在从上到下都没有这个意识，大家似乎都认为政府是万能的，跨行政区的经济合作只要把相关市区的头头脑脑们叫到一起开个联席会议，成立一个机构，就能解决所有问题。但实际上是肯定不行的，能解决只是一部分问题，要“水到渠成”，还必须依靠市场。从这个角度来看，西咸一体化之所以还没有持续推进，关键就是经济条件、市场条件还不成熟，还没有到“水到渠成”这一步。
除了跨区域合作，关天区内部在体制机制方面也存在三个矛盾：第一个就是前面所说的块块矛盾，即七市一区之间、各个开发区之间、开发区与当地政府之间如何合作的问题；第二个是条块矛盾，即军工和地方、中央各部委在关天区的企业与各地方企业的合作问题；第三个是条条矛盾，即中央各部委之间在关天区的合作，比如航空、航天、兵器在陕西都有，但他们之间互不往来。这三个矛盾如果理不顺，对关天区的建设会有不小的影响，应当引起有关方面的重视。
关天区建设的三个突破口
《新西部》：您一直密切关注关天区经济社会发展进程，那么，在关天区规划实施三周年之际，您对关天区的未来发展有什么样的展望，还有什么具体的建议？
曾昭宁：《关中—天水经济区发展规划》推进三年，成绩不小，问题也不少，很多方面还停留在行政推进阶段，政府引导市场发挥作用的力度还比较微弱。针对前面提到的种种问题，我想对关天区的未来发展提以下几点思路：
第一，关天区建设一定要突出特色。全国先进制造业基地太多了，但只要关天区打出军民融合的制造业基地这个旗帜，它就是全国惟一的制造业基地了。这个旗帜打出来以后，全国甚至全球的军民融合企业就会来这里落户。
第二，关天区建设一定要占领战略性新兴产业的制高点。将关天区建成先进制造业基地，核心工作应该是建设战略性新兴产业基地。战略性新兴产业包括装备制造业的高端部分和高新技术产业的高端部分，关中有科教文化优势，西安的综合科技实力在全国排第三，因而具有占领战略性新兴产业制高点的优势。全国现在都在上战略性新兴产业，而在这一方面，关中和东南沿海是站在一条起跑线上的，在有些领域前者还领先于后者，如航空航天。我觉得统筹科技资源，最后还是要落脚到统筹产业资源上。统筹产业资源有两个层次，一个是统筹军民融合产业资源，另一个是要统筹战略性新兴产业资源。战略性新兴产业实际上也就是高端的军民融合。
第三，关天区建设一定要通过产业集群来解决跨行政区的合作问题。一个产业集群做大了，就成了基地；基地再做大，就是经济带或者经济区了。一旦产业集群做成经济带或者经济区，势必就会突破传统行政区划的限制。举个例子，陕西的优质苹果，最早说的是白水苹果，后来说的是洛川苹果，现在陕西的苹果产业，已经从一个一个县的品牌，做成了渭北苹果产业带，形成了一个产业集群。同样，西安和咸阳一旦产业集群连成一片，西咸就变成一体化了。所以，一定要用产业的力量，用市场的力量，推动关天区行政区划的调整和改革，从而实现跨传统行政区域的合作。这需要一个过程，但在当前必须首先达成一个共识。
专家简介：
曾昭宁，西安石油大学经济管理学院经济学系教授，产业经济学硕士点负责人，产业经济学硕士生导师。多年来大量从事西部、陕西、西安经济社会发展和改革重大战略问题以及产业结构研究。出版《公平与效率—中国走向现代化的抉择》、《振兴西部装备制造业》等专著。
关天区规划实施整整三年，应该取得了不小的成就，但曾教授却不想多谈。在他看来，关天区建设虽然有成效，但发展脚步迟缓却是不争的事实。关天区的未来，取决于区内各成员之间的通力合作，更取决于决策思维的突破性。
发展定位尚需完善
《新西部》：关天区成立三周年，七市一区都有不小的动作，而且也取得一定成效。您觉得成效主要体现在哪些方面？还有哪些方面没有做到位？
曾昭宁：过去三年，关天区发展的主要成效，就是七市一区经济体量都做的比较大，速度也都比较快。我主要谈谈还没有做到位的地方。
第一个问题是重复建设。关天区各地市以及各地的开发区存在重复建设现象，定位也有重复。比如说战略性新兴产业，有了好项目都往自己地盘上抢，这就造成各级各类开发区出现一定程度的产业结构雷同化的现象。
第二个问题是块块分割，协调合作不够。关天区缺乏一个统一的产业布局规划，各打各的锣，各唱各的曲，各自为战，竞争大于合作。
第三个问题是特色不突出。比如，关天区要打造全国先进制造业重要基地，关天区制造业的主体主要是装备制造业，其特色就是军民融合，即军用技术和民用技术的融合，军工产业和民用产业的融合。但这个特色目前还不是很突出，西安在这方面做得好一些。
第四个问题就是产业集群发育缓慢，体量与应该达到的目标还有不小的距离。
《新西部》：作为西部三大经济高地之一，关天区不仅将建成全国内陆型经济开发开放战略高地，还将成为统筹科技资源改革示范基地、全国先进制造业重要基地、全國现代农业高技术产业基地、彰显华夏文明的历史文化基地。在这样的整体定位中，七市一区也都在积极寻求各自在关天区的合适位置。根据您的观察，您觉得各地对自己的定位是否准确？
曾昭宁：“一高地四基地”，这是国家对关天区所做的整体定位。七市一区是根据各自的资源禀赋和产业基础等来给自己定位的。在我看来，目前各地在大的方面的定位还是比较合理的。比如杨凌是全国现代农业高技术产业的基地；西安是统筹科技资源改革示范基地、先进的制造业重要基地、彰显华夏历史文化的基地；天水既是彰显华夏文明的历史文化基地，也是制造业基地。
不过，我也注意到，自2009年6月《规划》出台之后，国家关于西部大开发也提出了一些新思路，其中有些方面也涉及关天区的发展。比如，中央2010年有个11号文件，即“深入实施西部大开发战略的若干意见”，该文件提出，在西部包括西北，要建成四个国家级的产业基地：第一个是能源基地，第二个是资源深加工基地，第三个是装备制造业基地，第四个是战略性新兴产业基地。从能源基地来说，关天区涉及到了咸阳市的彬县、长武等。从战略性新兴产业基地来看，西安、宝鸡、咸阳在这方面是有潜力和实力的。所以说，关天区各地在确立定位时，不能过于拘泥于《规划》，应根据国家的新思路和新政策及时调整自己的发展定位。
跨地域合作的真问题
《新西部》：关天区建设涉及“关天”、“西咸”这样的跨地域合作，您对过去三年这种跨地域的合作如何评价？有人认为这样的合作有时会存在合作双方在规划政策实施过程中的“两张皮”以及产业发展定位的“撞脸”问题，对此您是怎么看的？
曾昭宁：关天区经济发展在操作层面的关键，就是跨行政区的合作，我认为这是关天区从成立伊始就面临的一个最重要的问题，也是难度最大、进展比较缓慢的一个问题。
其实，在全国各地，只要涉及跨行政区的合作，都存在这么一个问题，就是竞争大于合作，各自为战。比如说，有一个项目，如果按照关天区产业发展布局，应该放到宝鸡，但这个项目是天水招来的，它能给宝鸡吗？绝对不会。反过来说，如果这个项目应该放到天水，但宝鸡招来以后，也绝不会送给天水。即使是在陕西内部也是这样，西安招的项目不会放到咸阳，咸阳招的也不会放到西安。
谁招来就放谁那儿，产业布局当然是个乱的。布局混乱，产业就不能集聚，就形成不了产业集群，经济总量就不能做大，竞争力也就不能上去。为什么会出现这个问题呢？是因为没有形成一个利益共同体。
《新西部》：您说的这个现象的确是一个大问题。各地招商引资都在抢项目，谁抢到了就放在谁那儿，自然谈不上科学合理的产业布局。在您看来，这是没有形成利益共同体，那么，怎样做才能形成利益共同体呢？
曾昭宁：像关天区这样的跨行政区的经济区，一般都是通过行政手段把相邻的区域“捏”到一块儿去，政府下个文件，制定一个规划，这些区域之间看上去似乎就成了一个利益共同体，其实不然。事实证明，这样的经济区用行政手段“捏”到一起是有必要的，特别是在西部地区，市场体系发育缓慢，政府适当干预很必要。但是，这样的“捏”还不够，政府干预只是一只手，还应该有市场调节的另外一只手。
那么，用市场这只手怎么解决利益问题？怎么解决跨行政区合作问题？我的看法是：应通过市场性的专业化分工，形成产业集群，然后通过产业集群，把集群内各区域的利益拴在一起。
西咸一体化为什么推进缓慢？就是因为没有形成跨行政区的产业集群。只靠政府行政“捏”，那问题就多了，包括干部都不好安排，阻力很大。但如果形成一个一个的集群，就不一样了。比如说，陕重汽正在属于西安的泾渭工业园打造一个重型车的产业集群，但它的配套率很低，在本省的配套率只有35%左右，在当地的配套率只有16.7%，需要吸引配套企业来提高它的配套率，形成集群。泾渭工业园只有20平方公里，土地很紧张，招商引资的门槛必然提高，怎么办？往哪儿放？属于咸阳的泾阳靠近泾渭工业园，就成为一个选择。泾阳有个工业园，可把给陕重汽配套的中小企业都放到这个工业园去。这样做下来，如果能形成一个产业集群，就突破传统的行政区了。如果西安和咸阳形成一个一个类似的跨行政区的产业集群，是不是西咸一体化在经济上就“水到渠成”了？
可是，现在从上到下都没有这个意识，大家似乎都认为政府是万能的，跨行政区的经济合作只要把相关市区的头头脑脑们叫到一起开个联席会议，成立一个机构，就能解决所有问题。但实际上是肯定不行的，能解决只是一部分问题，要“水到渠成”，还必须依靠市场。从这个角度来看，西咸一体化之所以还没有持续推进，关键就是经济条件、市场条件还不成熟，还没有到“水到渠成”这一步。
除了跨区域合作，关天区内部在体制机制方面也存在三个矛盾：第一个就是前面所说的块块矛盾，即七市一区之间、各个开发区之间、开发区与当地政府之间如何合作的问题；第二个是条块矛盾，即军工和地方、中央各部委在关天区的企业与各地方企业的合作问题；第三个是条条矛盾，即中央各部委之间在关天区的合作，比如航空、航天、兵器在陕西都有，但他们之间互不往来。这三个矛盾如果理不顺，对关天区的建设会有不小的影响，应当引起有关方面的重视。
关天区建设的三个突破口
《新西部》：您一直密切关注关天区经济社会发展进程，那么，在关天区规划实施三周年之际，您对关天区的未来发展有什么样的展望，还有什么具体的建议？
曾昭宁：《关中—天水经济区发展规划》推进三年，成绩不小，问题也不少，很多方面还停留在行政推进阶段，政府引导市场发挥作用的力度还比较微弱。针对前面提到的种种问题，我想对关天区的未来发展提以下几点思路：
第一，关天区建设一定要突出特色。全国先进制造业基地太多了，但只要关天区打出军民融合的制造业基地这个旗帜，它就是全国惟一的制造业基地了。这个旗帜打出来以后，全国甚至全球的军民融合企业就会来这里落户。
第二，关天区建设一定要占领战略性新兴产业的制高点。将关天区建成先进制造业基地，核心工作应该是建设战略性新兴产业基地。战略性新兴产业包括装备制造业的高端部分和高新技术产业的高端部分，关中有科教文化优势，西安的综合科技实力在全国排第三，因而具有占领战略性新兴产业制高点的优势。全国现在都在上战略性新兴产业，而在这一方面，关中和东南沿海是站在一条起跑线上的，在有些领域前者还领先于后者，如航空航天。我觉得统筹科技资源，最后还是要落脚到统筹产业资源上。统筹产业资源有两个层次，一个是统筹军民融合产业资源，另一个是要统筹战略性新兴产业资源。战略性新兴产业实际上也就是高端的军民融合。
第三，关天区建设一定要通过产业集群来解决跨行政区的合作问题。一个产业集群做大了，就成了基地；基地再做大，就是经济带或者经济区了。一旦产业集群做成经济带或者经济区，势必就会突破传统行政区划的限制。举个例子，陕西的优质苹果，最早说的是白水苹果，后来说的是洛川苹果，现在陕西的苹果产业，已经从一个一个县的品牌，做成了渭北苹果产业带，形成了一个产业集群。同样，西安和咸阳一旦产业集群连成一片，西咸就变成一体化了。所以，一定要用产业的力量，用市场的力量，推动关天区行政区划的调整和改革，从而实现跨传统行政区域的合作。这需要一个过程，但在当前必须首先达成一个共识。
专家简介：
曾昭宁，西安石油大学经济管理学院经济学系教授，产业经济学硕士点负责人，产业经济学硕士生导师。多年来大量从事西部、陕西、西安经济社会发展和改革重大战略问题以及产业结构研究。出版《公平与效率—中国走向现代化的抉择》、《振兴西部装备制造业》等专著。