论文部分内容阅读
摘 要：围绕“以体制机制改革释放改革红利，推动京津冀协同发展”，分别从体制机制改革是推动京津冀协同发展的关键、正确处理政府与市场的关系是体制机制改革的关键、以京津冀共建天津自贸区为破解体制改革和机制创新的突破口、以体制改革促进科技协同创新、以财税体制改革促进区域公平、通过体制改革促进京津冀联手治霾等方面提出政策建议。
关键词：京津冀；协同发展；体制；机制；改革；综述
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2016）01-0012-05
京津冀地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜，理当协同发展，但因行政地位不同、行政区划碎片化、行政体制机制力量与市场机制力量的博弈，三地协同发展步履艰难。京津冀协同发展作为重大国家战略，可谓正中区域发展要害。以体制机制改革释放改革红利，推动京津冀协同发展，是“2015年京津冀协同发展正定论坛”上与会专家学者的共识。
一、体制机制改革是推动京津冀协同发展的关键
京津冀发展的根本问题是发展不协同。习近平总书记“2·26”讲话一语中的，并从加强顶层设计、调整优化城市布局和空间结构，加快推进市场一体化进程等七个方面提出协同发展的“一揽子”要求，可谓高屋建瓴，举重若轻。
尽管经济体制改革、政治体制改革和市场机制的引入是中国奇迹的注脚，但是，政绩考核的GDP倾向、分税制下地方的土地财政等，终将还是要退出历史舞台，因为，中国进入中等收入国家倒逼发展动力、发展理念跃迁，这将不以人的意志为转移。只有创新引领、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，才能让发展更美好，让京津冀更宜居。要实现它，正如全国人大常务委员会副委员会长、民建中央主席陈昌智在论坛上的致辞所讲，还是要“以体制机制改革推动京津冀协同发展”，当前要着重在功能定位与体制机制改革、北京非首都功能疏解、推进产业转型升级和公共服务均等化等四个方面下功夫。陈昌智认为，功能定位是科学推动京津冀协同发展的重要前提和基本遵循，体制机制改革是推动京津冀协同发展的制度保障。全国人大常务委员会委员、财经委员会副主任委员，民建中央副主席辜胜阻认为，《京津冀协同发展规划纲要》又是中国共产党领导区域经济社会发展的重大体制机制创新实践，必将成为以首都为核心世界级城市群崛起与成功跨越中等收入陷阱实践的注脚。
河北省委常委、秘书长、统战部长范照兵指出，京津冀协同发展是习总书记亲自谋划并推进的第一个区域经济发展战略。京津冀是三地四方的关系，由于市场分割和行政色彩比较浓，经济融合程度比较低，落差比较大。协同发展是跨行政区域的，倒逼我们推进经济体制改革，通过改革使资源要素合理流动、有效整合，加快北京资源要素向周边扩散，把河北作为北京战略腹地，更好地为北京提供服务，形成你中有我、我中有你、相得益彰、共同繁荣发展的新格局。京津冀协同发展最核心的问题是解决河北发展短板问题。加速河北发展不是要抽肥补瘦，而是在现有基础上进行资源整合，政策创新。
天津财政大学教授赵晓晨分析了阻碍京津冀产业协同发展的制度障碍和破解思路。他指出，京津冀三地内部贸易比例小于各地对区域外的比例，呈现出区域封闭、市场割据、产业链分割的状况。制度约束是区域合作发展的首要障碍。在以行政区划为单位的考核压力和现行分税财政体制下，地方官员形成追求自我利益最大化的思维模式，造成区际利益冲突甚至恶性竞争局面，“首都经济圈”“北方经济中心”等行政定位，进一步固化了地方政府的行政边界思维。因此，要建立有利于推动区域经济合作的绩效考核机制和利益共享的财政体制。完善GDP考核机制，适当增设反映各地区位优势或特色指标的权重，同时将区域协调发展和横向转移支付的绩效纳入考评体系；完善跨行政区总分机构企业所得税的分配办法，确保税收与税源的均衡；建立公平的税收分享机制，充分体现不同地区的产业区域税收贡献率；借鉴德国做法，在京津冀地区试行跨区域横向转移支付机制；构建充分反映三地利益诉求和产业协同发展的区域合作与协调机制。
二、正确处理政府与市场的关系是体制机制改革的关键
计划经济的失败告诉我们政府不是万能的，同样市场经济的缺陷也告诉我们市场也不是万能的。中国奇迹出现的原因在于承包合约和分成合约在体制改革中的巧妙应用——处理政府与市场关系的政治体制、经济体制与市场机制的制度创新，而不仅仅是市场机制的胜利。首都经济贸易大学原校长文魁从更好地发挥政府作用角度，论证了京津冀协同发展体制改革的路径。他指出，京津冀地区不但存在着复杂的政府体系，而且政府与市场之间呈现出你中有我、我中有你、错综复杂的关系。京津冀协同发展的主要矛盾是处理好政府与市场的关系，而政府是矛盾的主要方面。京津冀协同发展战略由中央政府强力推动，体制的创新最为关键。所谓协同，就是不同的利益主体在各自决策过程中，实现规划的协同、利益的协同、政策的协同和改革发展步调的协同。目前，京津冀协同发展迫切需要研究三个课题，一是北京如何患上大城市病的，如何医治；二是河北产能过剩的形成机理及调整举措；三是天津港“8·12”爆炸事故的体制反思。三大问题都是发展中的问题，其中既有市场经济的天然弊病，又有政府的一定作用。应深入研究，以期发现和创新政府与市场作用的边界，在市场的决定作用与政府的更好作用之间找到最佳结合点。
范照兵指出，市长和市场，也就是政府和市场，两方面都重要，不可偏废。京津冀长期以来计划经济色彩比较浓，政府行为明显。解决协同发展的难题，同样需要更好地发挥政府的作用，搞好顶层设计。三地党委政府如能用开放的眼光、改革的思维登高望远，就容易形成共同的决心和意志；三地交通、产业、生态三个方面的一体化怎么突破，需要政府做好规划，实施相关的配套政策与保障措施，而各种政策措施与规划一定要有利于发挥市场机制的作用，有利于市场要素充分流动与合理组合，有利于人民群众更好地发挥创业激情。 天津市社会科学院研究员孙明华指出，我国经济模式的原创特点是地方政府在经济发展中起主力作用，各级地方政府既是一级政府，又是具有自身经济利益的经济组织，具有配置资源的强大能量。地方政府公司化是京津冀协同发展的主要障碍，集中表现为地方保护主义，政府职能转变滞后，国有企业占比较大（京津冀国有企业就业人数全部占比最高；国有企业数量京津全国最高，河北居全国平均水平）。北京是国家首都及大批央属机构集中地，这使得京津冀协同发展在决策及组织实施中融入较强的政治色彩，市场调节乏力，这是京津冀地区比长三角和珠三角更难实现一体化的主要原因。适应经济发展新常态，地方政府公司化体制应逐渐退出，让地方政府回归“提供公共服务和维护市场秩序”的定位，由市场在资源配置中起决定性作用。
三、以京津冀共建天津自贸区为破解体制改革和机制创新的突破口
2014年12月28日，国务院正式批准建立天津自贸区，总面积为119.9平方公里，主要涵盖三个功能区，天津港片区、天津机场片区以及滨海新区中心商务片区。秦皇岛职业技术学院副院长刘艳红认为，自贸（园）区的设立，不仅是对外开放战略的重点，也是新时期区域发展战略的重点，更是体制改革与机制创新的重点。自贸（园）区发展战略与区域发展战略有着天然的、内在的本质关联。随着《京津冀协同发展规划纲要》的出台，京津冀协同发展已进入到全面推进、重点突破的实质性操作阶段。除了在环境、交通及产业一体化方面进行实质推进外，破解体制改革和机制创新急需寻找一个突破口，而京津冀三方共建天津自贸区就是一个很好的突破口。寻找三地携手合作的“共振点”，整合京津冀三方资源，把天津自贸区打造成京津冀协同发展的共享平台、试验平台和示范平台，并借鉴上海自贸区建设经验，结合天津自贸区自身优势及区域资源特点，京津冀共建天津自贸区，可以放大自贸区的溢出效应。刘艳红进一步建议，设置京津冀建设自贸区协调工作办公室；通过政策立改废，建立起与协同发展相吻合的政策目标；在立法进程上先行先试，将负面清单作为自贸区的龙头性和根本性的制度，借鉴上海的安全审查、反垄断审查、企业年报公示等做法，联合把一些政策制度化法律化；京津冀海关通关一体化，同时以天津为主，争取开展起运港试点，在非海关特殊监管区域内实行事中、事后的平台，引领现代服务业和高端制造业的协同发展；借助天津自贸区平台，推动京津冀航运物流、航空航天、装备制造、电子信息、生物制药产业群的发展，真正使自贸区成为京津冀产业转型的新引擎；通过天津自贸区平台，引进境外优质教育资源和北京金融人才，建立健全科技成果转化市场。
天津财经大学原副校长王爱俭指出，天津定位于“金融创新运营示范区”，重要支点就是自贸区建设。天津是北方国际航运的核心区，也是改革先行的示范区，一直在滨海金融上先行先试。顺应自贸区、区域协同“一开一合”大势，天津应在金融制度改革创新、运营服务、区域协同方面起引导示范作用，从而为深化金融改革积累可复制、可推广、可升级的经验，为实施京津冀协同、“一带一路”等战略提供现代、便捷、高效的金融服务。
天津和君咨询集团高级咨询师傅光平强调，天津经济发展的动力在于释放城市活力，向制度改革要红利。利用国家高新技术示范区和自由贸易试验区两把尚方宝剑先行先试，形成局部领域改革的全国领先地位。天津自贸区作为中国北方唯一的自贸区，可探索“飞地”管理模式，譬如在北京建分区，税收共享，拉动内需，这一体制创新将是京津冀合作的亮点。
四、以体制改革促进科技协同创新
北京市农林科学院副院长孙宝启认为，目前整个京津冀城市群科技资源呈现“大集聚、小分散”特征，创新要素空间分布落差很大，区域产业技术创新的协作程度较低。主要表现在地区间协同创新的体制机制有待完善；区域内科技资源共享及创新利益共享程度有待提高；有利于科技人员跨区域流动的政策条件及生活环境有待完善；创新资源整合的一体化要素市场存在割裂；区域内部创新资源配置落差过大，河北高层次人才缺乏、R&D经费投入少、专利授予量少。而中央在京科技资源缺乏向周边辐射的动力，一些机构向沿海辐射的惯性较大。他认为以科技协同创新为引领，是京津冀协同发展的关键环节、根本出路和现实选择。为此，他建议以京津冀科技协同创新为突破口，强化和构建区域科技协同创新共同体，促进区域内部知识流动、资源共享、技术扩散，增强面向全国乃至全球资源的集聚力、承载力、辐射力和竞争力。具体来讲：在京津冀政府间建立协同创新联合办公制度，设立三地政府共同主导的联合创新平台。遵照当代智能制造业发展趋势和大数据时代的特点，在京津冀区域构建一体化的创新链、产业链与利益分配机制。支持三地联合设立京津冀协同创新基金，探索以资本为纽带的“公司+基金”等市场化合作模式，支持联合共建科技新干线、创新共同体及其他重大项目。整合财税、金融等多种创新政策，引导三地银行建立科技支行，共同组建科技创新投融资管理平台，建立三地一体的科技信用体系和科技担保公司，加快推进京津冀一体化的科技投融资体系建设。联合打造京津冀全区域的创新创业生态系统。按照三地产业基础、发展阶段、功能定位的差异，从研发、实验、企业孵化、产业化和市场应用研究等多方面重新进行差异化定位，以新定位引导创新资源合理流动。积极推动以企业为主体的京津冀都市圈技术创新体系建设。围绕新能源、电子信息、新能源汽车、物联网、云计算等重点领域，实施一批区域重大科技创新应用示范工程，支持三地企业与高校、科研机构合作建设研发中心和中试基地，引导创新要素向企业集聚，真正建立起以企业为主体、产学研用相结合的技术创新体系，举三地之力共同做大战略性新兴产业集群。要加强区域科技人才的交流与共享，在京津冀全区域建立高端人才互通互用机制，鼓励人才自由流动，在户籍归属、医疗、养老及子女教育等方面为高端人才开绿灯。
五、以财税体制改革促进区域公平
现行财税制度为是我国改革开放巨大成绩的重要功臣，但弊端也显而易见。河北大学教授王延杰指出，京津冀基本公共服务的断崖式落差，是阻碍京津冀协同发展的关键，根源是“分疆而治”的行政体制和“分灶吃饭”的财税体制。不合理的跨区域投资税收分配机制也在拉大京津冀财政差距。北京市集中了经济总部机构，河北省在接纳首都分支机构落户的同时，税收还会不断地流向北京市，客观上形成了富裕区剥夺贫困区财税利益的不合理现象。京津冀之间的财税失衡还有其特殊性，即存在“虹吸效应”下的不平等竞争和资源利益输送型的非市场化竞争。在中央与地方事权划分不清晰、支出责任划分不明确的背景下，“分灶吃饭”体制使处于为京津服务地位的河北省不仅输送的水资源未得到市场化补偿，也未能得到足够的转移支付支持。这是造成京津冀区域内“两强一弱”局面、造成河北财政经济“积贫积弱”状态的根源。国家税务总局原副局长许善达强调，税源与税收所在地一致性是税制改革应坚持的重要原则。1994年确定的分税制框架更多地从企业集团统一汇总纳税的角度考虑，规定在企业注册地缴税，结果引起地方和企业之间的矛盾。2007年，全国人大、国务院接受了税收与税源一致性原则，制定了集团总部所得税在各分部间分配的办法，但仍不完善。实践中，往往是通过央企和地方的博弈来决定是设立分公司还是子公司。京津冀税收收入的差距大于经济发展的差距，个中原因，至少有一部分是河北省的税源被转移走了。天津财经大学教授高树兰认为，当前京津冀在财税协同方面存在三个问题：一是我国当前的转移支付体系中，税收返还采用“基数法”，容易产生各地财力不均问题。二是税制待遇不统一，无法激励河北优化产业结构。北京中关村产业园区、天津滨海新区都有相应的税收优惠政策，唯独河北没有特定的税收优惠区域。三是现行税收征管模式不利于京津冀协同发展。北京拥有全国数量最多的企业总部，分享了天津、河北两地分支机构的税收；在所得税后续管理方面，三地在税收优惠、高新技术企业认定等方面不一致；三地的城镇土地使用税采用不同标准，不利于生产要素的自由流动。 对改革财税体制促进京津冀区域公平发展方面，与会专家学者提出了许多好的建议。许善达建议把税收与税源的一致性问题作为京津冀协同发展的重要制度环境来研究。首先判断京津冀地区有没有税收与税源不一致的现象，之后研究在现行体制环境下可以做哪些工作，对于现行制度解决不了但确实需要解决的，可以提出若干税制改革建议在京津冀地区试点。王延杰认为，必须理清中央与地方政府的事权与支出责任关系，中央应承担更多的事权和财政支出责任，减轻地方政府为国家重大战略“买单”的支付压力；按照尊重地域管辖权优先征税原则，借鉴跨境投资税收分配的国际经验，落实跨区域投资经营过程中税源地政府的税收征管权，赋予分公司和子公司所在地的优先征税权，建立起标准统一、方法一致，能够在全国推广复制的跨区域投资的税收分配模式和税收分享机制，保持税收与税源的区域一致性。王延杰认为，在全国层面的财政体制改革尚未到位的条件下，京津冀应率先改革，增强财政协同合作，逐步缩小人均公共财力差距和公共资源配置差距。建议设立和使用好京津冀区域协同发展基金；加大对河北的转移支付力度，进一步支持落后地区改善收入状况；探索建立京津冀省市间的横向转移支付机制。在京津冀税源、财源分享的基础上，针对河北省对京津冀发展提供水源和绿色屏障做出的贡献，按照“谁受益、谁出资”的合作补偿原则，由资源和环境受益区给予资源和环境提供区相应的资源和环境补偿，为全国建立资源和环境补偿机制探索和积累经验。高树兰建议，京津冀地区应加快由区域税收优惠政策向产业税收优惠政策转变，清理规范税收优惠政策，取消“即征即退”“财政返还”等妨碍区域公平竞争的招商引资政策；统筹制订区域地方税种的征收标准，尽快实现征收标准的统一。
六、通过体制改革促进京津冀联手治霾
京津冀地区空气污染是京津冀协同发展的重要起因，空气污染治理，绿色发展是津冀协同发展的应有之意。正如雾霾非一地之因，治霾必须联手治理。
天津社会科学院研究员牛桂敏考察了京津冀联手治霾面临的困境与出路，认为京津冀治霾面临的主要困境在于：完成了减排目标，空气质量改善却不明显；压产能日趋艰难，减排实效不如预期；因自动监控设施管护不当等原因，企业超标排放现象并未明显减少。深层原因在于：第一，总量控制效果不理想，考核制度有待完善。第二，压产能手段单一，政策效果明显衰减。第三，监管体制有漏洞，监管制度和手段有待健全。现行的以地域为主的环境监管体制难以扼制地方保护主义，加之京津冀三地对于超标排放的认证标准尚不统一，不利于区域联合监管执法。深入推进京津冀联合治霾，必须以联防联控为核心，以协同创新为手段，在完善生态环境保护体制机制、政策手段等方面先行先试、率先突破，推进大气污染治理工作取得实质性进展。她建议：完善考核制度，开展环境容量总量控制试点；综合运用多种手段，协同疏解过剩产能；创新环境监管体制，开展联合监管执法。建议将环境监管事权上收一级，以减轻地方利益的干扰，增强上下级监管执法的合力，京津冀区域可以率先创新环境监管体制，在华北区域环保督查中心的指导下，开展跨省市、跨地区联合巡查和交叉监管执法；健全监管手段，可委托第三方机构监测，然后购买服务；完善监管法律，京津冀可以先行出台《京津冀区域大气污染源自动监测有效数据使用环境行政处罚暂行办法》，统一实行更严格的超标排放认证标准和处罚标准。
北京环境交易所高级经理申丽娜提出了京津冀雾霾治理一体化的建议。一是建立区域环境管理机制。将三地划分为十个大的地理区域，相应地建立十家区域办公室，以各区域办公室为单位进行全盘整合式管理。二是设立100亿元左右的京津冀低碳发展基金，联合解决治理污染的成本问题，资金由三地和其他利益相关方代表组成，统筹资金的管理和使用，并接受审计部门监管和社会公众监督。三是加强和完善环保工作的立法、执法，细化和完善条例。例如，将PM2.5排放总量纳入京津冀约束性指标，出台PM2.5监测统计和考核办法；通过民间组织和民众监督环境执法行为，设立举报平台。
南开大学教授左海聪对京津冀区域环保发展协同机制做了初步探讨。京津冀地方性环保法规数量多，内容差异大，缺乏协调，并且，规范性文件是主要的规范类型，立法层级较低。基本法律和地方环保立法的局限，使得京津冀区域环保立法协同成为必然，可以考虑同时协调政府间立法和人大立法。《宪法》《立法法》《环保法》都为区域环保立法提供了可行性。在立法主体间协调、立法内容协同、程序协同方面，分别提出了具体构想。
责任编辑：张 然
Abstract： Around "to the reform of mechanism of system reform of the bonus is released， promote the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei"， respectively from the system and mechanism reform is the key to promote the Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development， correctly handle the relationship between government and market is the key to the reform of system and mechanism， to Beijing-Tianjin-Hebei to build Tianjin Free Trade Zone to crack the system reform and mechanism innovation breakthrough， to promote collaborative innovation of science and technology， the reform of the fiscal and taxation system to promote regional equity， by promoting the reform of Beijing， Tianjin and joint governance haze etc. put forward the policy recommendations of system reform.
Key words： Beijing-Tianjin-Hebei； Collaborative development； System； Mechanism； Reform； Overview
关键词：京津冀；协同发展；体制；机制；改革；综述
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2016）01-0012-05
京津冀地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜，理当协同发展，但因行政地位不同、行政区划碎片化、行政体制机制力量与市场机制力量的博弈，三地协同发展步履艰难。京津冀协同发展作为重大国家战略，可谓正中区域发展要害。以体制机制改革释放改革红利，推动京津冀协同发展，是“2015年京津冀协同发展正定论坛”上与会专家学者的共识。
一、体制机制改革是推动京津冀协同发展的关键
京津冀发展的根本问题是发展不协同。习近平总书记“2·26”讲话一语中的，并从加强顶层设计、调整优化城市布局和空间结构，加快推进市场一体化进程等七个方面提出协同发展的“一揽子”要求，可谓高屋建瓴，举重若轻。
尽管经济体制改革、政治体制改革和市场机制的引入是中国奇迹的注脚，但是，政绩考核的GDP倾向、分税制下地方的土地财政等，终将还是要退出历史舞台，因为，中国进入中等收入国家倒逼发展动力、发展理念跃迁，这将不以人的意志为转移。只有创新引领、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，才能让发展更美好，让京津冀更宜居。要实现它，正如全国人大常务委员会副委员会长、民建中央主席陈昌智在论坛上的致辞所讲，还是要“以体制机制改革推动京津冀协同发展”，当前要着重在功能定位与体制机制改革、北京非首都功能疏解、推进产业转型升级和公共服务均等化等四个方面下功夫。陈昌智认为，功能定位是科学推动京津冀协同发展的重要前提和基本遵循，体制机制改革是推动京津冀协同发展的制度保障。全国人大常务委员会委员、财经委员会副主任委员，民建中央副主席辜胜阻认为，《京津冀协同发展规划纲要》又是中国共产党领导区域经济社会发展的重大体制机制创新实践，必将成为以首都为核心世界级城市群崛起与成功跨越中等收入陷阱实践的注脚。
河北省委常委、秘书长、统战部长范照兵指出，京津冀协同发展是习总书记亲自谋划并推进的第一个区域经济发展战略。京津冀是三地四方的关系，由于市场分割和行政色彩比较浓，经济融合程度比较低，落差比较大。协同发展是跨行政区域的，倒逼我们推进经济体制改革，通过改革使资源要素合理流动、有效整合，加快北京资源要素向周边扩散，把河北作为北京战略腹地，更好地为北京提供服务，形成你中有我、我中有你、相得益彰、共同繁荣发展的新格局。京津冀协同发展最核心的问题是解决河北发展短板问题。加速河北发展不是要抽肥补瘦，而是在现有基础上进行资源整合，政策创新。
天津财政大学教授赵晓晨分析了阻碍京津冀产业协同发展的制度障碍和破解思路。他指出，京津冀三地内部贸易比例小于各地对区域外的比例，呈现出区域封闭、市场割据、产业链分割的状况。制度约束是区域合作发展的首要障碍。在以行政区划为单位的考核压力和现行分税财政体制下，地方官员形成追求自我利益最大化的思维模式，造成区际利益冲突甚至恶性竞争局面，“首都经济圈”“北方经济中心”等行政定位，进一步固化了地方政府的行政边界思维。因此，要建立有利于推动区域经济合作的绩效考核机制和利益共享的财政体制。完善GDP考核机制，适当增设反映各地区位优势或特色指标的权重，同时将区域协调发展和横向转移支付的绩效纳入考评体系；完善跨行政区总分机构企业所得税的分配办法，确保税收与税源的均衡；建立公平的税收分享机制，充分体现不同地区的产业区域税收贡献率；借鉴德国做法，在京津冀地区试行跨区域横向转移支付机制；构建充分反映三地利益诉求和产业协同发展的区域合作与协调机制。
二、正确处理政府与市场的关系是体制机制改革的关键
计划经济的失败告诉我们政府不是万能的，同样市场经济的缺陷也告诉我们市场也不是万能的。中国奇迹出现的原因在于承包合约和分成合约在体制改革中的巧妙应用——处理政府与市场关系的政治体制、经济体制与市场机制的制度创新，而不仅仅是市场机制的胜利。首都经济贸易大学原校长文魁从更好地发挥政府作用角度，论证了京津冀协同发展体制改革的路径。他指出，京津冀地区不但存在着复杂的政府体系，而且政府与市场之间呈现出你中有我、我中有你、错综复杂的关系。京津冀协同发展的主要矛盾是处理好政府与市场的关系，而政府是矛盾的主要方面。京津冀协同发展战略由中央政府强力推动，体制的创新最为关键。所谓协同，就是不同的利益主体在各自决策过程中，实现规划的协同、利益的协同、政策的协同和改革发展步调的协同。目前，京津冀协同发展迫切需要研究三个课题，一是北京如何患上大城市病的，如何医治；二是河北产能过剩的形成机理及调整举措；三是天津港“8·12”爆炸事故的体制反思。三大问题都是发展中的问题，其中既有市场经济的天然弊病，又有政府的一定作用。应深入研究，以期发现和创新政府与市场作用的边界，在市场的决定作用与政府的更好作用之间找到最佳结合点。
范照兵指出，市长和市场，也就是政府和市场，两方面都重要，不可偏废。京津冀长期以来计划经济色彩比较浓，政府行为明显。解决协同发展的难题，同样需要更好地发挥政府的作用，搞好顶层设计。三地党委政府如能用开放的眼光、改革的思维登高望远，就容易形成共同的决心和意志；三地交通、产业、生态三个方面的一体化怎么突破，需要政府做好规划，实施相关的配套政策与保障措施，而各种政策措施与规划一定要有利于发挥市场机制的作用，有利于市场要素充分流动与合理组合，有利于人民群众更好地发挥创业激情。 天津市社会科学院研究员孙明华指出，我国经济模式的原创特点是地方政府在经济发展中起主力作用，各级地方政府既是一级政府，又是具有自身经济利益的经济组织，具有配置资源的强大能量。地方政府公司化是京津冀协同发展的主要障碍，集中表现为地方保护主义，政府职能转变滞后，国有企业占比较大（京津冀国有企业就业人数全部占比最高；国有企业数量京津全国最高，河北居全国平均水平）。北京是国家首都及大批央属机构集中地，这使得京津冀协同发展在决策及组织实施中融入较强的政治色彩，市场调节乏力，这是京津冀地区比长三角和珠三角更难实现一体化的主要原因。适应经济发展新常态，地方政府公司化体制应逐渐退出，让地方政府回归“提供公共服务和维护市场秩序”的定位，由市场在资源配置中起决定性作用。
三、以京津冀共建天津自贸区为破解体制改革和机制创新的突破口
2014年12月28日，国务院正式批准建立天津自贸区，总面积为119.9平方公里，主要涵盖三个功能区，天津港片区、天津机场片区以及滨海新区中心商务片区。秦皇岛职业技术学院副院长刘艳红认为，自贸（园）区的设立，不仅是对外开放战略的重点，也是新时期区域发展战略的重点，更是体制改革与机制创新的重点。自贸（园）区发展战略与区域发展战略有着天然的、内在的本质关联。随着《京津冀协同发展规划纲要》的出台，京津冀协同发展已进入到全面推进、重点突破的实质性操作阶段。除了在环境、交通及产业一体化方面进行实质推进外，破解体制改革和机制创新急需寻找一个突破口，而京津冀三方共建天津自贸区就是一个很好的突破口。寻找三地携手合作的“共振点”，整合京津冀三方资源，把天津自贸区打造成京津冀协同发展的共享平台、试验平台和示范平台，并借鉴上海自贸区建设经验，结合天津自贸区自身优势及区域资源特点，京津冀共建天津自贸区，可以放大自贸区的溢出效应。刘艳红进一步建议，设置京津冀建设自贸区协调工作办公室；通过政策立改废，建立起与协同发展相吻合的政策目标；在立法进程上先行先试，将负面清单作为自贸区的龙头性和根本性的制度，借鉴上海的安全审查、反垄断审查、企业年报公示等做法，联合把一些政策制度化法律化；京津冀海关通关一体化，同时以天津为主，争取开展起运港试点，在非海关特殊监管区域内实行事中、事后的平台，引领现代服务业和高端制造业的协同发展；借助天津自贸区平台，推动京津冀航运物流、航空航天、装备制造、电子信息、生物制药产业群的发展，真正使自贸区成为京津冀产业转型的新引擎；通过天津自贸区平台，引进境外优质教育资源和北京金融人才，建立健全科技成果转化市场。
天津财经大学原副校长王爱俭指出，天津定位于“金融创新运营示范区”，重要支点就是自贸区建设。天津是北方国际航运的核心区，也是改革先行的示范区，一直在滨海金融上先行先试。顺应自贸区、区域协同“一开一合”大势，天津应在金融制度改革创新、运营服务、区域协同方面起引导示范作用，从而为深化金融改革积累可复制、可推广、可升级的经验，为实施京津冀协同、“一带一路”等战略提供现代、便捷、高效的金融服务。
天津和君咨询集团高级咨询师傅光平强调，天津经济发展的动力在于释放城市活力，向制度改革要红利。利用国家高新技术示范区和自由贸易试验区两把尚方宝剑先行先试，形成局部领域改革的全国领先地位。天津自贸区作为中国北方唯一的自贸区，可探索“飞地”管理模式，譬如在北京建分区，税收共享，拉动内需，这一体制创新将是京津冀合作的亮点。
四、以体制改革促进科技协同创新
北京市农林科学院副院长孙宝启认为，目前整个京津冀城市群科技资源呈现“大集聚、小分散”特征，创新要素空间分布落差很大，区域产业技术创新的协作程度较低。主要表现在地区间协同创新的体制机制有待完善；区域内科技资源共享及创新利益共享程度有待提高；有利于科技人员跨区域流动的政策条件及生活环境有待完善；创新资源整合的一体化要素市场存在割裂；区域内部创新资源配置落差过大，河北高层次人才缺乏、R&D经费投入少、专利授予量少。而中央在京科技资源缺乏向周边辐射的动力，一些机构向沿海辐射的惯性较大。他认为以科技协同创新为引领，是京津冀协同发展的关键环节、根本出路和现实选择。为此，他建议以京津冀科技协同创新为突破口，强化和构建区域科技协同创新共同体，促进区域内部知识流动、资源共享、技术扩散，增强面向全国乃至全球资源的集聚力、承载力、辐射力和竞争力。具体来讲：在京津冀政府间建立协同创新联合办公制度，设立三地政府共同主导的联合创新平台。遵照当代智能制造业发展趋势和大数据时代的特点，在京津冀区域构建一体化的创新链、产业链与利益分配机制。支持三地联合设立京津冀协同创新基金，探索以资本为纽带的“公司+基金”等市场化合作模式，支持联合共建科技新干线、创新共同体及其他重大项目。整合财税、金融等多种创新政策，引导三地银行建立科技支行，共同组建科技创新投融资管理平台，建立三地一体的科技信用体系和科技担保公司，加快推进京津冀一体化的科技投融资体系建设。联合打造京津冀全区域的创新创业生态系统。按照三地产业基础、发展阶段、功能定位的差异，从研发、实验、企业孵化、产业化和市场应用研究等多方面重新进行差异化定位，以新定位引导创新资源合理流动。积极推动以企业为主体的京津冀都市圈技术创新体系建设。围绕新能源、电子信息、新能源汽车、物联网、云计算等重点领域，实施一批区域重大科技创新应用示范工程，支持三地企业与高校、科研机构合作建设研发中心和中试基地，引导创新要素向企业集聚，真正建立起以企业为主体、产学研用相结合的技术创新体系，举三地之力共同做大战略性新兴产业集群。要加强区域科技人才的交流与共享，在京津冀全区域建立高端人才互通互用机制，鼓励人才自由流动，在户籍归属、医疗、养老及子女教育等方面为高端人才开绿灯。
五、以财税体制改革促进区域公平
现行财税制度为是我国改革开放巨大成绩的重要功臣，但弊端也显而易见。河北大学教授王延杰指出，京津冀基本公共服务的断崖式落差，是阻碍京津冀协同发展的关键，根源是“分疆而治”的行政体制和“分灶吃饭”的财税体制。不合理的跨区域投资税收分配机制也在拉大京津冀财政差距。北京市集中了经济总部机构，河北省在接纳首都分支机构落户的同时，税收还会不断地流向北京市，客观上形成了富裕区剥夺贫困区财税利益的不合理现象。京津冀之间的财税失衡还有其特殊性，即存在“虹吸效应”下的不平等竞争和资源利益输送型的非市场化竞争。在中央与地方事权划分不清晰、支出责任划分不明确的背景下，“分灶吃饭”体制使处于为京津服务地位的河北省不仅输送的水资源未得到市场化补偿，也未能得到足够的转移支付支持。这是造成京津冀区域内“两强一弱”局面、造成河北财政经济“积贫积弱”状态的根源。国家税务总局原副局长许善达强调，税源与税收所在地一致性是税制改革应坚持的重要原则。1994年确定的分税制框架更多地从企业集团统一汇总纳税的角度考虑，规定在企业注册地缴税，结果引起地方和企业之间的矛盾。2007年，全国人大、国务院接受了税收与税源一致性原则，制定了集团总部所得税在各分部间分配的办法，但仍不完善。实践中，往往是通过央企和地方的博弈来决定是设立分公司还是子公司。京津冀税收收入的差距大于经济发展的差距，个中原因，至少有一部分是河北省的税源被转移走了。天津财经大学教授高树兰认为，当前京津冀在财税协同方面存在三个问题：一是我国当前的转移支付体系中，税收返还采用“基数法”，容易产生各地财力不均问题。二是税制待遇不统一，无法激励河北优化产业结构。北京中关村产业园区、天津滨海新区都有相应的税收优惠政策，唯独河北没有特定的税收优惠区域。三是现行税收征管模式不利于京津冀协同发展。北京拥有全国数量最多的企业总部，分享了天津、河北两地分支机构的税收；在所得税后续管理方面，三地在税收优惠、高新技术企业认定等方面不一致；三地的城镇土地使用税采用不同标准，不利于生产要素的自由流动。 对改革财税体制促进京津冀区域公平发展方面，与会专家学者提出了许多好的建议。许善达建议把税收与税源的一致性问题作为京津冀协同发展的重要制度环境来研究。首先判断京津冀地区有没有税收与税源不一致的现象，之后研究在现行体制环境下可以做哪些工作，对于现行制度解决不了但确实需要解决的，可以提出若干税制改革建议在京津冀地区试点。王延杰认为，必须理清中央与地方政府的事权与支出责任关系，中央应承担更多的事权和财政支出责任，减轻地方政府为国家重大战略“买单”的支付压力；按照尊重地域管辖权优先征税原则，借鉴跨境投资税收分配的国际经验，落实跨区域投资经营过程中税源地政府的税收征管权，赋予分公司和子公司所在地的优先征税权，建立起标准统一、方法一致，能够在全国推广复制的跨区域投资的税收分配模式和税收分享机制，保持税收与税源的区域一致性。王延杰认为，在全国层面的财政体制改革尚未到位的条件下，京津冀应率先改革，增强财政协同合作，逐步缩小人均公共财力差距和公共资源配置差距。建议设立和使用好京津冀区域协同发展基金；加大对河北的转移支付力度，进一步支持落后地区改善收入状况；探索建立京津冀省市间的横向转移支付机制。在京津冀税源、财源分享的基础上，针对河北省对京津冀发展提供水源和绿色屏障做出的贡献，按照“谁受益、谁出资”的合作补偿原则，由资源和环境受益区给予资源和环境提供区相应的资源和环境补偿，为全国建立资源和环境补偿机制探索和积累经验。高树兰建议，京津冀地区应加快由区域税收优惠政策向产业税收优惠政策转变，清理规范税收优惠政策，取消“即征即退”“财政返还”等妨碍区域公平竞争的招商引资政策；统筹制订区域地方税种的征收标准，尽快实现征收标准的统一。
六、通过体制改革促进京津冀联手治霾
京津冀地区空气污染是京津冀协同发展的重要起因，空气污染治理，绿色发展是津冀协同发展的应有之意。正如雾霾非一地之因，治霾必须联手治理。
天津社会科学院研究员牛桂敏考察了京津冀联手治霾面临的困境与出路，认为京津冀治霾面临的主要困境在于：完成了减排目标，空气质量改善却不明显；压产能日趋艰难，减排实效不如预期；因自动监控设施管护不当等原因，企业超标排放现象并未明显减少。深层原因在于：第一，总量控制效果不理想，考核制度有待完善。第二，压产能手段单一，政策效果明显衰减。第三，监管体制有漏洞，监管制度和手段有待健全。现行的以地域为主的环境监管体制难以扼制地方保护主义，加之京津冀三地对于超标排放的认证标准尚不统一，不利于区域联合监管执法。深入推进京津冀联合治霾，必须以联防联控为核心，以协同创新为手段，在完善生态环境保护体制机制、政策手段等方面先行先试、率先突破，推进大气污染治理工作取得实质性进展。她建议：完善考核制度，开展环境容量总量控制试点；综合运用多种手段，协同疏解过剩产能；创新环境监管体制，开展联合监管执法。建议将环境监管事权上收一级，以减轻地方利益的干扰，增强上下级监管执法的合力，京津冀区域可以率先创新环境监管体制，在华北区域环保督查中心的指导下，开展跨省市、跨地区联合巡查和交叉监管执法；健全监管手段，可委托第三方机构监测，然后购买服务；完善监管法律，京津冀可以先行出台《京津冀区域大气污染源自动监测有效数据使用环境行政处罚暂行办法》，统一实行更严格的超标排放认证标准和处罚标准。
北京环境交易所高级经理申丽娜提出了京津冀雾霾治理一体化的建议。一是建立区域环境管理机制。将三地划分为十个大的地理区域，相应地建立十家区域办公室，以各区域办公室为单位进行全盘整合式管理。二是设立100亿元左右的京津冀低碳发展基金，联合解决治理污染的成本问题，资金由三地和其他利益相关方代表组成，统筹资金的管理和使用，并接受审计部门监管和社会公众监督。三是加强和完善环保工作的立法、执法，细化和完善条例。例如，将PM2.5排放总量纳入京津冀约束性指标，出台PM2.5监测统计和考核办法；通过民间组织和民众监督环境执法行为，设立举报平台。
南开大学教授左海聪对京津冀区域环保发展协同机制做了初步探讨。京津冀地方性环保法规数量多，内容差异大，缺乏协调，并且，规范性文件是主要的规范类型，立法层级较低。基本法律和地方环保立法的局限，使得京津冀区域环保立法协同成为必然，可以考虑同时协调政府间立法和人大立法。《宪法》《立法法》《环保法》都为区域环保立法提供了可行性。在立法主体间协调、立法内容协同、程序协同方面，分别提出了具体构想。
责任编辑：张 然
Abstract： Around "to the reform of mechanism of system reform of the bonus is released， promote the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei"， respectively from the system and mechanism reform is the key to promote the Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development， correctly handle the relationship between government and market is the key to the reform of system and mechanism， to Beijing-Tianjin-Hebei to build Tianjin Free Trade Zone to crack the system reform and mechanism innovation breakthrough， to promote collaborative innovation of science and technology， the reform of the fiscal and taxation system to promote regional equity， by promoting the reform of Beijing， Tianjin and joint governance haze etc. put forward the policy recommendations of system reform.
Key words： Beijing-Tianjin-Hebei； Collaborative development； System； Mechanism； Reform； Overview