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公诉裁量权是指公诉机关依照法律的规定，在审查相关案件证据的基础上，就具备足够犯罪嫌疑，符合法定起诉条件的犯罪嫌疑人是否提起公诉问题进行斟酌、选择进而做出处理决定的权力。如何在贯彻落实宽严相济刑事政策的条件下正确运用和完善公诉裁量权，以有效化解和减少社会矛盾纠纷，是当前检察机关为构建和谐社会亟需解决的一个重要问题。
一、当前检察机关公诉裁量权运用的制约因素
我国长期坚持起诉法定主义，公诉裁量权仅限于“微罪不起诉”的范围之内，存在范围限制狭小、适用率过低等问题。
(一)公诉裁量权的适用范围过窄
为了防止公诉裁量权在实践中被滥用，立法对相对不起诉规定了较为严格的适用条件，即通过“犯罪情节轻微”和“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”这两个条件予以双重限制，这种严格的条件限制大大减少了能够适用相对不起诉的案件数量。而且。由于立法规定简单原则，司法实践中对相对不起诉的适用条件一般倾向于从严掌握。如在办案中一般将“犯罪情节轻微”理解为适用于法定最高刑为三年以下有期徒刑的轻罪案件，而且只有在同时符合“罪名较轻、犯罪情节也轻”这一“犯罪情节轻微”和“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”这两个条件时，才可以做出不起诉决定。此外。立法也没有体现出对特殊群体的考量，如犯罪嫌疑人为未成年人、老年人或身体有残障，以及犯罪嫌疑人为过失犯罪的，从而在一定程度上难以保障特殊群体的合法权益。也不利于诉讼经济目的，的实现。
(二)公诉裁量权的适用率过低
不起诉制度虽然在我国已有二十多年的运用历史，但适用率却非常之低。据统计。1998年全国检察机关相对不起诉人数仅占审结总人数的1.5%，而德国每年约有50%的案件由检察官做出不起诉处理，荷兰则有高达60%的案件由检察官做出不起诉处理。可见，我国检察机关行使公诉裁量权的现状与其他国家相比是慎之又慎的。究其原因：一方面是受有罪必罚、有罪必诉等重刑主义观念的影响，检察人员过多地重视刑罚在调节社会关系中的作用。缺乏对犯罪人的宽容思想。另一方面，主要是因为检察机关对不起诉的适用进行了严格控制，有的地方把不诉率的高低作为考评公诉工作好坏的一项重要指标，人为地限制了公诉裁量权的运用。
(三)公诉裁量权的行使程序繁琐、复杂
根据有关规定，人民检察院拟作不起诉处理的案件，首先由承办的检察人员提出意见，由部门领导审查同意后，报主管副检察长批准，再报检察长批准，之后由主管副检察长提交本院检委会讨论决定。对于拟作相对不起诉处理的案件，如果是人民检察院自行侦查的，还须报经上级检察院同意后才可做出不起诉决定。并且在每次执法检查和案件质量评查中。不起诉案件又往往是检查和评查的重点，为了避免麻烦和承担不必要的责任，检察人员一般不会积极建议对案件适用不起诉。
(四)公诉裁量权的监督制约机制不完善
根据《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》的规定。我国对公诉裁量权设置了三种制约机制。即被害人、被不起诉人的申诉制约机制。公安机关的复议、复核制约机制和被害人的自诉制约机制。上述三种制约机制存在两大问题：一是针对申诉和复议复核制约机制，最终的复查权仍掌控在检察机关内部，缺乏社会公众力量的外部监督，同时也不符合“决定与复查相分离”的现代法治理念。二是针对被害人的自诉制约机制，公诉转自诉不尽合理，是“对检察机关公诉权的否定，是对其不起诉决定稳定性和终止诉讼权威的一种损害。”同时。由于立法赋予被害人“公诉转自诉”的权力，可能会导致被害人滥用自诉权，致使立法赋予检察机关公诉裁量权的积极价值和重大意义得不到充分体现。
二、完善我国检察机关公诉裁量权的必要性
进一步完善我国检察机关的公诉裁量权，不仅符合世界刑事诉讼发展的必然趋势，也是由我国检察机关的性质和司法现状所决定的。
(一)完善公诉裁量权符合当代刑事诉讼发展趋势
纵观诉讼制度发展史，伴随着起诉法定主义一元制发展到起诉法定主义与起诉便宜主义并存的二元制，检察机关的公诉裁量权经历了一个从无到有的过程。起诉法定主义对于各种犯罪事实和各种犯罪嫌疑人事无巨细一概起诉，特别是对于一些可以不判处刑罚或可以免除刑罚没有起诉必要的犯罪嫌疑人也提交到法院审判，既增加了法院的负担，也不利于犯罪嫌疑人的改造，因此。起诉法定主义“合法”不一定“合理”。加之当前犯罪数量日增，司法资源相对短缺，有罪必罚的绝对起诉法定主义已难以适应形势发展的需要，起诉便宜主义便应运而生。自20世纪初以来，实行起诉便宜主义就成为了世界性的趋势。
(二)完善公诉裁量权符合程序正义的本质要求
在刑事诉讼领域，公平正义已不再是诉讼程序所追求的唯一价值目标，能否具有良好的社会效益越来越成为人们评价某一诉讼程序的基本标准之一。在刑事司法实践中，某些案件选择不起诉往往能够取得比起诉更好的社会效益，而为了达到这种效果，就必须赋予检察官对一定范围的案件根据具体情况自由裁量的权力。据统计。2003年全国刑事案件生效判决513816件747096人，宣告无罪4835人。免予刑事处罚11906人；给予刑事处罚730355人，其中缓刑1349人，拘役53092人。管制11508人。单处附加刑14275人。上述无罪、免予刑事处罚、缓刑、拘役、管制、单处附加刑6项共计230543人。占生效判决总人数的30.9%。客观地说，这一系列数字显示出有相当一部分案件可以作不起诉处理，并且，这部分案件做不起诉处理的法律效果和社会效果显然会更好。
(三)完善公诉裁量权符合现代司法对人权保障的客观需要
从刑事诉讼制度的发展趋势来看，保障人权的价值目标越来越受到广泛关注和重视，而日渐成为一种优位价值目标。在整个刑事诉讼流程中，审前程序是对犯罪嫌疑人的人权威胁最大的诉讼阶段。完善检察机关的公诉裁量权，可以对犯罪嫌疑人的人权予以合理保障，使他们免受短期自由刑的弊害。从而有利于他们重新回归社会。据2002年刑事案件被告人判决生效情况统计显示，判处五年以下有期徒刑的犯罪人为345351人；2003年，判处五年以下有期徒刑的犯罪人为357991人。短期自由刑的大量适用，不仅不利于改造罪犯，而且增加了交叉感染，浪费了司法资源。
(四)完善公诉裁量权是诉讼经济的基本要求
诉讼经济原则要求在确保公正的前提下提高诉讼效率，使被告人及时摆脱诉累，使司法机关能够将有限的司法资源投入到更需要投入的地方。在刑事案件中，轻罪案件占了较大比例。合法有序地办理这部分案件，以便于把有限的司法资源集中于办理重大、疑难、复杂案件。对于提高整个刑事诉讼效率、节约司法成本无疑具有重要作用。检察机关在公诉环节行使自由裁量权， 既有利于提高诉讼效率，也可以节约大量司法成本的投入。
三、完善我国公诉裁量权的构想
立足于我国的社会现状、文化传统和司法实际，合理借鉴国外的一些有益做法，笔者提出完善我国公诉裁量权的如下构想。
(一)适当扩大公诉裁量权的适用范围
根据《刑事诉讼法》第142条2款的规定。相对不起诉的适用条件是两个：一是犯罪情节轻微，二是依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的。这一适用条件是非常严苛的，应在原有条件的基础上予以适当放宽。
1、相对不起诉的适用条件应适当突破“犯罪情节轻微”的界限。现在相对不起诉的案件是以“犯罪情节轻微”作为“免除刑罚”的前提条件，但《刑法》第68条规定，犯罪分子有重大立功表现，或者犯罪后自首又有重大立功表现的可以减轻或应当免除刑罚。这些免除刑罚的情况并未要求必须是犯罪情节轻微的犯罪。所以，笔者认为这些情形应当突破“犯罪情节轻微”的界限，即对于依照刑法规定可以或应当免除刑罚的，人民检察院在审查起诉时就可以斟酌作不起诉处理。
2、相对不起诉的适用范围应当突破“依照刑法规定可以免除刑罚’的界限，即只要犯罪情节轻微的，就可以适用相对不起诉。在这里，就涉及到对“犯罪情节轻微”的理解，犯罪情节包括定罪情节和量刑情节。实践中，对“犯罪情节轻微”这一适用条件多数办案人按照既要罪名轻。又要情节轻的标准来掌握，即犯罪性质(罪名)与量刑情节双重轻微，甚至认为衡量条件应该是法定刑在3年以下或可能判处3年以下刑罚的案件。在当今世界各国刑事政策普遍出现轻刑化和刑罚个别化的共同趋势下，应对这一适用条件作较宽的解释，即像陈光中先生提出的“无论何种罪名，是轻罪或重罪，只要属于‘犯罪情节轻微’就可以适用相对不起诉。这里的犯罪情节仅指量刑情节”。
(二)对于特殊群体的犯罪可以做出特别规定
对于特殊群体犯罪且犯罪情节轻微的案件。应允许在综合权衡的基础上做出相对不起诉决定。首先。未成年人犯罪。鉴于未成年犯罪人的年龄小、缺乏知识和生活经验，易受外界影响以及思想尚未定型，可塑性强的特点，笔者认为对待这样的犯罪人，在法律上应当同成年人有所区别。其次，老年人、残疾人犯罪。老年人、残疾人在体力、智力等方面大多弱化，对社会的危害性相对较小，许多国家对老年人、残疾人犯罪采取从轻从宽的处理原则。如70岁以上的老年人、又聋又哑的人、盲人、有其他残疾的人，犯可能判处3年以下有期徒刑的轻罪，可以在自由裁量的基础上作相对不起诉处理.最后，可能判处3年以下有期徒刑、拘役、根据犯罪情节、公共利益和悔罪表现，不起诉后不致再危害社会的，检察机关可以裁量做出不起诉处理。这是参照《刑法》第72条关于适用缓刑的规定而提出的。因为缓刑与不起诉的法律后果相当,所以无须浪费司法资源，等到审判阶段再宣告缓刑。
(三)建立刑事和解制度
刑事和解制度。是指在犯罪后，经由调停人的帮助，使加害者和被害者直接会谈、协商，解决纠纷或冲突的一种刑事司法制度。当前，宽严相济刑事政策、构建和谐社会及审判过程中存在的调解制度，都有利于检察机关刑事和解制度的建立。笔者认为，在审查起诉阶段，有三种情形可以启动和解程序：第一种是被害人或加害人一方提出调解议案，由检察官主持调解；第二种是被害人与加害人自主达成和解协议，由检察官予以审查；第三种是检察官视案件的具体情况，向当事人提出适用调解程序的建议。经和解，如果双方达成协议，被害人不要求追究刑事责任的，检察机关就可以根据公共利益权衡原则依法做出不起诉决定。
(四)建立附条件不起诉制度
实行附条件不起诉制度是十多年来我国理论界和司法实务界从未停止探讨的一项主张，也是世界各国的普遍做法。由于我国法律没有赋予检察机关附条件不起诉的权力。检察机关对拟做不起诉的案件，仅仅根据犯罪嫌疑人的年龄、犯罪情节、危害程度、悔罪表现等做出不起诉决定，缺乏对犯界嫌疑人深入充分的考察监督，因而不起诉的法律效果和社会效果都不十分理想。因此，有必要在我国建立附条件不起诉制度，赋予检察官附条件不起诉的权力。笔者对建立附条件不起诉制度提出以下设想：适用的对象为符合适用轻缓刑事政策条件的过失犯、初犯、偶犯、中止犯、从犯、胁从犯、防卫过当犯、避险过当犯，以及老龄人和又聋又哑的人或者盲人。适用的条件除了犯罪嫌疑人主观上应当真诚悔罪，客观上具备一定的矫正条件外，其适用还应当征得犯罪嫌疑人本人的同意。对适用附条件不起诉的人员可以设定6个月以上2年以下的考验期。在考验期限内，犯罪嫌疑人履行了规定的义务，就不再提起公诉；如果没有履行规定的义务，检察官仍得提起公诉。
四、进一步完善公诉裁量权的监督制约机制
为正确行使公诉裁量权，从而更好地追诉犯罪、保障人权，笔者建议从以下几个方面予以完善。
(一)制定检察机关行使公诉裁量权的指导性标准
制定检察机关行使公诉裁量权的指导性标准，是相关国际准则的基本要求。联合国《关于检察官作用的准则》第17条规定：“有待国家规定检察官拥有的处职能。在这些国家中，法律或已公布的法规或条例应规定一些准则，增进其在检控过程中做出裁决，包括起诉和免予起诉的裁决的公正性和连贯性。”在我国司法实践中，现行公诉裁量权的立法模式造成了执法的诸多困惑，如“犯罪情节轻微”，其量化标准是多少?它与不构成犯罪的“情节显著轻微”的量化又如何区别?“不需要判处刑罚或者免除刑罚”是从案件的客观事实即犯罪情节来确定，还是由犯罪嫌疑人的个人因素或其他人为因素来确定?检察机关适用公诉裁量权的这种相对不明确，一方面导致检察机关不能正确把握哪些案件在其公诉裁量权范围之内，为了避免权力滥用，检察机关往往通过限制不诉率的方式对其加以控制，致使一些本应做相对不诉的案件也被移送到法院，从而增加了司法成本；另一方面。“更为重要的是，由于缺乏明确的公诉裁量权范围的规定，犯罪嫌疑人和被害人都可能因其自身利益得不到满足，而怀疑检察机关滥用公诉裁量权，进而不断申诉甚至提起自诉，从而影响检察机关正确的相对不起诉决定作用的发挥。”由此可见，制定检察机关行使公诉裁量权的指导性标准，对于检察机关依法、理性地行使公诉裁量权具有重要的实践指导意义。
(二)规范公诉转自诉问题
我国特有的“公诉转自诉”制约机制既损害了国家公诉权的权威性，而且在事实上也很难实现被害人的诉求。对此，应做出立法上的修改。即当被害人对上级检察机关的维持不起诉决定不服时，有权申请法院予以审查，法院有权要求检察机关移送其掌握的全部案卷材料和证据，必要时还可以讯问被不起诉人或对案件事实进行调查。人民法院审查受理案件时，应侧重于审查不起诉决定的合法性，至于合理性，除非显失公正，一般应当尊重检察机关的判断。经审查，如果 没有发现足够的提起公诉的理由，法院应驳回被害人的申请，被害人对此裁定不能上诉：如果认为被不起诉人的行为不符合相对不起诉的条件，需要追究刑事责任的。应当建议检察机关提起公诉：如果其建议不被检察机关所接受，则可以要求上级检察机关督促执行。通过这种改变，既可以克服公诉转自诉制度的弊端，也可以起到制约检察官公诉裁量权的作用。当然，为了避免被害人滥用起诉请求权，无形中给被不起诉人带来诉累，可以在被害人的请求被驳回或中途撤回请求的情况下，由被害人承担由此给被不起诉人所带来的费用。
(三)完善对公诉裁量权的内部控制
1、完善上级检察机关的控制。上级检察机关对下级检察机关做出的相对不起诉决定，应在目前依法被动接受公安机关要求复议、提请复核和被害人申诉并予以复议、复核的同时，建立附期限的检查制度，主动对下级检察机关依法做出的不起诉裁量决定进行及时有效的监督。以在整体上确保检察机关行使公诉裁量权的合法性与公正性。
2、完善检委会的控制。要变事前决定为事后监督，将不起诉的决定权留给检察长或其授权的主诉检察官。只有当事人不服而申诉的。检委会再进行讨论并决定是否变更，从而改变检委会自己决定、自己制约的状况。
3、完善内部督查控制。一是应当把督查的重点放在不起诉决定的合法性、合理性方面，而不是文字、语法等低级错误方面：二是应着重审查不起诉案件事实的认定、证据的把握、情节的遗漏是责任心问题还是其他问题。
(四)强化社会监督制约机制
目前，我国公诉裁量权的行使是否合法主要还是依靠检察机关的内部制约，缺乏社会公众力量的监督。笔者认为，解决这一问题就是要结合目前检察机关正在试行的人民监督员制度，建立办理相对不起诉案件公开审查制度。第一，要求检察机关对于拟做不起诉处理的案件，在做出决定之前，应当听取侦查人员、犯罪嫌疑人及其辩护人、被害人及其诉讼代理人和人民监督员对案件是否起诉问题的意见和理由，并在此基础上依法做出处理决定。第二。被害人或被不起诉人对检察机关做出的不起诉决定不服，如果申诉意见仍不被采纳的，可以有要求举行听证会的权利。检察机关应当组织听证会，充分听取社会各界的意见，并做出最终处理决定，向社会公布。听证会上，检察人员、被害人、被不起诉人、人民监督员一般必须参加，同时可邀请精通刑法的律师、专家学者等参与，在法律及当事人都允许公开的案件上。其他关注案件的社会人员也可以参与旁听。通过这种方式，以保证当事人的参与权、质证权、陈述权、申辩权和举证权，以此促进公诉裁量权的规范、理性行使。
一、当前检察机关公诉裁量权运用的制约因素
我国长期坚持起诉法定主义，公诉裁量权仅限于“微罪不起诉”的范围之内，存在范围限制狭小、适用率过低等问题。
(一)公诉裁量权的适用范围过窄
为了防止公诉裁量权在实践中被滥用，立法对相对不起诉规定了较为严格的适用条件，即通过“犯罪情节轻微”和“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”这两个条件予以双重限制，这种严格的条件限制大大减少了能够适用相对不起诉的案件数量。而且。由于立法规定简单原则，司法实践中对相对不起诉的适用条件一般倾向于从严掌握。如在办案中一般将“犯罪情节轻微”理解为适用于法定最高刑为三年以下有期徒刑的轻罪案件，而且只有在同时符合“罪名较轻、犯罪情节也轻”这一“犯罪情节轻微”和“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”这两个条件时，才可以做出不起诉决定。此外。立法也没有体现出对特殊群体的考量，如犯罪嫌疑人为未成年人、老年人或身体有残障，以及犯罪嫌疑人为过失犯罪的，从而在一定程度上难以保障特殊群体的合法权益。也不利于诉讼经济目的，的实现。
(二)公诉裁量权的适用率过低
不起诉制度虽然在我国已有二十多年的运用历史，但适用率却非常之低。据统计。1998年全国检察机关相对不起诉人数仅占审结总人数的1.5%，而德国每年约有50%的案件由检察官做出不起诉处理，荷兰则有高达60%的案件由检察官做出不起诉处理。可见，我国检察机关行使公诉裁量权的现状与其他国家相比是慎之又慎的。究其原因：一方面是受有罪必罚、有罪必诉等重刑主义观念的影响，检察人员过多地重视刑罚在调节社会关系中的作用。缺乏对犯罪人的宽容思想。另一方面，主要是因为检察机关对不起诉的适用进行了严格控制，有的地方把不诉率的高低作为考评公诉工作好坏的一项重要指标，人为地限制了公诉裁量权的运用。
(三)公诉裁量权的行使程序繁琐、复杂
根据有关规定，人民检察院拟作不起诉处理的案件，首先由承办的检察人员提出意见，由部门领导审查同意后，报主管副检察长批准，再报检察长批准，之后由主管副检察长提交本院检委会讨论决定。对于拟作相对不起诉处理的案件，如果是人民检察院自行侦查的，还须报经上级检察院同意后才可做出不起诉决定。并且在每次执法检查和案件质量评查中。不起诉案件又往往是检查和评查的重点，为了避免麻烦和承担不必要的责任，检察人员一般不会积极建议对案件适用不起诉。
(四)公诉裁量权的监督制约机制不完善
根据《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》的规定。我国对公诉裁量权设置了三种制约机制。即被害人、被不起诉人的申诉制约机制。公安机关的复议、复核制约机制和被害人的自诉制约机制。上述三种制约机制存在两大问题：一是针对申诉和复议复核制约机制，最终的复查权仍掌控在检察机关内部，缺乏社会公众力量的外部监督，同时也不符合“决定与复查相分离”的现代法治理念。二是针对被害人的自诉制约机制，公诉转自诉不尽合理，是“对检察机关公诉权的否定，是对其不起诉决定稳定性和终止诉讼权威的一种损害。”同时。由于立法赋予被害人“公诉转自诉”的权力，可能会导致被害人滥用自诉权，致使立法赋予检察机关公诉裁量权的积极价值和重大意义得不到充分体现。
二、完善我国检察机关公诉裁量权的必要性
进一步完善我国检察机关的公诉裁量权，不仅符合世界刑事诉讼发展的必然趋势，也是由我国检察机关的性质和司法现状所决定的。
(一)完善公诉裁量权符合当代刑事诉讼发展趋势
纵观诉讼制度发展史，伴随着起诉法定主义一元制发展到起诉法定主义与起诉便宜主义并存的二元制，检察机关的公诉裁量权经历了一个从无到有的过程。起诉法定主义对于各种犯罪事实和各种犯罪嫌疑人事无巨细一概起诉，特别是对于一些可以不判处刑罚或可以免除刑罚没有起诉必要的犯罪嫌疑人也提交到法院审判，既增加了法院的负担，也不利于犯罪嫌疑人的改造，因此。起诉法定主义“合法”不一定“合理”。加之当前犯罪数量日增，司法资源相对短缺，有罪必罚的绝对起诉法定主义已难以适应形势发展的需要，起诉便宜主义便应运而生。自20世纪初以来，实行起诉便宜主义就成为了世界性的趋势。
(二)完善公诉裁量权符合程序正义的本质要求
在刑事诉讼领域，公平正义已不再是诉讼程序所追求的唯一价值目标，能否具有良好的社会效益越来越成为人们评价某一诉讼程序的基本标准之一。在刑事司法实践中，某些案件选择不起诉往往能够取得比起诉更好的社会效益，而为了达到这种效果，就必须赋予检察官对一定范围的案件根据具体情况自由裁量的权力。据统计。2003年全国刑事案件生效判决513816件747096人，宣告无罪4835人。免予刑事处罚11906人；给予刑事处罚730355人，其中缓刑1349人，拘役53092人。管制11508人。单处附加刑14275人。上述无罪、免予刑事处罚、缓刑、拘役、管制、单处附加刑6项共计230543人。占生效判决总人数的30.9%。客观地说，这一系列数字显示出有相当一部分案件可以作不起诉处理，并且，这部分案件做不起诉处理的法律效果和社会效果显然会更好。
(三)完善公诉裁量权符合现代司法对人权保障的客观需要
从刑事诉讼制度的发展趋势来看，保障人权的价值目标越来越受到广泛关注和重视，而日渐成为一种优位价值目标。在整个刑事诉讼流程中，审前程序是对犯罪嫌疑人的人权威胁最大的诉讼阶段。完善检察机关的公诉裁量权，可以对犯罪嫌疑人的人权予以合理保障，使他们免受短期自由刑的弊害。从而有利于他们重新回归社会。据2002年刑事案件被告人判决生效情况统计显示，判处五年以下有期徒刑的犯罪人为345351人；2003年，判处五年以下有期徒刑的犯罪人为357991人。短期自由刑的大量适用，不仅不利于改造罪犯，而且增加了交叉感染，浪费了司法资源。
(四)完善公诉裁量权是诉讼经济的基本要求
诉讼经济原则要求在确保公正的前提下提高诉讼效率，使被告人及时摆脱诉累，使司法机关能够将有限的司法资源投入到更需要投入的地方。在刑事案件中，轻罪案件占了较大比例。合法有序地办理这部分案件，以便于把有限的司法资源集中于办理重大、疑难、复杂案件。对于提高整个刑事诉讼效率、节约司法成本无疑具有重要作用。检察机关在公诉环节行使自由裁量权， 既有利于提高诉讼效率，也可以节约大量司法成本的投入。
三、完善我国公诉裁量权的构想
立足于我国的社会现状、文化传统和司法实际，合理借鉴国外的一些有益做法，笔者提出完善我国公诉裁量权的如下构想。
(一)适当扩大公诉裁量权的适用范围
根据《刑事诉讼法》第142条2款的规定。相对不起诉的适用条件是两个：一是犯罪情节轻微，二是依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的。这一适用条件是非常严苛的，应在原有条件的基础上予以适当放宽。
1、相对不起诉的适用条件应适当突破“犯罪情节轻微”的界限。现在相对不起诉的案件是以“犯罪情节轻微”作为“免除刑罚”的前提条件，但《刑法》第68条规定，犯罪分子有重大立功表现，或者犯罪后自首又有重大立功表现的可以减轻或应当免除刑罚。这些免除刑罚的情况并未要求必须是犯罪情节轻微的犯罪。所以，笔者认为这些情形应当突破“犯罪情节轻微”的界限，即对于依照刑法规定可以或应当免除刑罚的，人民检察院在审查起诉时就可以斟酌作不起诉处理。
2、相对不起诉的适用范围应当突破“依照刑法规定可以免除刑罚’的界限，即只要犯罪情节轻微的，就可以适用相对不起诉。在这里，就涉及到对“犯罪情节轻微”的理解，犯罪情节包括定罪情节和量刑情节。实践中，对“犯罪情节轻微”这一适用条件多数办案人按照既要罪名轻。又要情节轻的标准来掌握，即犯罪性质(罪名)与量刑情节双重轻微，甚至认为衡量条件应该是法定刑在3年以下或可能判处3年以下刑罚的案件。在当今世界各国刑事政策普遍出现轻刑化和刑罚个别化的共同趋势下，应对这一适用条件作较宽的解释，即像陈光中先生提出的“无论何种罪名，是轻罪或重罪，只要属于‘犯罪情节轻微’就可以适用相对不起诉。这里的犯罪情节仅指量刑情节”。
(二)对于特殊群体的犯罪可以做出特别规定
对于特殊群体犯罪且犯罪情节轻微的案件。应允许在综合权衡的基础上做出相对不起诉决定。首先。未成年人犯罪。鉴于未成年犯罪人的年龄小、缺乏知识和生活经验，易受外界影响以及思想尚未定型，可塑性强的特点，笔者认为对待这样的犯罪人，在法律上应当同成年人有所区别。其次，老年人、残疾人犯罪。老年人、残疾人在体力、智力等方面大多弱化，对社会的危害性相对较小，许多国家对老年人、残疾人犯罪采取从轻从宽的处理原则。如70岁以上的老年人、又聋又哑的人、盲人、有其他残疾的人，犯可能判处3年以下有期徒刑的轻罪，可以在自由裁量的基础上作相对不起诉处理.最后，可能判处3年以下有期徒刑、拘役、根据犯罪情节、公共利益和悔罪表现，不起诉后不致再危害社会的，检察机关可以裁量做出不起诉处理。这是参照《刑法》第72条关于适用缓刑的规定而提出的。因为缓刑与不起诉的法律后果相当,所以无须浪费司法资源，等到审判阶段再宣告缓刑。
(三)建立刑事和解制度
刑事和解制度。是指在犯罪后，经由调停人的帮助，使加害者和被害者直接会谈、协商，解决纠纷或冲突的一种刑事司法制度。当前，宽严相济刑事政策、构建和谐社会及审判过程中存在的调解制度，都有利于检察机关刑事和解制度的建立。笔者认为，在审查起诉阶段，有三种情形可以启动和解程序：第一种是被害人或加害人一方提出调解议案，由检察官主持调解；第二种是被害人与加害人自主达成和解协议，由检察官予以审查；第三种是检察官视案件的具体情况，向当事人提出适用调解程序的建议。经和解，如果双方达成协议，被害人不要求追究刑事责任的，检察机关就可以根据公共利益权衡原则依法做出不起诉决定。
(四)建立附条件不起诉制度
实行附条件不起诉制度是十多年来我国理论界和司法实务界从未停止探讨的一项主张，也是世界各国的普遍做法。由于我国法律没有赋予检察机关附条件不起诉的权力。检察机关对拟做不起诉的案件，仅仅根据犯罪嫌疑人的年龄、犯罪情节、危害程度、悔罪表现等做出不起诉决定，缺乏对犯界嫌疑人深入充分的考察监督，因而不起诉的法律效果和社会效果都不十分理想。因此，有必要在我国建立附条件不起诉制度，赋予检察官附条件不起诉的权力。笔者对建立附条件不起诉制度提出以下设想：适用的对象为符合适用轻缓刑事政策条件的过失犯、初犯、偶犯、中止犯、从犯、胁从犯、防卫过当犯、避险过当犯，以及老龄人和又聋又哑的人或者盲人。适用的条件除了犯罪嫌疑人主观上应当真诚悔罪，客观上具备一定的矫正条件外，其适用还应当征得犯罪嫌疑人本人的同意。对适用附条件不起诉的人员可以设定6个月以上2年以下的考验期。在考验期限内，犯罪嫌疑人履行了规定的义务，就不再提起公诉；如果没有履行规定的义务，检察官仍得提起公诉。
四、进一步完善公诉裁量权的监督制约机制
为正确行使公诉裁量权，从而更好地追诉犯罪、保障人权，笔者建议从以下几个方面予以完善。
(一)制定检察机关行使公诉裁量权的指导性标准
制定检察机关行使公诉裁量权的指导性标准，是相关国际准则的基本要求。联合国《关于检察官作用的准则》第17条规定：“有待国家规定检察官拥有的处职能。在这些国家中，法律或已公布的法规或条例应规定一些准则，增进其在检控过程中做出裁决，包括起诉和免予起诉的裁决的公正性和连贯性。”在我国司法实践中，现行公诉裁量权的立法模式造成了执法的诸多困惑，如“犯罪情节轻微”，其量化标准是多少?它与不构成犯罪的“情节显著轻微”的量化又如何区别?“不需要判处刑罚或者免除刑罚”是从案件的客观事实即犯罪情节来确定，还是由犯罪嫌疑人的个人因素或其他人为因素来确定?检察机关适用公诉裁量权的这种相对不明确，一方面导致检察机关不能正确把握哪些案件在其公诉裁量权范围之内，为了避免权力滥用，检察机关往往通过限制不诉率的方式对其加以控制，致使一些本应做相对不诉的案件也被移送到法院，从而增加了司法成本；另一方面。“更为重要的是，由于缺乏明确的公诉裁量权范围的规定，犯罪嫌疑人和被害人都可能因其自身利益得不到满足，而怀疑检察机关滥用公诉裁量权，进而不断申诉甚至提起自诉，从而影响检察机关正确的相对不起诉决定作用的发挥。”由此可见，制定检察机关行使公诉裁量权的指导性标准，对于检察机关依法、理性地行使公诉裁量权具有重要的实践指导意义。
(二)规范公诉转自诉问题
我国特有的“公诉转自诉”制约机制既损害了国家公诉权的权威性，而且在事实上也很难实现被害人的诉求。对此，应做出立法上的修改。即当被害人对上级检察机关的维持不起诉决定不服时，有权申请法院予以审查，法院有权要求检察机关移送其掌握的全部案卷材料和证据，必要时还可以讯问被不起诉人或对案件事实进行调查。人民法院审查受理案件时，应侧重于审查不起诉决定的合法性，至于合理性，除非显失公正，一般应当尊重检察机关的判断。经审查，如果 没有发现足够的提起公诉的理由，法院应驳回被害人的申请，被害人对此裁定不能上诉：如果认为被不起诉人的行为不符合相对不起诉的条件，需要追究刑事责任的。应当建议检察机关提起公诉：如果其建议不被检察机关所接受，则可以要求上级检察机关督促执行。通过这种改变，既可以克服公诉转自诉制度的弊端，也可以起到制约检察官公诉裁量权的作用。当然，为了避免被害人滥用起诉请求权，无形中给被不起诉人带来诉累，可以在被害人的请求被驳回或中途撤回请求的情况下，由被害人承担由此给被不起诉人所带来的费用。
(三)完善对公诉裁量权的内部控制
1、完善上级检察机关的控制。上级检察机关对下级检察机关做出的相对不起诉决定，应在目前依法被动接受公安机关要求复议、提请复核和被害人申诉并予以复议、复核的同时，建立附期限的检查制度，主动对下级检察机关依法做出的不起诉裁量决定进行及时有效的监督。以在整体上确保检察机关行使公诉裁量权的合法性与公正性。
2、完善检委会的控制。要变事前决定为事后监督，将不起诉的决定权留给检察长或其授权的主诉检察官。只有当事人不服而申诉的。检委会再进行讨论并决定是否变更，从而改变检委会自己决定、自己制约的状况。
3、完善内部督查控制。一是应当把督查的重点放在不起诉决定的合法性、合理性方面，而不是文字、语法等低级错误方面：二是应着重审查不起诉案件事实的认定、证据的把握、情节的遗漏是责任心问题还是其他问题。
(四)强化社会监督制约机制
目前，我国公诉裁量权的行使是否合法主要还是依靠检察机关的内部制约，缺乏社会公众力量的监督。笔者认为，解决这一问题就是要结合目前检察机关正在试行的人民监督员制度，建立办理相对不起诉案件公开审查制度。第一，要求检察机关对于拟做不起诉处理的案件，在做出决定之前，应当听取侦查人员、犯罪嫌疑人及其辩护人、被害人及其诉讼代理人和人民监督员对案件是否起诉问题的意见和理由，并在此基础上依法做出处理决定。第二。被害人或被不起诉人对检察机关做出的不起诉决定不服，如果申诉意见仍不被采纳的，可以有要求举行听证会的权利。检察机关应当组织听证会，充分听取社会各界的意见，并做出最终处理决定，向社会公布。听证会上，检察人员、被害人、被不起诉人、人民监督员一般必须参加，同时可邀请精通刑法的律师、专家学者等参与，在法律及当事人都允许公开的案件上。其他关注案件的社会人员也可以参与旁听。通过这种方式，以保证当事人的参与权、质证权、陈述权、申辩权和举证权，以此促进公诉裁量权的规范、理性行使。