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“隐性”高耗产业拖累中国
编者的话:看到题目,也许有人会质疑:高等教育或者科研和高耗产业扯得上关系吗?实际上,从经济学的角度讲,凡是“高投入、低产出”的产业都可认为是“高耗产业”或“潜在高耗产业”,而一些产业由于自身的特殊性,不具有传统高耗产业的某种特征,因此被称为“隐性”高耗产业。“隐性”高耗产业具有一定的隐蔽性,对整个社会经济发展的影响不容忽视,为此,我们特邀专家进行梳理归类,揭开“隐性”的“高耗”本质,探讨解决方法。
隐性高耗“隐”在何处
近年来,随着国家对高等教育重视程度的加深,中央和各级政府对高等院校的资金投入也日益增加,每年给“211”、“985”类高校投入的经费从上千万元到上亿元不等。这部分逐年增加的财政拨款,究竟有没有发挥应有的作用,发挥了多大的作用?2009年12月9日,由中央教育科学研究所高教研究中心负责完成的《中国高等学校绩效评价报告》,首次对教育部直属的72所高校中的69所进行了绩效评价。不同于以往的以绝对量的多少来进行的评价,这个绩效评价是依据 “投入产出理论”,通过产出与投入之比对高校进行的相对评价。投入的评价指标包括科研经费、教育经费、博士学历的教师比例等共计14项,产出的指标包括百篇优秀博士论文数、出版专著数、国内外学术刊物发表论文数等共16项。
据这份“大学绩效排行榜”榜单显示,在2006至2008年间69所高校中有近半数处于高投入低产出的状态,7所高校投入与产出相当,产出大于投入的高校仅有29所,这表明了我国当前高校资源利用效率低下的现实。相对于其他产业来讲,传统意义上的高耗产业指的是资源消耗比较高,且资源价值在产品总价值中所占比重较高的产业。这些产业最主要的特点就是资源消耗水平高、资源的使用效率低下,除此之外,还具有环境污染严重的特点。以电力、钢铁、有色金属、建材、石油加工、化工等6大行业为代表,都属于传统高耗产业。根据绩效评估报告中所反映出的当前我国高校普遍存在资源消耗水平比较高、资源使用效率低下的问题,结合高耗产业的定义,高校无疑也属于高耗产业。但同其它传统高耗产业相比,其并不具备环境污染的特征,属于“隐性”高耗产业。
如果说我国传统的高耗产业主要集中于第二产业,那么“隐性”高耗产业则主要集中在第三产业中的非营利部门。除高等教育之外,当前我国的科研、医疗、社会福利保障、环保等等也都属于“隐性”高耗产业,其主要表现为无污染的资源利用低效率。
“隐性”高耗产业为何会出现投入大产出少的现象
投入大产出少,对任何有成本意识、经营意识的人来说都是不划算的事情,是任何有责任心的人都不愿意看到的。这些“隐性”高耗产业为何会出现投入大产出少的现象?原因当然是多方面的:首先,低产出源于基础薄弱。“隐性”高耗产业的出现同我国经济的发展水平密不可分。改革开放以来,随着我国经济的持续快速发展,经济实力和综合国力大大增强,非营利部门的规模亦不断扩大,其发展所需要的资金也越来越多。当前我国非营利部门资金的主要来源是政府投入。服务收入和社会捐赠比例相对较小,虽然政府对这些部门的投入的绝对量呈逐年增长的趋势,但相对于非营利部门的大量需求而言,从平均量上来看,国家对这些部门的投入难免有所不足。以高教和医疗为例,早在1993年,政府在《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出要“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,在本世纪末达到4%”。但迄今为止,这个目标一直未能实现。2007年国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.32%,比2006年的3%仅仅增加了0.32个百分点。离“4%”的政策目标尚有一段距离,这个比例不但远远低于美国、日本等发达国家,甚至还低于同为发展中国家的印度。而这些教育经费中,其中60%是用在了基础教育,仅有20%多是用在了高等教育。我国人口约占世界总人口的22%,而卫生总费用仅占世界卫生总费用的2%,政府投入明显不足。除了高教和医疗,其它“隐性”高耗产业也普遍存在政府投入不足的问题。投入不足,基础薄弱,就造成了投入的资金多被用于查漏补缺,没有产出,当然无法产生新的效益。
其次,还存在对这些产业的经费配置不合理的情况。一些非营利部门可以从国家获得大量的经费,从而盲目制定发展计划,在经费使用过程中不计成本、不讲效益等问题不断出现,使得资金困难与损失浪费并存。
同时,低效率还源于权力缺乏有效监督。仍然以高等教育为例,我国高校几乎都是公立高校,都有政府投资,这些投资来自于民,就必须为民负责。但现实情况是,国家把钱交给高校了,但公众对高校如何使用却毫不知情。虽然相关审计部门对高校资金会有所审计,但这是事后审计。高校资金管理制度、资金使用制度欠缺,资金使用混乱,再加上高校领导权力过大,就可能会出现不该花的花、该花的不花等现象,这样自然就难以产生效益;而对权力监管过少,就会使掌权者有恃无恐,即便乱花钱了,也很难被发现,发现了也很难被追究,就出现不乱花白不乱花,这样一来谈什么高产出?一言以蔽之,正是因为权力大、监管少,或者说责任少,才导致“投入大、产出少”。
隐性高耗之“解”何在
如今,全社会都在倡导建设节约型社会,努力实现可持续发展。“隐性”高耗产业的存在虽然不存在环境污染问题,但是对整个国民经济发展的全局和可持续发展危害极大,因此提高这些产业资源的利用效率已经迫在眉睫。
首先,要大力推进体制改革,尤其突出管理体制和运行机制的改革,初步构建起适应社会主义市场经济体制的新机制,同时要加强对部门内外部的监督管理,实现信息的公开透明,做到及时发现问题及时解决,以促进其健康发展。
其次,政府要继续加大对各种“隐性”高耗产业的支持力度。除了直接加大投入之外,政府还可以通过增加间接投入比如减免税的方式来实现。减免税主要有两种途径,一种是对“隐性”高耗产业的税收优惠政策,另一种是对捐赠的企业和个人的税收优惠政策。
此外,还要把政府对“隐性”高耗产业的投入与其绩效相结合,进一步完善相关的绩效评价体系。当前我国政府对这些部门投入的重点在于每年财政投入的增长量和增长速度,而不是效益,这使得政府部门很难保证其投入资金分配的科学性、合理性,许多部门更多的把精力放在对于资金的争夺上,而对支出的绩效则不够重视。这就要求我们要建立一个完善的绩效评价体系,以强化这些部门的支出效益观念,并为政府实施绩效拨款提供依据。目前我国有关的绩效评价工作尚处于起步阶段,建立完善的绩效评价体系任重而道远。(作者分别为国家行政学院经济学教研部主任;中国人民大学经济学院博士)
编者的话:看到题目,也许有人会质疑:高等教育或者科研和高耗产业扯得上关系吗?实际上,从经济学的角度讲,凡是“高投入、低产出”的产业都可认为是“高耗产业”或“潜在高耗产业”,而一些产业由于自身的特殊性,不具有传统高耗产业的某种特征,因此被称为“隐性”高耗产业。“隐性”高耗产业具有一定的隐蔽性,对整个社会经济发展的影响不容忽视,为此,我们特邀专家进行梳理归类,揭开“隐性”的“高耗”本质,探讨解决方法。
隐性高耗“隐”在何处
近年来,随着国家对高等教育重视程度的加深,中央和各级政府对高等院校的资金投入也日益增加,每年给“211”、“985”类高校投入的经费从上千万元到上亿元不等。这部分逐年增加的财政拨款,究竟有没有发挥应有的作用,发挥了多大的作用?2009年12月9日,由中央教育科学研究所高教研究中心负责完成的《中国高等学校绩效评价报告》,首次对教育部直属的72所高校中的69所进行了绩效评价。不同于以往的以绝对量的多少来进行的评价,这个绩效评价是依据 “投入产出理论”,通过产出与投入之比对高校进行的相对评价。投入的评价指标包括科研经费、教育经费、博士学历的教师比例等共计14项,产出的指标包括百篇优秀博士论文数、出版专著数、国内外学术刊物发表论文数等共16项。
据这份“大学绩效排行榜”榜单显示,在2006至2008年间69所高校中有近半数处于高投入低产出的状态,7所高校投入与产出相当,产出大于投入的高校仅有29所,这表明了我国当前高校资源利用效率低下的现实。相对于其他产业来讲,传统意义上的高耗产业指的是资源消耗比较高,且资源价值在产品总价值中所占比重较高的产业。这些产业最主要的特点就是资源消耗水平高、资源的使用效率低下,除此之外,还具有环境污染严重的特点。以电力、钢铁、有色金属、建材、石油加工、化工等6大行业为代表,都属于传统高耗产业。根据绩效评估报告中所反映出的当前我国高校普遍存在资源消耗水平比较高、资源使用效率低下的问题,结合高耗产业的定义,高校无疑也属于高耗产业。但同其它传统高耗产业相比,其并不具备环境污染的特征,属于“隐性”高耗产业。
如果说我国传统的高耗产业主要集中于第二产业,那么“隐性”高耗产业则主要集中在第三产业中的非营利部门。除高等教育之外,当前我国的科研、医疗、社会福利保障、环保等等也都属于“隐性”高耗产业,其主要表现为无污染的资源利用低效率。
“隐性”高耗产业为何会出现投入大产出少的现象
投入大产出少,对任何有成本意识、经营意识的人来说都是不划算的事情,是任何有责任心的人都不愿意看到的。这些“隐性”高耗产业为何会出现投入大产出少的现象?原因当然是多方面的:首先,低产出源于基础薄弱。“隐性”高耗产业的出现同我国经济的发展水平密不可分。改革开放以来,随着我国经济的持续快速发展,经济实力和综合国力大大增强,非营利部门的规模亦不断扩大,其发展所需要的资金也越来越多。当前我国非营利部门资金的主要来源是政府投入。服务收入和社会捐赠比例相对较小,虽然政府对这些部门的投入的绝对量呈逐年增长的趋势,但相对于非营利部门的大量需求而言,从平均量上来看,国家对这些部门的投入难免有所不足。以高教和医疗为例,早在1993年,政府在《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出要“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,在本世纪末达到4%”。但迄今为止,这个目标一直未能实现。2007年国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.32%,比2006年的3%仅仅增加了0.32个百分点。离“4%”的政策目标尚有一段距离,这个比例不但远远低于美国、日本等发达国家,甚至还低于同为发展中国家的印度。而这些教育经费中,其中60%是用在了基础教育,仅有20%多是用在了高等教育。我国人口约占世界总人口的22%,而卫生总费用仅占世界卫生总费用的2%,政府投入明显不足。除了高教和医疗,其它“隐性”高耗产业也普遍存在政府投入不足的问题。投入不足,基础薄弱,就造成了投入的资金多被用于查漏补缺,没有产出,当然无法产生新的效益。
其次,还存在对这些产业的经费配置不合理的情况。一些非营利部门可以从国家获得大量的经费,从而盲目制定发展计划,在经费使用过程中不计成本、不讲效益等问题不断出现,使得资金困难与损失浪费并存。
同时,低效率还源于权力缺乏有效监督。仍然以高等教育为例,我国高校几乎都是公立高校,都有政府投资,这些投资来自于民,就必须为民负责。但现实情况是,国家把钱交给高校了,但公众对高校如何使用却毫不知情。虽然相关审计部门对高校资金会有所审计,但这是事后审计。高校资金管理制度、资金使用制度欠缺,资金使用混乱,再加上高校领导权力过大,就可能会出现不该花的花、该花的不花等现象,这样自然就难以产生效益;而对权力监管过少,就会使掌权者有恃无恐,即便乱花钱了,也很难被发现,发现了也很难被追究,就出现不乱花白不乱花,这样一来谈什么高产出?一言以蔽之,正是因为权力大、监管少,或者说责任少,才导致“投入大、产出少”。
隐性高耗之“解”何在
如今,全社会都在倡导建设节约型社会,努力实现可持续发展。“隐性”高耗产业的存在虽然不存在环境污染问题,但是对整个国民经济发展的全局和可持续发展危害极大,因此提高这些产业资源的利用效率已经迫在眉睫。
首先,要大力推进体制改革,尤其突出管理体制和运行机制的改革,初步构建起适应社会主义市场经济体制的新机制,同时要加强对部门内外部的监督管理,实现信息的公开透明,做到及时发现问题及时解决,以促进其健康发展。
其次,政府要继续加大对各种“隐性”高耗产业的支持力度。除了直接加大投入之外,政府还可以通过增加间接投入比如减免税的方式来实现。减免税主要有两种途径,一种是对“隐性”高耗产业的税收优惠政策,另一种是对捐赠的企业和个人的税收优惠政策。
此外,还要把政府对“隐性”高耗产业的投入与其绩效相结合,进一步完善相关的绩效评价体系。当前我国政府对这些部门投入的重点在于每年财政投入的增长量和增长速度,而不是效益,这使得政府部门很难保证其投入资金分配的科学性、合理性,许多部门更多的把精力放在对于资金的争夺上,而对支出的绩效则不够重视。这就要求我们要建立一个完善的绩效评价体系,以强化这些部门的支出效益观念,并为政府实施绩效拨款提供依据。目前我国有关的绩效评价工作尚处于起步阶段,建立完善的绩效评价体系任重而道远。(作者分别为国家行政学院经济学教研部主任;中国人民大学经济学院博士)