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文章通过梳理转型期中国农地制度发展史，从政府认知视角进行分析，并建立起挂钟模型。研究认为，政府尤其是中央政府在农地制度的发展中起着决定性作用。农村改革以来，农民教育水平的提高，市场经济的发展，法制社会的建立，倒逼政府进行制度变革以适应经济发展需要，农地制度变迁的方向是进一步扩大农民的土地用益物权，保障农民的权益。提高政府的经济理论知识水平和认知水平，是农地制度改革的题中之义。