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摘要：统筹城乡发展是为破解“三农”难题，突破城乡二元结构，实现全面建设小康社会所做出的一项重大战略决策。我国地域辽阔，区域发展不均衡，欠发达地区相比发达地区，城乡协调发展的难度更大。欠发达地区立足发展阶段，科学分析制约城乡发展的不利条件，开拓性地走出一条切实可行的城乡统筹发展道路，是成功的关键。本文以西部欠发达地区咸阳市为例，阐述了欠发达地区的内涵与特征，对咸阳市城乡统筹特征与存在问题进行了深入的分析,针对咸阳市经济情况以及地理位置等优势,给出了咸阳市城乡统筹发展对策,以期为其他类似地区的城乡统筹工作提供经验。
关键词：欠发达地区；城乡统筹；发展路径；咸阳市
Abstract: urban and rural development is to solve the "three agriculture" problem, break through urban and rural and two yuan structure, achieves the comprehensive construction well-off society is a major strategic decision made by. Our country region is vast, uneven regional development, underdeveloped areas compared with the developed areas, coordinated development of urban and rural areas is more difficult. Owe develop area based on the stage of development, scientific analysis of restricting urban development adverse conditions, pioneering walked out of a practical balancing urban and rural development, is the key to success. The article with western underdeveloped area in Xianyang city as the example, elaborated the connotation and characteristics of less developed areas in Xianyang City, urban and rural characteristics and the existing problems are analyzed, in view of the Xianyang City Economic and geographical advantages, given the Xianyang city urban and rural overall development countermeasure, in order to other similar areas urban and rural job provides experience.
Key words: undeveloped areas; rural; development; Xianyang City
中图分类号：TU98 文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）
1、 引言
城乡关系是广泛存在于城市和乡村之间的相互作用、相互影响、相互制约的普遍联系与互动关系，是一定社会条件下政治关系、经济关系、阶级关系等诸多因素在城市和乡村两者关系的集中反映[[[] 蔡云辉.城乡关系与近代中国的城市化问题[J]，《西南师范大学学报》（人文社会科学版），2003年第5期，第111-112 页。]]。城乡关系是否协调，直接影影响国家改革、稳定的大局。我国综合国力、国际地位和人民生活水平提高和改善的同时，城乡关系问题也日益突出。统筹城乡发展是我国在社会经济进入发展新阶段，为破解“三农”难题，突破城乡二元结构，实现全面建设小康社会所做出的一项重大战略决策（汪光焘）。对我国这样一个人口数量巨大、发展严重不均衡的国度而言，城乡统筹没有普适性模式，欠发达地区与发达地区在区位条件，历史条件，经济基础，自我经济发展能力等方面都大相径庭，实现城乡协调发展困难更多，城乡统筹工作需要立足发展地区特点选择不同的实现路径。
2、 欠发达地区的内涵及特征
欠发达地区既有“地理空间范围”的相对概念，又是一个基于历史纵向比较的、动态变化发展的范畴。广义的欠发达地区包括全球范围内相对不发达的国家或地区，如通常所讲的发展中国家或地区。狭义的欠发达地区是指一个国家内部相对不发达的经济区域[[[ ]林勇,张宗益,杨先斌.欠发达地区类型界定及其指标体系应用分析[J].重庆大学学报(自然科学版)2007第30卷12期.]]。本文所指的“欠发达地区”是一个相对、动态的概念，指落后的社会经济发展整体状况的动态反映，在一定时期内和特定条件下，欠发达地区能够实现质的飞跃性转变。我国欠发达地区的致因呈现多样性，但均具有以下几个主要特征:
(1)城镇化水平低
城镇化是人类社会发展进步的历史过程，是城乡共同发展，实现城乡一体化的重要推动力。城镇化的过程实质上是农村人不断向城镇集聚的过程，也就是农村剩余劳动力不断转移的过程[[[] 周毅飞,商树松.城镇化与农村剩余劳动力转移问题再思考[J].湖北师范学院学报(哲学社会科学版)2011年第3l卷第3期]]。欠发达地区城镇化水平不高削弱了产业结构演进对农村劳动力就业的吸纳能力，导致农村大量剩余劳动力无处转移,使农村经济发展陷入一种恶性循环的状态，城乡差距不断扩大[[[]黄明哲,赖路成.欠发达地区统筹城乡发展推进城乡一体化的思考[J]江西师范大学学报(哲学社会科学版)2008第41卷第5期]]。
(2)城乡空间经济发展程度不均，产业结构单一
欠發达地区有些产业基础较好、经济实力较为雄厚，有些经济发展相对落后地区，城乡空间经济发展程度不均将在整体上影响城乡一体化发展的进程。从产业结构来看，第三产业发展很不充分，工业发展水平不高，农业虽然有了一定发展但农产品质量较差，综合产出效益低[[[]许鲜苗.欠发达地区城乡统筹路径研究——以重庆市“两翼”地区为例[D]重庆：重庆大学硕士学位论文，2010.]]。经济以内向型为主，对当地农产品的依赖程度过大。
(3)城乡居民收入差距较大，配套设施不完善
欠发达地区城乡居民收入差距有进一步扩大的趋势，有数据表明，西部省份基尼系数已达到0.47，最富有的10％家庭拥有全部收入的33％，而最贫穷的10％家庭只拥有全部收入的1％。如果欠发达的城乡收入差距不能得到有效改善，势必会影响我国经济的持续、健康发展。此外，农村因为空间分散、规模小等因素制约，城乡基础设施建设不协调，缺乏具有重要影响的公共服务设施。
（4）严重的制度障碍
欠发达地区经济发展的最大障碍从表面看是资金或资本，其实质是在于制度的短缺。由于中国整体上处于社会和制度转型期，无论正式制度还是非正式制度都程度不同地对欠发达地区经济发展构成障碍。欠发达地区的市场经济制度建设相对较晚，总体的经济发展还处于模仿阶段。
3、 咸阳市城乡统筹存在问题
（1） 咸阳概况
咸阳市南邻西安市，北与甘肃相连，东与渭南市、铜川市毗邻，西与宝鸡市接壤。市域面积约10196 km2。咸阳市是关中天水经济区中西安国际化大都市中心市区的重要组成部分。
（2）统筹城乡发展存在问题
人口增长减缓，劳动力就业形势严峻
2011年末咸阳市人口自然增长率为3.94‰，与1990年（17.4‰）相比，人口自然增长率大幅下降。截至2011年，咸阳市富余劳动力110多万人，其中农村剩余劳动力80多万人，但2011年全市新增农村富余劳动力转移就业及城镇就业人数仅为25.9万人次和7.2万人次，相较于基数庞大和增速迅猛的劳动力供给，提高城镇劳动力就业吸纳能力，缓解严峻的劳动力就业形势将是关键所在。
市域支柱产业初具规模，但产业特色优势不明显
已基本形成了“能源、化工、电子信息、装备制造、光伏电子、食品、医药、纺织服装、建材、物流业”十大支柱产业。产业发展的主要问题是区域特色产业优势不明显，普遍存在精深加工少、产品附加值低、产业链短等问题，产业空间发展的专业化、规模化生产仍需加强，空间集群发展亦应借助产业园区的良好开端进一步大力推进。
城乡收入差距大，城乡居民点体系亟待重构
2011年城乡收入比高达3.47：1。从发展的态势看，未来咸阳市城乡收入差距仍将持续扩大。随着城镇化的进一步推进，乡村实际人口逐渐减少，村庄建设布局又缺乏空间整合，造成农村生产生活空间碎化，土地集约利用水平低，迫切需要重构城乡居民点体系特别是村镇体系。
城乡基础设施和公共服务设施不平衡突出且衔接薄弱
城乡间基础设施和社会服务设施差距依然明显。农村基本文体设施、自来水普及率、城市生活垃圾处理率都远低于城市水平。另外，由于城乡居民点体系缺乏整合，城乡基础设施和社会服务设施缺乏衔接，尤其是农村地区，无法达到设施配置门槛，也限制了农村公共服务设施和基础设施的有效合理配套。
4、 咸阳市城乡统筹战略重点
（1） 推进城镇化进程，加快农村劳动力转移
2011年咸阳市城镇化率为43%，与发达地区同等人口规模城市比较，咸阳市城镇化水平较低。要加快全市城乡经济水平，缩小城乡居民收入，应首先考虑农村剩余劳动力转移，提高城镇化水平。随着西咸一体化规划以及关中-天水经济区发展规划的批复实施，咸阳作为西安都市圈的核心城市以及关中地区重要的节点城市，应紧密结合西安国家化大都市的建设，通过区域城际联动发展，带动城镇化水平快速提升。积极秉承工业化带动城镇化的发展战略，积极发展能源化工产业，以快速工业化带动快速城镇化。
（2） 优化区域产业布局，促进城乡产业发展
统筹城乡产业发展是统筹城乡发展的前提和重要内容，也是改变城乡二元经济结构的突破口。根据资源分布、各产业发展基础及布局、城镇空间分布及主要交通干线布局等现状，产业发展与布局以“区”为产业分工导向，构筑“一带、两轴、三区”的市域产业总体布局框架。
“一带”以咸阳市区和兴平市区、武功及径阳等县城为主要依托的现代装备制造和高新技术产业发展带。“两轴”即依托312国道、福银高速和在建的西平铁路等区域交通干线组成的交通廊道。“三区”即南部现代制造业、城郊农业、休闲养生和遗产文化旅游产业综合发展区。
（3） 重构农村居民点体系，优化城乡空间发展结构
随着时代的进步，农民对改善人居环境，提高设施建设水平的需求也随之提升，考虑到城乡居民点数量与分布、农村设施条件配置与布局的合理性，需要对农村居民点体系进行重构。
城镇居民点空间布局以优化为主，重点培育“一轴半环三带”的城镇发展轴带。“一核”为咸阳中心城区，“主轴”陇海—泾三城镇发展轴。“次轴”彬长城镇发展轴和旬淳城镇发展轴。乡村居民点空间布局以迁并整合为主，积极发展中心村，鼓励人口向中心村集中，积极引导受地质灾害威胁、分布零散的村庄向中心村集聚。
（4） 统筹城乡设施建设，改善城乡设施条件
城乡基础设施建设的一体化，将大大缩减生产要素和商品在城乡之间的流动时间和费用，强化城乡之间的经济联系。咸阳市应以社会主义新农村建设为机遇，将城镇基础设施向农村地区覆盖，提高农村给水、排水、环卫、信息等设施的建设水平。以西安、咸阳主城区为中心，形成“两横五纵四环”的公路干线网络为骨架，同时，明确市域范围内的区域性基础设施以及市域内部的交通、电力、给水、排水等重大基础设施的布局，逐步建立城乡统一的公共服务制度。推进城乡基本公共服务均等化，
（5） 加强城乡空间管制，规范建设秩序
近年来，咸阳市城乡发展迅速，城市建设用地迅速膨胀，城郊建设用地不断蚕食乡村用地，面对这种局面，咸阳市城乡统筹中应将以建设为主的城市总体规划和以保护为主的土地利用规划结合起来，形成覆盖全市域范围的城乡空间规划。在明确城乡功能结构与发展方向的基础上，把县、市域所有建设用地和不可建设用地进行统一的区分和原则性的布局，使城乡土地得到合理的利用和最大的节约。在建设用地中，着重进行各级城镇及开发区的用地布局。要在全面统筹的基础上，通过用地布局积极引导与宏观调控城乡经济发展的功能定位、行业选择和拓展方向，避免重复建设、无序竞争和区域内耗。
参考文献
[1]蔡云辉.城乡关系与近代中国的城市化问题[J]，《西南师范大学学报》（人文社会科学版），2003年第5期，第111-112 页。
[2]李兵第.中國城乡统筹规划的实践探索[M].北京:中国建筑工业出版社,2011:12.
[3]赵群毅.城乡关系的战略转型与新时期城乡一体化规划探讨[J].城市规划学刊,2009.
[4]黄明哲,赖路成.欠发达地区统筹城乡发展推进城乡一体化的思考[J]江西师范大学学报(哲学社会科学版)2008年10月,第41卷第5期
[5]许鲜苗.欠发达地区城乡统筹路径研究——以重庆市“两翼”地区为例[D]重庆：重庆大学硕士学位论文，2010.
[6]汪光焘。城乡统筹规划从认识中国国情开始 —论中国特色城镇化道路[J]。城市规划 2012年 第36卷 第1期
[7]黄闯.安徽欠发达地区城乡统筹发展路径探讨—以宿松县为例[J]规划广角2011年第7期第27卷
[8]林勇,张宗益,杨先斌.欠发达地区类型界定及其指标体系应用分析[J].重庆大学学报(自然科学版)2007年12月,第30卷第12期.
[9]周毅飞,商树松.城镇化与农村剩余劳动力转移问题再思考[J].湖北师范学院学报(哲学社会科学版)2011年第3l卷第3期
关键词：欠发达地区；城乡统筹；发展路径；咸阳市
Abstract: urban and rural development is to solve the "three agriculture" problem, break through urban and rural and two yuan structure, achieves the comprehensive construction well-off society is a major strategic decision made by. Our country region is vast, uneven regional development, underdeveloped areas compared with the developed areas, coordinated development of urban and rural areas is more difficult. Owe develop area based on the stage of development, scientific analysis of restricting urban development adverse conditions, pioneering walked out of a practical balancing urban and rural development, is the key to success. The article with western underdeveloped area in Xianyang city as the example, elaborated the connotation and characteristics of less developed areas in Xianyang City, urban and rural characteristics and the existing problems are analyzed, in view of the Xianyang City Economic and geographical advantages, given the Xianyang city urban and rural overall development countermeasure, in order to other similar areas urban and rural job provides experience.
Key words: undeveloped areas; rural; development; Xianyang City
中图分类号：TU98 文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）
1、 引言
城乡关系是广泛存在于城市和乡村之间的相互作用、相互影响、相互制约的普遍联系与互动关系，是一定社会条件下政治关系、经济关系、阶级关系等诸多因素在城市和乡村两者关系的集中反映[[[] 蔡云辉.城乡关系与近代中国的城市化问题[J]，《西南师范大学学报》（人文社会科学版），2003年第5期，第111-112 页。]]。城乡关系是否协调，直接影影响国家改革、稳定的大局。我国综合国力、国际地位和人民生活水平提高和改善的同时，城乡关系问题也日益突出。统筹城乡发展是我国在社会经济进入发展新阶段，为破解“三农”难题，突破城乡二元结构，实现全面建设小康社会所做出的一项重大战略决策（汪光焘）。对我国这样一个人口数量巨大、发展严重不均衡的国度而言，城乡统筹没有普适性模式，欠发达地区与发达地区在区位条件，历史条件，经济基础，自我经济发展能力等方面都大相径庭，实现城乡协调发展困难更多，城乡统筹工作需要立足发展地区特点选择不同的实现路径。
2、 欠发达地区的内涵及特征
欠发达地区既有“地理空间范围”的相对概念，又是一个基于历史纵向比较的、动态变化发展的范畴。广义的欠发达地区包括全球范围内相对不发达的国家或地区，如通常所讲的发展中国家或地区。狭义的欠发达地区是指一个国家内部相对不发达的经济区域[[[ ]林勇,张宗益,杨先斌.欠发达地区类型界定及其指标体系应用分析[J].重庆大学学报(自然科学版)2007第30卷12期.]]。本文所指的“欠发达地区”是一个相对、动态的概念，指落后的社会经济发展整体状况的动态反映，在一定时期内和特定条件下，欠发达地区能够实现质的飞跃性转变。我国欠发达地区的致因呈现多样性，但均具有以下几个主要特征:
(1)城镇化水平低
城镇化是人类社会发展进步的历史过程，是城乡共同发展，实现城乡一体化的重要推动力。城镇化的过程实质上是农村人不断向城镇集聚的过程，也就是农村剩余劳动力不断转移的过程[[[] 周毅飞,商树松.城镇化与农村剩余劳动力转移问题再思考[J].湖北师范学院学报(哲学社会科学版)2011年第3l卷第3期]]。欠发达地区城镇化水平不高削弱了产业结构演进对农村劳动力就业的吸纳能力，导致农村大量剩余劳动力无处转移,使农村经济发展陷入一种恶性循环的状态，城乡差距不断扩大[[[]黄明哲,赖路成.欠发达地区统筹城乡发展推进城乡一体化的思考[J]江西师范大学学报(哲学社会科学版)2008第41卷第5期]]。
(2)城乡空间经济发展程度不均，产业结构单一
欠發达地区有些产业基础较好、经济实力较为雄厚，有些经济发展相对落后地区，城乡空间经济发展程度不均将在整体上影响城乡一体化发展的进程。从产业结构来看，第三产业发展很不充分，工业发展水平不高，农业虽然有了一定发展但农产品质量较差，综合产出效益低[[[]许鲜苗.欠发达地区城乡统筹路径研究——以重庆市“两翼”地区为例[D]重庆：重庆大学硕士学位论文，2010.]]。经济以内向型为主，对当地农产品的依赖程度过大。
(3)城乡居民收入差距较大，配套设施不完善
欠发达地区城乡居民收入差距有进一步扩大的趋势，有数据表明，西部省份基尼系数已达到0.47，最富有的10％家庭拥有全部收入的33％，而最贫穷的10％家庭只拥有全部收入的1％。如果欠发达的城乡收入差距不能得到有效改善，势必会影响我国经济的持续、健康发展。此外，农村因为空间分散、规模小等因素制约，城乡基础设施建设不协调，缺乏具有重要影响的公共服务设施。
（4）严重的制度障碍
欠发达地区经济发展的最大障碍从表面看是资金或资本，其实质是在于制度的短缺。由于中国整体上处于社会和制度转型期，无论正式制度还是非正式制度都程度不同地对欠发达地区经济发展构成障碍。欠发达地区的市场经济制度建设相对较晚，总体的经济发展还处于模仿阶段。
3、 咸阳市城乡统筹存在问题
（1） 咸阳概况
咸阳市南邻西安市，北与甘肃相连，东与渭南市、铜川市毗邻，西与宝鸡市接壤。市域面积约10196 km2。咸阳市是关中天水经济区中西安国际化大都市中心市区的重要组成部分。
（2）统筹城乡发展存在问题
人口增长减缓，劳动力就业形势严峻
2011年末咸阳市人口自然增长率为3.94‰，与1990年（17.4‰）相比，人口自然增长率大幅下降。截至2011年，咸阳市富余劳动力110多万人，其中农村剩余劳动力80多万人，但2011年全市新增农村富余劳动力转移就业及城镇就业人数仅为25.9万人次和7.2万人次，相较于基数庞大和增速迅猛的劳动力供给，提高城镇劳动力就业吸纳能力，缓解严峻的劳动力就业形势将是关键所在。
市域支柱产业初具规模，但产业特色优势不明显
已基本形成了“能源、化工、电子信息、装备制造、光伏电子、食品、医药、纺织服装、建材、物流业”十大支柱产业。产业发展的主要问题是区域特色产业优势不明显，普遍存在精深加工少、产品附加值低、产业链短等问题，产业空间发展的专业化、规模化生产仍需加强，空间集群发展亦应借助产业园区的良好开端进一步大力推进。
城乡收入差距大，城乡居民点体系亟待重构
2011年城乡收入比高达3.47：1。从发展的态势看，未来咸阳市城乡收入差距仍将持续扩大。随着城镇化的进一步推进，乡村实际人口逐渐减少，村庄建设布局又缺乏空间整合，造成农村生产生活空间碎化，土地集约利用水平低，迫切需要重构城乡居民点体系特别是村镇体系。
城乡基础设施和公共服务设施不平衡突出且衔接薄弱
城乡间基础设施和社会服务设施差距依然明显。农村基本文体设施、自来水普及率、城市生活垃圾处理率都远低于城市水平。另外，由于城乡居民点体系缺乏整合，城乡基础设施和社会服务设施缺乏衔接，尤其是农村地区，无法达到设施配置门槛，也限制了农村公共服务设施和基础设施的有效合理配套。
4、 咸阳市城乡统筹战略重点
（1） 推进城镇化进程，加快农村劳动力转移
2011年咸阳市城镇化率为43%，与发达地区同等人口规模城市比较，咸阳市城镇化水平较低。要加快全市城乡经济水平，缩小城乡居民收入，应首先考虑农村剩余劳动力转移，提高城镇化水平。随着西咸一体化规划以及关中-天水经济区发展规划的批复实施，咸阳作为西安都市圈的核心城市以及关中地区重要的节点城市，应紧密结合西安国家化大都市的建设，通过区域城际联动发展，带动城镇化水平快速提升。积极秉承工业化带动城镇化的发展战略，积极发展能源化工产业，以快速工业化带动快速城镇化。
（2） 优化区域产业布局，促进城乡产业发展
统筹城乡产业发展是统筹城乡发展的前提和重要内容，也是改变城乡二元经济结构的突破口。根据资源分布、各产业发展基础及布局、城镇空间分布及主要交通干线布局等现状，产业发展与布局以“区”为产业分工导向，构筑“一带、两轴、三区”的市域产业总体布局框架。
“一带”以咸阳市区和兴平市区、武功及径阳等县城为主要依托的现代装备制造和高新技术产业发展带。“两轴”即依托312国道、福银高速和在建的西平铁路等区域交通干线组成的交通廊道。“三区”即南部现代制造业、城郊农业、休闲养生和遗产文化旅游产业综合发展区。
（3） 重构农村居民点体系，优化城乡空间发展结构
随着时代的进步，农民对改善人居环境，提高设施建设水平的需求也随之提升，考虑到城乡居民点数量与分布、农村设施条件配置与布局的合理性，需要对农村居民点体系进行重构。
城镇居民点空间布局以优化为主，重点培育“一轴半环三带”的城镇发展轴带。“一核”为咸阳中心城区，“主轴”陇海—泾三城镇发展轴。“次轴”彬长城镇发展轴和旬淳城镇发展轴。乡村居民点空间布局以迁并整合为主，积极发展中心村，鼓励人口向中心村集中，积极引导受地质灾害威胁、分布零散的村庄向中心村集聚。
（4） 统筹城乡设施建设，改善城乡设施条件
城乡基础设施建设的一体化，将大大缩减生产要素和商品在城乡之间的流动时间和费用，强化城乡之间的经济联系。咸阳市应以社会主义新农村建设为机遇，将城镇基础设施向农村地区覆盖，提高农村给水、排水、环卫、信息等设施的建设水平。以西安、咸阳主城区为中心，形成“两横五纵四环”的公路干线网络为骨架，同时，明确市域范围内的区域性基础设施以及市域内部的交通、电力、给水、排水等重大基础设施的布局，逐步建立城乡统一的公共服务制度。推进城乡基本公共服务均等化，
（5） 加强城乡空间管制，规范建设秩序
近年来，咸阳市城乡发展迅速，城市建设用地迅速膨胀，城郊建设用地不断蚕食乡村用地，面对这种局面，咸阳市城乡统筹中应将以建设为主的城市总体规划和以保护为主的土地利用规划结合起来，形成覆盖全市域范围的城乡空间规划。在明确城乡功能结构与发展方向的基础上，把县、市域所有建设用地和不可建设用地进行统一的区分和原则性的布局，使城乡土地得到合理的利用和最大的节约。在建设用地中，着重进行各级城镇及开发区的用地布局。要在全面统筹的基础上，通过用地布局积极引导与宏观调控城乡经济发展的功能定位、行业选择和拓展方向，避免重复建设、无序竞争和区域内耗。
参考文献
[1]蔡云辉.城乡关系与近代中国的城市化问题[J]，《西南师范大学学报》（人文社会科学版），2003年第5期，第111-112 页。
[2]李兵第.中國城乡统筹规划的实践探索[M].北京:中国建筑工业出版社,2011:12.
[3]赵群毅.城乡关系的战略转型与新时期城乡一体化规划探讨[J].城市规划学刊,2009.
[4]黄明哲,赖路成.欠发达地区统筹城乡发展推进城乡一体化的思考[J]江西师范大学学报(哲学社会科学版)2008年10月,第41卷第5期
[5]许鲜苗.欠发达地区城乡统筹路径研究——以重庆市“两翼”地区为例[D]重庆：重庆大学硕士学位论文，2010.
[6]汪光焘。城乡统筹规划从认识中国国情开始 —论中国特色城镇化道路[J]。城市规划 2012年 第36卷 第1期
[7]黄闯.安徽欠发达地区城乡统筹发展路径探讨—以宿松县为例[J]规划广角2011年第7期第27卷
[8]林勇,张宗益,杨先斌.欠发达地区类型界定及其指标体系应用分析[J].重庆大学学报(自然科学版)2007年12月,第30卷第12期.
[9]周毅飞,商树松.城镇化与农村剩余劳动力转移问题再思考[J].湖北师范学院学报(哲学社会科学版)2011年第3l卷第3期