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党的十八大以来，习近平总书记对城镇化建设与发展作出了一系列重要指示，分析了城镇化发展形势，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务。习近平总书记的重要指示，对于统一思想、凝聚共识，推进“新常态”下以民为本的城镇化建设发展具有重大而深远的意义。
城镇化进程中的矛盾与问题
学习贯彻习近平总书记关于城镇化建设的要求，首先必须坚持以问题为导向，分析原因，寻找解决矛盾的方法。经过改革开放30多年来快速发展，我国的城镇化建设取得了很大成绩。但从当前情况看，城镇化如何围绕以民为本提质增效、转型发展等一些突出问题显现出来，主要表现在以下几个方面：一是缺乏科学规划。有的地方盲目上项目，抓工程，规划上虽有安排，但规划深度不够，一些地方的城镇化建设一味追求拆旧房、盖新房，忽视了传统文化的保护，使得很多新城“没有回忆、没有特色”，出现“千城一面”。二是城镇化发展不平衡。在同一城区内形成很大的反差，一边是繁荣的都市，另一边却是落后的农村。空间上缺乏层次性，各个组团之间互相联系配合不够，城乡二元结构并存、人口资源环境发展不平衡不协调等深层次矛盾突出。三是产城分割严重。大量就业人员居住在城区外围和城乡结合部地区，规划设计上强调以新技术产业为主体，就业人员没有就近安排住房，也没有可供购买的商品房，加剧了“卧城”和“产业空心化”。四是城市土地扩张过快。基础设施建设相对滞后，城市发展过度依赖投资，投融资渠道却比较单一，经济结构雷同、单一，功能不全，市场化程度仍较低，卫星城和小城镇发展比较缓慢，缺乏吸引力。
产生这些问题的原因有很多方面，最主要的原因是把城镇化作为造城运动，忽视了“人”的城镇化的发展，没有贯彻好以民为本的基本要求。在建设和发展方式上重点不突出，低水平重复建设、分散建设比较多，发展粗放；在城镇管理上缺乏有效的规章制度，存在一些体制和政策障碍，同时这些障碍也构筑了城乡分割的鸿沟，限制了人口的有序流动，阻碍了城市化水平的提高；就业保障覆盖不全，大量的剩余劳动力还滞留在农村；一些干部将大部分精力投放在能体现政绩的工程建设项目上，对于城镇化建设和农村剩余劳动力转移等工作重视不够；还有一些干部没有从农村实际出发，生搬硬套外地的经验和模式，缺乏发展城镇化的明确思路和具体措施；农村的就业质量较差，造成农业劳动生产率低下，农民收入水平较城市居民差距连续扩大。
贯彻以民为本要求，推进新型城镇化发展的路径
习近平总书记关于城镇化的一系列重要论述，进一步明确了促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的要求，为破解城镇化建设中的问题提供了“药方”。目前我国的城镇化到了通过转型提高发展质量的新阶段，随着城乡差距逐步缩小，以及劳动人口数量下降、人口老龄化程度提高，农村人口进入城镇的意愿下降，这将是我国经济新常态的特点之一。适应新要求新常态，需要着力抓好以下几个方面工作。
一要以科学规划为引领，优化城镇结构体系。“民以食为天”，手中有粮，心中不慌，保障粮食安全对中国来说是永恒的课题，任何时候都不能放松。这是习近平总书记2013年11月底在山东调研面对农科部门和基层干部时多次强调的，这也将是城镇化必须坚守的底线。习近平总书记强调，在我们这样一个拥有十三亿多人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路不能再走了，也走不通了。在这样一个十分关键的路口，必须走出一条新型城镇化道路，切实把握正确的方向。城镇化是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。推进城镇化要从基本国情和不同地区的实际出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。目标规划必须实事求是、切实可行。要因地制宜、合理布局，既要积极、又要稳妥、更要扎实，方向要明，步子要稳，措施要实，不要急于求成、拔苗助长，更不要去搞大跃进、大干快上、一哄而上。加强宏观管理和规划引导，加强重大政策统筹协调，培养一批专家型的城市管理干部，建立空间规划体系，增强城市规划的科学性、连续性和权威性，不断提高城镇化管理水平。通过完善城市土地利用、交通道路等一系列规划，强化规划在城镇化建设中的先导、引领和统筹作用，有效提高城市建设效率。以完善功能为核心，促进城市功能提升。克服城镇化过程中的弊病，合理布局大中小城镇，构建规模适当、互动良好的城镇体系。做好全要素的总体规划，提高土地利用效率，让有限的土地资源产生更大效益。以优化城乡功能和空间布局、高水平落实区域发展规划为导向，积极推进城乡融合发展，努力构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，开创城乡发展一体化新局面。
二要坚持以民为本，提高农村公共服务水平。习近平总书记在湖北省考察工作时强调，即使将来城镇化达到70%以上，还有四五亿人在农村。农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，要推进城乡一体化发展。要通过推进基本公共服务均等化，发展现代农业，积极推进新农村建设，让农村成为农民幸福生活的美好家园。城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，要推进城乡一体化发展。引进社会资本参与城镇化建设，打造资金来源多元化、农村机制市场化、农村主体多元化的新型投融资机制。一方面，快速推进高效便捷的交通网络和市政基础设施建设，实现城镇功能升级；另一方面，完善教育、卫生、文化等公共服务体系建设，健全城镇管理，实现城镇发展环境的精细化、智能化、高效化和法治化，提升城镇对居民的吸引力，积极回应群众关切，共解民生难题。坚持自愿、分类、有序，充分尊重农民意愿，因地制宜制定具体办法，有序引导增量人口流向，解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力，提高基本公共服务水平。大力实施城乡居民收入倍增计划，通过产业富民、就业富民、创业富民、帮扶富民等措施，促使城乡居民收入大幅增长。加快社会保险扩面征缴，扩大优质教育资源覆盖面，破解城乡发展一体化的重大问题、深层次问题，以及农村城市化进程中沉淀的历史遗留问题。 三要打造优势产业，实现产城融合发展。产业发展是城镇化建设的基础。坚持新型城镇化和新型工业化齐头并进，投资建设文化商务区、新兴产业集聚区、科教园区等主题园区，提升城市生活服务功能和经济发展功能，建成产业融合发展的城市经济产业平台。注重提高质量效益，着力构建优质化、多元化、集群化、创新型的现代产业体系，精心打造经济的升级版。加快发展现代农业，以良种提品质、以科技增效益、以加工促转化，促进农业经营由家庭经营向专业园区、家庭农场转变，农业功能由以农产品生产为主向提供产品、休闲观光、生态改善并重转变。实施振兴服务业行动计划，提升文化、旅游、物流等服务业质量，扩大金融、科技、养老保健等服务业规模。
四要抓好环境治理，建设宜居城镇。习近平总书记强调，积极稳妥推进城镇化，合理调节各类城市人口规模，提高中小城市对人口的吸引能力，始终节约用地，保护生态环境，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。要抓好村庄环境治理，加强用地功能管理，打好治理“城市病”攻坚战，珍惜自然禀赋，积极传承乡土文明，加快形成都市农田、城市森林、生态水系、绿色廊道、山区生态屏障相融通的格局，保护生物多样性，增强农林水对生态平衡的贡献率。全面推进农村地区新能源改造工程，严格落实工地和道路的扬尘污染控制措施，努力调整低端业态。继续开展“减煤换煤、清洁空气”行动，通过城市化改造上楼、炊事气化、城市管网辐射、优质燃煤替代等方式，完成减煤换煤。加强农业面源污染防治，探索实施土壤有机质提升项目和污染耕地修复项目。新建和改造绿地林，推进生态文明建设，着力提高公共环境的整体水平，打造水林相依、功能齐全、可赏可游、生态良好的居住环境。
五要注重文化保护，凸显城镇特色。习近平总书记说，实现城乡一体化，建设美丽乡村，是要给乡亲们造福，不要把钱花在不必要的事情上，比如说“涂脂抹粉”，房子外面刷层白灰，一白遮百丑。不能大拆大建，特别是古村落要保护好。推进新型城镇化，尤其要注意文化保护，留住“乡愁”。体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉。文化决定着一座城市的定位，在城镇化进程中，要明确城市的文化定位，保留住具有文化特色的建筑、景观。要以区位优势为依托，以建设资源节约型、环境友好型社会为目标，把生态文明和绿色发展的理念贯穿到城镇发展全过程。从建设一个个美丽社区、美丽乡村、美丽城镇做起，城乡联动，标本兼治，让绿色成为城镇主色调。加大生态治理力度。加快河流综合治理，让人民群众既能安居、乐业、增收，又能共享山青、水秀、天蓝的“绿色福利”，努力传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。
六要加强制度创新，为城镇化发展提供制度保障。积极推进关键领域制度创新，使技术、资本、资源进一步融合。要从户籍、就业、社保、土地、财税、产权等方面进行制度创新，全面构建推进我国城镇化进程的制度体系。有序推进符合条件的农村转移人口进城落户，并纳入社会保障、住房保障等公共服务体系。要建立严格的土地权益保障制度，使土地成为可以产生财富的生产生活资料，让农民能够带着财产、有组织地进入城市社会。要研究和制定符合新型城镇化要求的“城市”标准，借鉴国际经验，针对中国国情，通过行政体制改革为城镇化建设松绑。要理顺财政体制，完善金融制度，支持民营金融机构发展，鼓励和引导社会加大对城镇化建设的投入力度，增强低等级特别是一批特大型的小城镇的活力，将它们培育成中小城市。要针对新近出现的城市密集区现象、“城市县”现象，“镇级市”现象、村庄自主城市化现象，进行专门研究，形成新的城镇体系理念与方案设计。
（作者：中共海淀区委党校常务副校长）
责任编辑：高 斌
城镇化进程中的矛盾与问题
学习贯彻习近平总书记关于城镇化建设的要求，首先必须坚持以问题为导向，分析原因，寻找解决矛盾的方法。经过改革开放30多年来快速发展，我国的城镇化建设取得了很大成绩。但从当前情况看，城镇化如何围绕以民为本提质增效、转型发展等一些突出问题显现出来，主要表现在以下几个方面：一是缺乏科学规划。有的地方盲目上项目，抓工程，规划上虽有安排，但规划深度不够，一些地方的城镇化建设一味追求拆旧房、盖新房，忽视了传统文化的保护，使得很多新城“没有回忆、没有特色”，出现“千城一面”。二是城镇化发展不平衡。在同一城区内形成很大的反差，一边是繁荣的都市，另一边却是落后的农村。空间上缺乏层次性，各个组团之间互相联系配合不够，城乡二元结构并存、人口资源环境发展不平衡不协调等深层次矛盾突出。三是产城分割严重。大量就业人员居住在城区外围和城乡结合部地区，规划设计上强调以新技术产业为主体，就业人员没有就近安排住房，也没有可供购买的商品房，加剧了“卧城”和“产业空心化”。四是城市土地扩张过快。基础设施建设相对滞后，城市发展过度依赖投资，投融资渠道却比较单一，经济结构雷同、单一，功能不全，市场化程度仍较低，卫星城和小城镇发展比较缓慢，缺乏吸引力。
产生这些问题的原因有很多方面，最主要的原因是把城镇化作为造城运动，忽视了“人”的城镇化的发展，没有贯彻好以民为本的基本要求。在建设和发展方式上重点不突出，低水平重复建设、分散建设比较多，发展粗放；在城镇管理上缺乏有效的规章制度，存在一些体制和政策障碍，同时这些障碍也构筑了城乡分割的鸿沟，限制了人口的有序流动，阻碍了城市化水平的提高；就业保障覆盖不全，大量的剩余劳动力还滞留在农村；一些干部将大部分精力投放在能体现政绩的工程建设项目上，对于城镇化建设和农村剩余劳动力转移等工作重视不够；还有一些干部没有从农村实际出发，生搬硬套外地的经验和模式，缺乏发展城镇化的明确思路和具体措施；农村的就业质量较差，造成农业劳动生产率低下，农民收入水平较城市居民差距连续扩大。
贯彻以民为本要求，推进新型城镇化发展的路径
习近平总书记关于城镇化的一系列重要论述，进一步明确了促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的要求，为破解城镇化建设中的问题提供了“药方”。目前我国的城镇化到了通过转型提高发展质量的新阶段，随着城乡差距逐步缩小，以及劳动人口数量下降、人口老龄化程度提高，农村人口进入城镇的意愿下降，这将是我国经济新常态的特点之一。适应新要求新常态，需要着力抓好以下几个方面工作。
一要以科学规划为引领，优化城镇结构体系。“民以食为天”，手中有粮，心中不慌，保障粮食安全对中国来说是永恒的课题，任何时候都不能放松。这是习近平总书记2013年11月底在山东调研面对农科部门和基层干部时多次强调的，这也将是城镇化必须坚守的底线。习近平总书记强调，在我们这样一个拥有十三亿多人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路不能再走了，也走不通了。在这样一个十分关键的路口，必须走出一条新型城镇化道路，切实把握正确的方向。城镇化是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。推进城镇化要从基本国情和不同地区的实际出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。目标规划必须实事求是、切实可行。要因地制宜、合理布局，既要积极、又要稳妥、更要扎实，方向要明，步子要稳，措施要实，不要急于求成、拔苗助长，更不要去搞大跃进、大干快上、一哄而上。加强宏观管理和规划引导，加强重大政策统筹协调，培养一批专家型的城市管理干部，建立空间规划体系，增强城市规划的科学性、连续性和权威性，不断提高城镇化管理水平。通过完善城市土地利用、交通道路等一系列规划，强化规划在城镇化建设中的先导、引领和统筹作用，有效提高城市建设效率。以完善功能为核心，促进城市功能提升。克服城镇化过程中的弊病，合理布局大中小城镇，构建规模适当、互动良好的城镇体系。做好全要素的总体规划，提高土地利用效率，让有限的土地资源产生更大效益。以优化城乡功能和空间布局、高水平落实区域发展规划为导向，积极推进城乡融合发展，努力构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，开创城乡发展一体化新局面。
二要坚持以民为本，提高农村公共服务水平。习近平总书记在湖北省考察工作时强调，即使将来城镇化达到70%以上，还有四五亿人在农村。农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，要推进城乡一体化发展。要通过推进基本公共服务均等化，发展现代农业，积极推进新农村建设，让农村成为农民幸福生活的美好家园。城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，要推进城乡一体化发展。引进社会资本参与城镇化建设，打造资金来源多元化、农村机制市场化、农村主体多元化的新型投融资机制。一方面，快速推进高效便捷的交通网络和市政基础设施建设，实现城镇功能升级；另一方面，完善教育、卫生、文化等公共服务体系建设，健全城镇管理，实现城镇发展环境的精细化、智能化、高效化和法治化，提升城镇对居民的吸引力，积极回应群众关切，共解民生难题。坚持自愿、分类、有序，充分尊重农民意愿，因地制宜制定具体办法，有序引导增量人口流向，解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力，提高基本公共服务水平。大力实施城乡居民收入倍增计划，通过产业富民、就业富民、创业富民、帮扶富民等措施，促使城乡居民收入大幅增长。加快社会保险扩面征缴，扩大优质教育资源覆盖面，破解城乡发展一体化的重大问题、深层次问题，以及农村城市化进程中沉淀的历史遗留问题。 三要打造优势产业，实现产城融合发展。产业发展是城镇化建设的基础。坚持新型城镇化和新型工业化齐头并进，投资建设文化商务区、新兴产业集聚区、科教园区等主题园区，提升城市生活服务功能和经济发展功能，建成产业融合发展的城市经济产业平台。注重提高质量效益，着力构建优质化、多元化、集群化、创新型的现代产业体系，精心打造经济的升级版。加快发展现代农业，以良种提品质、以科技增效益、以加工促转化，促进农业经营由家庭经营向专业园区、家庭农场转变，农业功能由以农产品生产为主向提供产品、休闲观光、生态改善并重转变。实施振兴服务业行动计划，提升文化、旅游、物流等服务业质量，扩大金融、科技、养老保健等服务业规模。
四要抓好环境治理，建设宜居城镇。习近平总书记强调，积极稳妥推进城镇化，合理调节各类城市人口规模，提高中小城市对人口的吸引能力，始终节约用地，保护生态环境，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。要抓好村庄环境治理，加强用地功能管理，打好治理“城市病”攻坚战，珍惜自然禀赋，积极传承乡土文明，加快形成都市农田、城市森林、生态水系、绿色廊道、山区生态屏障相融通的格局，保护生物多样性，增强农林水对生态平衡的贡献率。全面推进农村地区新能源改造工程，严格落实工地和道路的扬尘污染控制措施，努力调整低端业态。继续开展“减煤换煤、清洁空气”行动，通过城市化改造上楼、炊事气化、城市管网辐射、优质燃煤替代等方式，完成减煤换煤。加强农业面源污染防治，探索实施土壤有机质提升项目和污染耕地修复项目。新建和改造绿地林，推进生态文明建设，着力提高公共环境的整体水平，打造水林相依、功能齐全、可赏可游、生态良好的居住环境。
五要注重文化保护，凸显城镇特色。习近平总书记说，实现城乡一体化，建设美丽乡村，是要给乡亲们造福，不要把钱花在不必要的事情上，比如说“涂脂抹粉”，房子外面刷层白灰，一白遮百丑。不能大拆大建，特别是古村落要保护好。推进新型城镇化，尤其要注意文化保护，留住“乡愁”。体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉。文化决定着一座城市的定位，在城镇化进程中，要明确城市的文化定位，保留住具有文化特色的建筑、景观。要以区位优势为依托，以建设资源节约型、环境友好型社会为目标，把生态文明和绿色发展的理念贯穿到城镇发展全过程。从建设一个个美丽社区、美丽乡村、美丽城镇做起，城乡联动，标本兼治，让绿色成为城镇主色调。加大生态治理力度。加快河流综合治理，让人民群众既能安居、乐业、增收，又能共享山青、水秀、天蓝的“绿色福利”，努力传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。
六要加强制度创新，为城镇化发展提供制度保障。积极推进关键领域制度创新，使技术、资本、资源进一步融合。要从户籍、就业、社保、土地、财税、产权等方面进行制度创新，全面构建推进我国城镇化进程的制度体系。有序推进符合条件的农村转移人口进城落户，并纳入社会保障、住房保障等公共服务体系。要建立严格的土地权益保障制度，使土地成为可以产生财富的生产生活资料，让农民能够带着财产、有组织地进入城市社会。要研究和制定符合新型城镇化要求的“城市”标准，借鉴国际经验，针对中国国情，通过行政体制改革为城镇化建设松绑。要理顺财政体制，完善金融制度，支持民营金融机构发展，鼓励和引导社会加大对城镇化建设的投入力度，增强低等级特别是一批特大型的小城镇的活力，将它们培育成中小城市。要针对新近出现的城市密集区现象、“城市县”现象，“镇级市”现象、村庄自主城市化现象，进行专门研究，形成新的城镇体系理念与方案设计。
（作者：中共海淀区委党校常务副校长）
责任编辑：高 斌