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摘 要档案记录了过去的经验,存贮了公共社会的记忆,构成了国家文化遗产的主要成份。它是了解历史发展的第一手材料,同时,它也是个人和集体在社会各个生活领域里从事创造性工作的记录。最近几十年来,各国开放利用档案的范围有不断扩大的趋势。为保障公民在档案事务方面的权利,保护国家安全利益和个人隐私,各国在扩大利用范围的同时又都对档案的开放利用作了相应的限制。为进一步加强对档案的管理和利用,多数国家以立法的方式对此加以明确规定。
关键词:档案 档案立法 立法完善
中图分类号:G728.8文献标识码:A
何谓“档案”?“档案”一词源于满语,出现在清初。关于档案的定义,据不完全统计,目前国内外已有上百种,如果根据其下定义的出发点和角度来划分,可以归纳为五种类型:法规型、辞书型、教科书型、专著型、论文型。我国档案学界从20世纪50年代起,就一直在不断的探讨档案的定义,直到1987年9月5日公布、1988年1月1日实施的《中华人民共和国档案法》诞生,才对档案的定义有了一个比较一致的认识基础。该法称:档案“是指过去和现在的国家机关、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史纪录。”
一、档案立法指导思想和原则
(一)档案立法指导思想。
档案立法是具有鲜明阶级性的活动。国家性质不同,档案立法指导思想不同。当代中国的档案法规是社会主义档案法规,它与任何社会形态的档案法规有着本质区别,是一种全新性质的档案法规。它以社会主义公有制为立法基础,以保护全民所有的国家档案财富、便于全社会利用为立法指导思想。如我国《档案法》规定:“为了加强对档案的管理和现代化建设服务,制定本法。”我国是一个处于社会主义初级阶段的发展中国家,建设社会主义现代化国家是我国主要的社会特征。档案立法必须以宪法为依据,体现民主性与科学性相统一的原则,坚持“一个中心,两个基本点”的基本路线,为社会主义现代化建设服务。
(二)集中统一管理档案原则。
我国的档案事业管理体制具有社会主义档案集中管理的特色,一些具体做法有别于其他国家。我国《档案法》规定"档案工作实行“统一领导、分级管理”的原则。在全国不仅设立档案行政管理部门统一领导档案工作,而且还实行统一、分级、分专业进行管理,特别是实行党政档案和党政档案工作的统一管理。这使我国档案事业形成了具有全国规模、层次清晰、结构严密的档案工作网络体系。可以说,我国档案集中管理的程度是世界各国中最高的。这对于统一保管档案文化财富,开发利用档案信息资源,服务社会主义现代化建设提供了重要保障。
(三)档案开放利用原则。
我国《档案法》规定了档案机构的设置及其职能,从中央到地方均设置独立的档案行政管理部门和档案管理部门,分别履行全国和地方的档案保管利用和档案行政管理的职能。国家档案局主管全国的档案事业,对全国的档案事业实行统筹规划,组织协调。统一制度、监督和领导,为党中央和国务院的直属机构。地方档案局属于地方党委和政府领导,主管本行政区域内的档案事业。中央和地方各级国家档案馆是集中管理档案的文化事业机构,负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。我国《档案法》根据我国档案事业建设的实际,科学合理地设置独立的档案机构,保证了档案事业健康顺利的发展。
二、我国档案立法体系的不足和完善
我国档案法规体系基本上是从上世纪80年代逐步发展起来的, 1987年9月5日《中华人民共和国档案法》(以下简称档案法)颁布实施后逐步形成规模。在此之前,虽然也陆续制定了一些档案规章制度,但尚构不成体系,可以说档案法规体系逐步健全并形成规模是党的十一届三中全会以后,国家重视并加强社会主义民主与法制建设的直接结果。按照宪法和立法法,从广义上说,现行档案法规体系的框架是在宪法的统领下,由档案法律、档案行政法规、地方性档案法规、档案规章、技术规范和其他规范性文件共同构建而成的。
(一)我国档案法规体系存在的主要问题。
随着整个国家民主与法制建设的发展,适应档案事业的发展,档案法规体系在不断完善之中,但仔细审视、分析和研究我国档案法规体系,也还存在一些问题,主要表现为:
第一, 形式结构问题。在档案法规体系中,档案行政法规数量既少质量也有待提高,占多数的是档案规章和规范性文件。根据档案工作的特点,档案成文法律只有一部,且从目前看,在相当长时间内也只能有这样一部。而其规定有很多过于原则,需要由行政法规加以细化以利操作。行政法规只是在法律的约束下对法律规定的事项进行补充、细化和说明,按立法法规定,行政法规由最高国家行政机关国务院制定。档案工作的很多方面如果以档案规章或规范性文件代替档案法律和行政法规,则作为行使国家档案管理职能的档案部门,有可能会利用立法,
不合理地强调其档案管理权力从而忽视社会公众对档案利用需求的权利。
第二,内容结构问题。理论上,一个完善的档案法规体系,其规范内容应当涵盖有关档案的各个方面,并应当形成不同的效力层级。按照立法法的编排顺序,有关档案的法规规范应当在宪法、档案法律、档案行政法规、地方性档案法规和档案规章之间大致形成效力递减关系。其中,宪法规定档案制度的基本原则,如公民有利用档案的基本权利等;档案法以宪法为依据,规定国家档案和档案工作的基本制度;档案行政法规负责对档案法律的解释和具体化,地方性法规和档案规章规定档案管理利用中的具体问题。审视目前我国档案法规体系,从内容上讲形成了一定的效力层级,但各层级应当规范的内容存在缺失:一是宪法中缺乏有关档案内容的直接表述。二是档案行政法规的数量和质量都有待加强,内容急待修改以适应新的形势对档案工作的要求。三是个别行政法规之间、规章之间出现一些矛盾,给实际工作带来一定混乱。
第三,立法技术问题。这里主要是指档案法规体系的内部表达问题,即构成档案法规体系的各类档案法规形式本身的表达及相互之间的关系表达问题。概括起来,这些问题主要是:(1)名称比较混乱。现行各类单行档案法规使用的名称主要有法、决定、条例、细则、通则、规定、办法、通知等多种,有的同类名称还有多种表达方法,如规定、暂行规定、若干规定,办法、实施办法、暂行办法等。(2)内容表达不规范。这方面的问题主要表现在档案法规的非规范性内容上,如立法主体、时间效力、立法依据、宗旨、原则、适用范围等,有些档案法规应该规定却没有规定;有些虽然规定了,但相互之间却存在差异,缺乏统一的标准。(3)系统化不够。我国档案法规体系中规章和规范性文件有100余件之多,由于这些文件是不同国家机关在不同时期制定,不仅形式多样,生效时间参差不齐,而且彼此在内容、程序及其它方面也存在着许多不统一、不一致的地方,显得庞杂零乱,缺乏系统化。
(二)完善我国档案法规体系的主要措施。
针对我国档案法规体系存在的问题,笔者认为应当从以下三个方面采取措施逐步加以完善:
第一,建立并完善科学、统一的档案立法制度,从源头上保障档案法规体系从形式到内容的协调性、完整性和规范性。我国档案法规体系存在的问题,很大程度上是由立法制度的不够健全造成的。因此,治水先治源,要完善档案法规体系首先要完善档案立法,而要完善档案立法,首先要建立并逐步完善档案立法制度,包括档案立法体制、档案立法程序和档案立法技术等方面的制度。
在档案立法体制方面,为保证档案法制的统一性。首先,应当合理划分档案立法权限。一是明确中央与地方的立法权限。二是在中央一级,明确国家档案局与其他部委的立法权限。档案法实施办法第四条已经规定得很明确,即国务院各部门制定本系统专业档案的具体管理制度和办法须经国家档案局同意。国家档案局主管全国档案事业,颁布档案工作的规章制度当然必须得到国家档案局授权。在形式上,可以采取联合发布或国家档案局明文授权部门单独颁布的形式。在下放立法权限的同时,应当注重相关监督和制约机制的建立,以确保档案法制的统一性。
其次,合理划分立法机关与行政机关的档案立法权,严格档案授权立法。凡是对人民的实体权利有重要影响的档案法规,均应由立法机关制定,不能由授权立法规定,对可以授予行政机关立法的档案事项,立法机关在授权时应对授权的目的、范围、有关限制等做出明确规定。行政机关的立法应严格以宪法、法律、行政法规为依据,不能与上位法相抵触。在档案立法程序和立法技术方面, 2000年全国人大常委会颁布的立法法为档案法规体系的协调性、完整性和规范性提供了很好的制度保障。2001年国务院以《立法法》为依据颁布的行政法规制定程序条例和规章制定程序条例进一步健全了行政法规和规章的制定程序。针对我国档案法规体系中存在的问题,在立法中应当进一步重视吸收专家、学者参与立法。因为,档案法规一方面对社会公众有重大影响,另一方面又具有很强的专业技术性。立法本身是一项专业性很强的工作,需要专家、学者的专业性知识,如果缺乏具备专业知识的档案专家、法律专家参与,其成果的合理性、科学性、规范性和有效性就很难说得到了保证。目前,我国在档案立法中虽然也有专家参与,但专家的作用还远远没有得到充分发挥,专家参与档案立法工作还没有成为档案立法中的一项制度性规定,参与的范围也有待提高。
第三,建立并完善以档案法为统帅的档案实体法规范和档案程序法规范并行的档案法规体系。档案法规定国家档案工作的政策和制度以及档案法规的基本问题,对制定其他档案实体法规范和档案程序法规范都具有普遍指导意义,是档案法规体系中的基本法,在整个档案法规体系中起着统帅的作用。形式上,它上承宪法,下统领其他所有档案法规;内容上,其他所有档案法规均不得与其抵触。这种立法模式一方面可以确立档案工作最基本的法律准则,使之沿着既定的普遍适用的原则顺利开展,另一方面,即使形势发生了变化,如果不是特别重大问题,不具有全局性影响,也可以通过先制定、修改和废除其他层次的档案实体法规范或档案程序法规范加以完善,档案法的稳定性仍可以得到保证。
国家档案局制定了大量有关档案工作的实体法规范,档案法颁布实施后,国家档案局又先后颁布了档案执法监督检查工作暂行规定、档案行政处罚程序规定和档案行政许可程序规定等程序法规范,这使得档案法规体系的完善有了一个良好的基础。
(作者:湖南省医药学校行政办教师,研究方向:档案管理)
参考文献:
[1]国家档案局关于发布档案法规体系方案的通知.(国档发[1992]6号).
[2] 张曙光.法理学.中国人民大学出版社 ,2003.
[3]中华人民共和国立法法. 2000年3月15日全国人大常委会.
[4]行政法规制定程序条例. 2001年11月16日国务院.
[5]规章制定程序条例. 2001年11月16日国务院.
关键词:档案 档案立法 立法完善
中图分类号:G728.8文献标识码:A
何谓“档案”?“档案”一词源于满语,出现在清初。关于档案的定义,据不完全统计,目前国内外已有上百种,如果根据其下定义的出发点和角度来划分,可以归纳为五种类型:法规型、辞书型、教科书型、专著型、论文型。我国档案学界从20世纪50年代起,就一直在不断的探讨档案的定义,直到1987年9月5日公布、1988年1月1日实施的《中华人民共和国档案法》诞生,才对档案的定义有了一个比较一致的认识基础。该法称:档案“是指过去和现在的国家机关、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史纪录。”
一、档案立法指导思想和原则
(一)档案立法指导思想。
档案立法是具有鲜明阶级性的活动。国家性质不同,档案立法指导思想不同。当代中国的档案法规是社会主义档案法规,它与任何社会形态的档案法规有着本质区别,是一种全新性质的档案法规。它以社会主义公有制为立法基础,以保护全民所有的国家档案财富、便于全社会利用为立法指导思想。如我国《档案法》规定:“为了加强对档案的管理和现代化建设服务,制定本法。”我国是一个处于社会主义初级阶段的发展中国家,建设社会主义现代化国家是我国主要的社会特征。档案立法必须以宪法为依据,体现民主性与科学性相统一的原则,坚持“一个中心,两个基本点”的基本路线,为社会主义现代化建设服务。
(二)集中统一管理档案原则。
我国的档案事业管理体制具有社会主义档案集中管理的特色,一些具体做法有别于其他国家。我国《档案法》规定"档案工作实行“统一领导、分级管理”的原则。在全国不仅设立档案行政管理部门统一领导档案工作,而且还实行统一、分级、分专业进行管理,特别是实行党政档案和党政档案工作的统一管理。这使我国档案事业形成了具有全国规模、层次清晰、结构严密的档案工作网络体系。可以说,我国档案集中管理的程度是世界各国中最高的。这对于统一保管档案文化财富,开发利用档案信息资源,服务社会主义现代化建设提供了重要保障。
(三)档案开放利用原则。
我国《档案法》规定了档案机构的设置及其职能,从中央到地方均设置独立的档案行政管理部门和档案管理部门,分别履行全国和地方的档案保管利用和档案行政管理的职能。国家档案局主管全国的档案事业,对全国的档案事业实行统筹规划,组织协调。统一制度、监督和领导,为党中央和国务院的直属机构。地方档案局属于地方党委和政府领导,主管本行政区域内的档案事业。中央和地方各级国家档案馆是集中管理档案的文化事业机构,负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。我国《档案法》根据我国档案事业建设的实际,科学合理地设置独立的档案机构,保证了档案事业健康顺利的发展。
二、我国档案立法体系的不足和完善
我国档案法规体系基本上是从上世纪80年代逐步发展起来的, 1987年9月5日《中华人民共和国档案法》(以下简称档案法)颁布实施后逐步形成规模。在此之前,虽然也陆续制定了一些档案规章制度,但尚构不成体系,可以说档案法规体系逐步健全并形成规模是党的十一届三中全会以后,国家重视并加强社会主义民主与法制建设的直接结果。按照宪法和立法法,从广义上说,现行档案法规体系的框架是在宪法的统领下,由档案法律、档案行政法规、地方性档案法规、档案规章、技术规范和其他规范性文件共同构建而成的。
(一)我国档案法规体系存在的主要问题。
随着整个国家民主与法制建设的发展,适应档案事业的发展,档案法规体系在不断完善之中,但仔细审视、分析和研究我国档案法规体系,也还存在一些问题,主要表现为:
第一, 形式结构问题。在档案法规体系中,档案行政法规数量既少质量也有待提高,占多数的是档案规章和规范性文件。根据档案工作的特点,档案成文法律只有一部,且从目前看,在相当长时间内也只能有这样一部。而其规定有很多过于原则,需要由行政法规加以细化以利操作。行政法规只是在法律的约束下对法律规定的事项进行补充、细化和说明,按立法法规定,行政法规由最高国家行政机关国务院制定。档案工作的很多方面如果以档案规章或规范性文件代替档案法律和行政法规,则作为行使国家档案管理职能的档案部门,有可能会利用立法,
不合理地强调其档案管理权力从而忽视社会公众对档案利用需求的权利。
第二,内容结构问题。理论上,一个完善的档案法规体系,其规范内容应当涵盖有关档案的各个方面,并应当形成不同的效力层级。按照立法法的编排顺序,有关档案的法规规范应当在宪法、档案法律、档案行政法规、地方性档案法规和档案规章之间大致形成效力递减关系。其中,宪法规定档案制度的基本原则,如公民有利用档案的基本权利等;档案法以宪法为依据,规定国家档案和档案工作的基本制度;档案行政法规负责对档案法律的解释和具体化,地方性法规和档案规章规定档案管理利用中的具体问题。审视目前我国档案法规体系,从内容上讲形成了一定的效力层级,但各层级应当规范的内容存在缺失:一是宪法中缺乏有关档案内容的直接表述。二是档案行政法规的数量和质量都有待加强,内容急待修改以适应新的形势对档案工作的要求。三是个别行政法规之间、规章之间出现一些矛盾,给实际工作带来一定混乱。
第三,立法技术问题。这里主要是指档案法规体系的内部表达问题,即构成档案法规体系的各类档案法规形式本身的表达及相互之间的关系表达问题。概括起来,这些问题主要是:(1)名称比较混乱。现行各类单行档案法规使用的名称主要有法、决定、条例、细则、通则、规定、办法、通知等多种,有的同类名称还有多种表达方法,如规定、暂行规定、若干规定,办法、实施办法、暂行办法等。(2)内容表达不规范。这方面的问题主要表现在档案法规的非规范性内容上,如立法主体、时间效力、立法依据、宗旨、原则、适用范围等,有些档案法规应该规定却没有规定;有些虽然规定了,但相互之间却存在差异,缺乏统一的标准。(3)系统化不够。我国档案法规体系中规章和规范性文件有100余件之多,由于这些文件是不同国家机关在不同时期制定,不仅形式多样,生效时间参差不齐,而且彼此在内容、程序及其它方面也存在着许多不统一、不一致的地方,显得庞杂零乱,缺乏系统化。
(二)完善我国档案法规体系的主要措施。
针对我国档案法规体系存在的问题,笔者认为应当从以下三个方面采取措施逐步加以完善:
第一,建立并完善科学、统一的档案立法制度,从源头上保障档案法规体系从形式到内容的协调性、完整性和规范性。我国档案法规体系存在的问题,很大程度上是由立法制度的不够健全造成的。因此,治水先治源,要完善档案法规体系首先要完善档案立法,而要完善档案立法,首先要建立并逐步完善档案立法制度,包括档案立法体制、档案立法程序和档案立法技术等方面的制度。
在档案立法体制方面,为保证档案法制的统一性。首先,应当合理划分档案立法权限。一是明确中央与地方的立法权限。二是在中央一级,明确国家档案局与其他部委的立法权限。档案法实施办法第四条已经规定得很明确,即国务院各部门制定本系统专业档案的具体管理制度和办法须经国家档案局同意。国家档案局主管全国档案事业,颁布档案工作的规章制度当然必须得到国家档案局授权。在形式上,可以采取联合发布或国家档案局明文授权部门单独颁布的形式。在下放立法权限的同时,应当注重相关监督和制约机制的建立,以确保档案法制的统一性。
其次,合理划分立法机关与行政机关的档案立法权,严格档案授权立法。凡是对人民的实体权利有重要影响的档案法规,均应由立法机关制定,不能由授权立法规定,对可以授予行政机关立法的档案事项,立法机关在授权时应对授权的目的、范围、有关限制等做出明确规定。行政机关的立法应严格以宪法、法律、行政法规为依据,不能与上位法相抵触。在档案立法程序和立法技术方面, 2000年全国人大常委会颁布的立法法为档案法规体系的协调性、完整性和规范性提供了很好的制度保障。2001年国务院以《立法法》为依据颁布的行政法规制定程序条例和规章制定程序条例进一步健全了行政法规和规章的制定程序。针对我国档案法规体系中存在的问题,在立法中应当进一步重视吸收专家、学者参与立法。因为,档案法规一方面对社会公众有重大影响,另一方面又具有很强的专业技术性。立法本身是一项专业性很强的工作,需要专家、学者的专业性知识,如果缺乏具备专业知识的档案专家、法律专家参与,其成果的合理性、科学性、规范性和有效性就很难说得到了保证。目前,我国在档案立法中虽然也有专家参与,但专家的作用还远远没有得到充分发挥,专家参与档案立法工作还没有成为档案立法中的一项制度性规定,参与的范围也有待提高。
第三,建立并完善以档案法为统帅的档案实体法规范和档案程序法规范并行的档案法规体系。档案法规定国家档案工作的政策和制度以及档案法规的基本问题,对制定其他档案实体法规范和档案程序法规范都具有普遍指导意义,是档案法规体系中的基本法,在整个档案法规体系中起着统帅的作用。形式上,它上承宪法,下统领其他所有档案法规;内容上,其他所有档案法规均不得与其抵触。这种立法模式一方面可以确立档案工作最基本的法律准则,使之沿着既定的普遍适用的原则顺利开展,另一方面,即使形势发生了变化,如果不是特别重大问题,不具有全局性影响,也可以通过先制定、修改和废除其他层次的档案实体法规范或档案程序法规范加以完善,档案法的稳定性仍可以得到保证。
国家档案局制定了大量有关档案工作的实体法规范,档案法颁布实施后,国家档案局又先后颁布了档案执法监督检查工作暂行规定、档案行政处罚程序规定和档案行政许可程序规定等程序法规范,这使得档案法规体系的完善有了一个良好的基础。
(作者:湖南省医药学校行政办教师,研究方向:档案管理)
参考文献:
[1]国家档案局关于发布档案法规体系方案的通知.(国档发[1992]6号).
[2] 张曙光.法理学.中国人民大学出版社 ,2003.
[3]中华人民共和国立法法. 2000年3月15日全国人大常委会.
[4]行政法规制定程序条例. 2001年11月16日国务院.
[5]规章制定程序条例. 2001年11月16日国务院.