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摘要：本文基于对我国西部地区退耕还林发展现状的研究，提出从市场激励、科教引导、生态产业化和制度保障四方面构建退耕还林的可持续发展机制。
关键词：退耕 还林 可持续发展 机制
退耕是还林的前提，还林是退耕的目的。我国当前的高额补贴政策只是激发了农户退耕的热情，但没有真正形成还林的激励，因而出现不少地方的造林成活率偏低，甚至出现“全退户”的现象。研究表明，只有通过相应的制度安排和政策措施形成农户的林业投资激励，才能使还林成为农户的自觉行动，既达到国家目标与农户目标的激励兼容，真正实现退耕还林的可持续发展。又使退耕农户真正走上致富道路。
本文根据对西部退耕还林地区的调研，提出如下措施：
一、构建退耕还林持续发展的市场激励机制
国内外经验表明，市场经济条件下退耕还林政策的顺利实施是以农户自愿为前提的，而非政府的行政手段可以达到的。这需要政府充分利用市场机制，通过优惠的补贴政策和税收政策，使农户在退耕还林中确实得到实惠，形成还林的激励。从而形成国家(宏观)目标与农户(微观)目标的激励相容。从上述分析来看，我国的退耕还林政策至少在长期内不能保证农户投资林业的激励，也使得退耕还林无法保持其持续性，因而需要做出必要的调整。
其一，改善林业投资环境。形成农户的林业投资激励。长期财政补贴政策的支出效率及其持续性在于农户退耕后还林的效果，而不仅仅在于农户的退耕。因而退耕还林一方面需要政府的长期补贴，另一方面更需要形成农户还林的激励，这也是退耕还林持续进行的关键所在。因而政府还应该通过相应的制度安排和政策措施，改善林业投资环境，形成农户经营林业的激励：一是在明确规定林地权属和保持林地经营权长期不变的基础上，尽量避免干预农户的经营活动，取消用材林采伐的限制和还林过程中林种比例的规定，针对不同的林种实行不同的补贴标准，对生态林可实行长期全额补助，对用材林和经济林可予以经营成本一半的补助，一旦农户签订了退耕还林合同，应该以合同来规范其经营行为。二是建立和完善青山买卖市场，使经营者不通过林木采伐就可以出售和转让林木资产，从而获得投资回报。这一方面可降低林业生产周期过长带来的投资风险，另一方面可避免产权变更引起的乱砍滥伐。
其二，实行股份合作制和产业化经营，增加农户的收入水平和就业机会。我国的农户经营不同于欧美发达国家的农场经营，人均耕地面积较少，经营规模较小，而林业经营通常需要一定的规模。退耕还林后，一方面会产生分散经营与市场的矛盾，另一方面部分农户可能会失业，从而引起一定的社会问题。为了克服上述不利因素，政府应通过政策引导，鼓励退耕还林的农户走股份合作制和产业化经营的道路，以退耕地入股的方式将退耕地集中起来，统一规划，科学经营，通过专业化分工和要素的优化配置，实现规模效益，增加农户收人。同时。还应积极培育林产品加工业，通过退耕还林带动相关产业的发展，将林业的产前、产中、产后服务有机地结合起来。促进林业经营的一体化，一方面可以解决农户的就业问题。另一方面也克服了分散经营与市场的矛盾。
二、构建退耕还林可持续发展的科教引导机制
一个地区经济的发展，离不开高素质的从业人员，而从当前的情况看，农民是所有行业中素质最低的一个群体，文盲半文盲的比例最高，整体文化素质不高，这些都影响退耕还林地区农民对新行业的适应性，使其大多数只能从事附加值低的、科技含量不高的简单劳动，对于科技含量高的复杂的劳动，很多人不能胜任。这严重影响了林业生产中的科技推广和林业产业的进一步提升，同时也影响退耕还林地区农业结构转变的进程，进而严重制约了退耕农户收入的提高，也对今后退耕还林的可持续发展产生影响。
其一。大力发展农村职业教育，广泛开展各类短期技术培训。通过加强政府在技术推广、人员培训方面的服务功能，充分发挥政府在技术推广、人员培训方面的人才、资金、信息优势，举办各种实用型职业教育提高农民的技术及管理水平。同时通过加强林业技术推广体系、林业社会化服务体系的建设和完善，促进林业新技术的转化，可提高林业的科技含量。有些地方通过实施农民绿色证书工程，给技术水平高、产品符合要求的农民颁发绿色证书，把农民收入与其技术水平联系起来。督促农民学技术，通过提高农业的科技含量来增加农民收入。引导林产品加工企业、销售组织、科研单位与农户建成利益共享、风险共担的机制。让农民得到更多实惠，
其二，高校和科研机构积极为农村科技创新服务，加快生态科技成果在退耕还林地区的转化和应用，以科技支撑为持续力，增加农民收入。科技是提高农产品品质，增强竞争力的关键。目前，我国在生态研究领域处于国际领先水平，退耕还林地区应该积极与相关专业高校、科研院所取得联系，展开合作，为他们提供试验基地。同时，高校和科研机构的农业技术研究，应面向农户，满足其需要。结合退耕还林，研究生态环境建设关键技术：水土保持技术，干旱农业区供水和节水灌溉技术，畜产品的深加工技术，适宜树种的选择与人工快速育苗的繁殖技术，林、灌、草物种的筛选与物种多样配置技术等；促进综合植物营养体系和扩大综合病虫防治技术等。此外，改进初级产品的包装、储藏技术，增加或延长保鲜、保质期，提高市场竞争力。满足远距离消费者的需求。
三、构建退耕还林地区的生态产业化推动机制
产业经济学理论认为造成林业弱质性的根本原因就在于林业经营方式没有把林业与关联产业有机地结合并形成利益共同体。能否解决这个问题是能否提高林业比较效益和增加退耕农户收入的关键。因此，打破部门分割、地区界限、所有制界限，发展纵向的、横向的经济联合体，实行生态产业化使退耕还林地区单个农户的小生产与大市场有效对接，才能把农、林业从自然经济观念束缚下解放出来走上市场经济的轨道；才能造就林业生产的竞争优势，不断提高农、林产品品质，提高农民素质，才能实现农业和林草业持续、快速、健康发展，增加农民收入。不断提高农民的生活水平和生存质量，建设社会主义新农业、新农村。
其一，实行生态产业化。把生态作为产业来经营，把产业开发融入生态建设中来发展，加快培育能使农民长远增收致富的主导产业，确保实现退耕还林“稳得住、能致富、不反弹”的目标，以保证国家钱粮补助结束后农民生产生活问题，引导农民与传统的生产方式彻底决裂。走生态产业发展的路子。农村经济的发展，农民利益的实现必须从调整产业结构人手，把生态产业作为启动大农业内部相互连贯链链条的关键来抓。退耕前，以粮为主和广种薄收的生产方式限制了农民的开拓能力，使农民无暇顾及其它产业，形成了“贫困——人口增长——环境恶化”的恶性循环，环境的恶化造成了环境的脆弱，而脆弱的环境由于其抗干旱能力差使其更容易恶化。因此，西部退耕还林地区应抓住机遇，大 力发展生态产业。实行生态产业化。
其二，延伸产业链，实行产业化经营。产业化经营是发展林草产业及后续加工产业的必由之路，也是实现机制创新的主要形式。一是开发高科技项目。在有条件的地方建立高科技种草种树实验示范园区，试种国外的优质快速草品种，运用先进节水技术形成样板进行推广。二是鼓励专业化生产，延伸产业链条。这样即可以做到各专一行，易学易会，适合农民文化程度较低的实际，也有利于提升产业的档次和水平，做到合理分工，在农户之间也能形成新的交换关系，符合现代农业的发展趋势。三是要发展订单生产。通过龙头企业签订单，由龙头企业分析和预测市场，从而减少千家万户生产的盲目性，降低市场风险。
四、构建退耕还林可持续发展的制度保障机制
“制度也是一种生产力。不同制度安排下的经济绩效是不一样的。同样的投入，但由于制度的不同，产出可能会有很大差异。”制度促进一国经济发展可以从两个层面分析，从宏观层面来看，主要表现为一国有效的制度环境及制度安排大大地减少了交易中的不确定性。降低了社会经济活动的交易成本。从微观层次来看，主要表现为有效的制度能解决激励和约束两大市场经济中的基本问题。退耕还林地区农民利益能否实现，退耕还林能否实现可持续发展从根本上说是一个制度性问题。
其一，创新保护退耕还林可持续发展的制度环境。现有农村经济制度如土地制度，行政管理制度等都不同程度地存在着不利于当地农民自生能力发展的局限性。特别是退耕还林地区农户对土地的使用权不清晰。如果不能给农户土地使用权，流转权，收益权等以明确的法律界定和保护，就很难实现农户退耕还林的利益补偿。所有权的明晰会使投资者有稳定的预期，减少溢出效应。因此，要以土地制度的改革为突破口，从创新农民利益的保护机制人手，注重对退耕还林地区农户创造的生态经济价值的补偿、认可与利益体现，减少农民的不确定性风险。从农民权益实现的政治层面上讲，要健全村务公开制度，保障农民的知情权，决策权，参与权和监督权，农民自生能力的提高的前提在于使农民真正享有自主权。
其二，创新农村金融体制，加强对农业发展和农民创业的金融支持。改革农村信用社，通过明晰产权、增资扩股、合并重组等方式，壮大农村合作金融组织的实力，逐步把农村信用社改造成为农村社区服务的地方性金融企业：完善农业政策性金融，强化农业发展银行的服务功能：完善农村金融体系。逐步放宽新兴商业银行、股份制商业银行在农村金融市场的准入条件，开放和发展农村资本市场，允许民间资本进入农村金融领域，规范民间借贷活动。积极探索建立国家金融风险监控下的多元化的农村金融服务体系：尽快建立、完善农民贷款担保体系和农村中小企业贷款担保体系，大力推广农户小额信用贷款和农户联保贷款，降低农民和农业企业贷款的门槛；尽快建立政策性农林业保险公司，对风险较大的农林业项目进行保险，保护生产者和投资者的利益。
关键词：退耕 还林 可持续发展 机制
退耕是还林的前提，还林是退耕的目的。我国当前的高额补贴政策只是激发了农户退耕的热情，但没有真正形成还林的激励，因而出现不少地方的造林成活率偏低，甚至出现“全退户”的现象。研究表明，只有通过相应的制度安排和政策措施形成农户的林业投资激励，才能使还林成为农户的自觉行动，既达到国家目标与农户目标的激励兼容，真正实现退耕还林的可持续发展。又使退耕农户真正走上致富道路。
本文根据对西部退耕还林地区的调研，提出如下措施：
一、构建退耕还林持续发展的市场激励机制
国内外经验表明，市场经济条件下退耕还林政策的顺利实施是以农户自愿为前提的，而非政府的行政手段可以达到的。这需要政府充分利用市场机制，通过优惠的补贴政策和税收政策，使农户在退耕还林中确实得到实惠，形成还林的激励。从而形成国家(宏观)目标与农户(微观)目标的激励相容。从上述分析来看，我国的退耕还林政策至少在长期内不能保证农户投资林业的激励，也使得退耕还林无法保持其持续性，因而需要做出必要的调整。
其一，改善林业投资环境。形成农户的林业投资激励。长期财政补贴政策的支出效率及其持续性在于农户退耕后还林的效果，而不仅仅在于农户的退耕。因而退耕还林一方面需要政府的长期补贴，另一方面更需要形成农户还林的激励，这也是退耕还林持续进行的关键所在。因而政府还应该通过相应的制度安排和政策措施，改善林业投资环境，形成农户经营林业的激励：一是在明确规定林地权属和保持林地经营权长期不变的基础上，尽量避免干预农户的经营活动，取消用材林采伐的限制和还林过程中林种比例的规定，针对不同的林种实行不同的补贴标准，对生态林可实行长期全额补助，对用材林和经济林可予以经营成本一半的补助，一旦农户签订了退耕还林合同，应该以合同来规范其经营行为。二是建立和完善青山买卖市场，使经营者不通过林木采伐就可以出售和转让林木资产，从而获得投资回报。这一方面可降低林业生产周期过长带来的投资风险，另一方面可避免产权变更引起的乱砍滥伐。
其二，实行股份合作制和产业化经营，增加农户的收入水平和就业机会。我国的农户经营不同于欧美发达国家的农场经营，人均耕地面积较少，经营规模较小，而林业经营通常需要一定的规模。退耕还林后，一方面会产生分散经营与市场的矛盾，另一方面部分农户可能会失业，从而引起一定的社会问题。为了克服上述不利因素，政府应通过政策引导，鼓励退耕还林的农户走股份合作制和产业化经营的道路，以退耕地入股的方式将退耕地集中起来，统一规划，科学经营，通过专业化分工和要素的优化配置，实现规模效益，增加农户收人。同时。还应积极培育林产品加工业，通过退耕还林带动相关产业的发展，将林业的产前、产中、产后服务有机地结合起来。促进林业经营的一体化，一方面可以解决农户的就业问题。另一方面也克服了分散经营与市场的矛盾。
二、构建退耕还林可持续发展的科教引导机制
一个地区经济的发展，离不开高素质的从业人员，而从当前的情况看，农民是所有行业中素质最低的一个群体，文盲半文盲的比例最高，整体文化素质不高，这些都影响退耕还林地区农民对新行业的适应性，使其大多数只能从事附加值低的、科技含量不高的简单劳动，对于科技含量高的复杂的劳动，很多人不能胜任。这严重影响了林业生产中的科技推广和林业产业的进一步提升，同时也影响退耕还林地区农业结构转变的进程，进而严重制约了退耕农户收入的提高，也对今后退耕还林的可持续发展产生影响。
其一。大力发展农村职业教育，广泛开展各类短期技术培训。通过加强政府在技术推广、人员培训方面的服务功能，充分发挥政府在技术推广、人员培训方面的人才、资金、信息优势，举办各种实用型职业教育提高农民的技术及管理水平。同时通过加强林业技术推广体系、林业社会化服务体系的建设和完善，促进林业新技术的转化，可提高林业的科技含量。有些地方通过实施农民绿色证书工程，给技术水平高、产品符合要求的农民颁发绿色证书，把农民收入与其技术水平联系起来。督促农民学技术，通过提高农业的科技含量来增加农民收入。引导林产品加工企业、销售组织、科研单位与农户建成利益共享、风险共担的机制。让农民得到更多实惠，
其二，高校和科研机构积极为农村科技创新服务，加快生态科技成果在退耕还林地区的转化和应用，以科技支撑为持续力，增加农民收入。科技是提高农产品品质，增强竞争力的关键。目前，我国在生态研究领域处于国际领先水平，退耕还林地区应该积极与相关专业高校、科研院所取得联系，展开合作，为他们提供试验基地。同时，高校和科研机构的农业技术研究，应面向农户，满足其需要。结合退耕还林，研究生态环境建设关键技术：水土保持技术，干旱农业区供水和节水灌溉技术，畜产品的深加工技术，适宜树种的选择与人工快速育苗的繁殖技术，林、灌、草物种的筛选与物种多样配置技术等；促进综合植物营养体系和扩大综合病虫防治技术等。此外，改进初级产品的包装、储藏技术，增加或延长保鲜、保质期，提高市场竞争力。满足远距离消费者的需求。
三、构建退耕还林地区的生态产业化推动机制
产业经济学理论认为造成林业弱质性的根本原因就在于林业经营方式没有把林业与关联产业有机地结合并形成利益共同体。能否解决这个问题是能否提高林业比较效益和增加退耕农户收入的关键。因此，打破部门分割、地区界限、所有制界限，发展纵向的、横向的经济联合体，实行生态产业化使退耕还林地区单个农户的小生产与大市场有效对接，才能把农、林业从自然经济观念束缚下解放出来走上市场经济的轨道；才能造就林业生产的竞争优势，不断提高农、林产品品质，提高农民素质，才能实现农业和林草业持续、快速、健康发展，增加农民收入。不断提高农民的生活水平和生存质量，建设社会主义新农业、新农村。
其一，实行生态产业化。把生态作为产业来经营，把产业开发融入生态建设中来发展，加快培育能使农民长远增收致富的主导产业，确保实现退耕还林“稳得住、能致富、不反弹”的目标，以保证国家钱粮补助结束后农民生产生活问题，引导农民与传统的生产方式彻底决裂。走生态产业发展的路子。农村经济的发展，农民利益的实现必须从调整产业结构人手，把生态产业作为启动大农业内部相互连贯链链条的关键来抓。退耕前，以粮为主和广种薄收的生产方式限制了农民的开拓能力，使农民无暇顾及其它产业，形成了“贫困——人口增长——环境恶化”的恶性循环，环境的恶化造成了环境的脆弱，而脆弱的环境由于其抗干旱能力差使其更容易恶化。因此，西部退耕还林地区应抓住机遇，大 力发展生态产业。实行生态产业化。
其二，延伸产业链，实行产业化经营。产业化经营是发展林草产业及后续加工产业的必由之路，也是实现机制创新的主要形式。一是开发高科技项目。在有条件的地方建立高科技种草种树实验示范园区，试种国外的优质快速草品种，运用先进节水技术形成样板进行推广。二是鼓励专业化生产，延伸产业链条。这样即可以做到各专一行，易学易会，适合农民文化程度较低的实际，也有利于提升产业的档次和水平，做到合理分工，在农户之间也能形成新的交换关系，符合现代农业的发展趋势。三是要发展订单生产。通过龙头企业签订单，由龙头企业分析和预测市场，从而减少千家万户生产的盲目性，降低市场风险。
四、构建退耕还林可持续发展的制度保障机制
“制度也是一种生产力。不同制度安排下的经济绩效是不一样的。同样的投入，但由于制度的不同，产出可能会有很大差异。”制度促进一国经济发展可以从两个层面分析，从宏观层面来看，主要表现为一国有效的制度环境及制度安排大大地减少了交易中的不确定性。降低了社会经济活动的交易成本。从微观层次来看，主要表现为有效的制度能解决激励和约束两大市场经济中的基本问题。退耕还林地区农民利益能否实现，退耕还林能否实现可持续发展从根本上说是一个制度性问题。
其一，创新保护退耕还林可持续发展的制度环境。现有农村经济制度如土地制度，行政管理制度等都不同程度地存在着不利于当地农民自生能力发展的局限性。特别是退耕还林地区农户对土地的使用权不清晰。如果不能给农户土地使用权，流转权，收益权等以明确的法律界定和保护，就很难实现农户退耕还林的利益补偿。所有权的明晰会使投资者有稳定的预期，减少溢出效应。因此，要以土地制度的改革为突破口，从创新农民利益的保护机制人手，注重对退耕还林地区农户创造的生态经济价值的补偿、认可与利益体现，减少农民的不确定性风险。从农民权益实现的政治层面上讲，要健全村务公开制度，保障农民的知情权，决策权，参与权和监督权，农民自生能力的提高的前提在于使农民真正享有自主权。
其二，创新农村金融体制，加强对农业发展和农民创业的金融支持。改革农村信用社，通过明晰产权、增资扩股、合并重组等方式，壮大农村合作金融组织的实力，逐步把农村信用社改造成为农村社区服务的地方性金融企业：完善农业政策性金融，强化农业发展银行的服务功能：完善农村金融体系。逐步放宽新兴商业银行、股份制商业银行在农村金融市场的准入条件，开放和发展农村资本市场，允许民间资本进入农村金融领域，规范民间借贷活动。积极探索建立国家金融风险监控下的多元化的农村金融服务体系：尽快建立、完善农民贷款担保体系和农村中小企业贷款担保体系，大力推广农户小额信用贷款和农户联保贷款，降低农民和农业企业贷款的门槛；尽快建立政策性农林业保险公司，对风险较大的农林业项目进行保险，保护生产者和投资者的利益。