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2013年1月18日，省十一届人大常委会第三十三次会议审议通过了《贵州省扶贫开发条例》（以下简称《条例》），标志着我省扶贫开发工作步入了法制化轨道。这是全省贫困地区和1 149万扶贫对象的一件大事，是事关我省与全国同步全面建成小康社会的大事，在贵州扶贫开发历史上具有里程碑意义。这部法规是惠及贫困地区和扶贫对象的“民生改善法”，是规范促进扶贫开发工作，向贫困发起总攻的“减贫发展法”，更是一部聚合全省力量、构建“大扶贫”格局的“同步小康法”，必将在我省全面建设小康社会的伟大实践中谱写辉煌灿烂的壮丽篇章。
鲜明的时代主题：同步建成全面小康
消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。扶贫开发事关国家长治久安，事关社会主义现代化建设大局，是建设中国特色社会主义的重要任务，是推动贵州科学发展、后发赶超、同步小康的迫切要求。《条例》牢牢把握到2020年与全国同步全面建成小康社会，稳定实现扶贫对象“两不愁三保障”（即：不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房）的奋斗目标，坚持“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，着力推动专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫法制化进程，用法律形式明确了扶贫开发的基本方针、基本原则和主要任务等一系列重要制度，符合中央决策、符合基本省情、符合群众愿望，为扶贫攻坚提供了法制保障。
《条例》出台是实现同步小康的内在要求。党的十八大提出“确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标”。最近，习近平总书记在太行山区考察扶贫工作时再次强调，没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。“国发2号文件”指出，贫困和落后是贵州的主要矛盾，加快发展是贵州的主要任务。农村是贵州同步建成全面小康社会的“短板”，扶贫开发则是“短板中的短板”。《条例》的出台，就是要用法律的手段做好扶贫开发工作，实现扶贫对象脱贫致富，补齐全面小康建设的“短板”。
《条例》出台可有效保障贫困地区加快发展。经过多年努力，我省扶贫开发取得了很大成绩。但由于多种原因，目前仍是全国农村贫困面最大、贫困人口最多、贫困程度最深的欠发达省份。按照国家2300元的新扶贫标准，我省还有1149万贫困人口，占全国农村贫困人口总数的9.4%。在国家确定的全国14个连片特困地区中，我省有武陵山片区、乌蒙山片区、滇桂黔石漠化区共70个县，该区域贫困人口、贫困乡镇和贫困村都占全省总数80%以上。只有加大扶贫开发力度，才能缩小区域差距、城乡差距、贫富差距；只有解决了贫困地区的科学发展问题，全省的全面小康才有保障；只有扶贫对象稳定实现了“两不愁三保障”，全省的小康才是不含水分、老百姓认可的小康。《条例》明确要求通过政策、资金、物资和智力支持等帮助贫困地区和扶贫对象增强发展能力，实现脱贫致富，找准了我省扶贫开发的着力点。
《条例》出台有利于固化扶贫开发成功实践。在多年的扶贫实践中，我们在全国率先推行“减贫摘帽”激励措施，率先采取“省领导联系、省直部门牵头负责、多元投入、群众主体、县乡组织实施”的集团帮扶，率先推行“省委省政府负总责、省扶贫开发领导小组统筹协调、省分管领导牵头负责、各厅局各司其职、市州具体负责、县乡狠抓落实、实施扶贫绩效考评挂钩、群众主体参与”的片区扶贫开发重大事项推进行动；率先对财政专项扶贫资金采取以奖代补和贷款贴息方式引导金融资和社会资本投入扶贫开发。探索出了具有贵州特点的“晴隆模式”、“长顺作法”、“印江经验”、“威宁试点”、“迤那路子”等扶贫模式。《条例》用法律的形式规范、提升了扶贫开发的经验和做法，有效保证了政策的严肃性、延续性和长期性，对于鼓励扶贫开发创新创造、先行先试具有十分重要的示范意义。
《条例》出台有利于凝聚扶贫力量。扶贫开发是一项社会化系统工程，需要全社会的共同努力。通过严密的法律制度，明确扶贫开发要遵循“政府主导、分级负责、部门协作和社会参与”的原则，从法律上明确主要负责人是本行政区域扶贫开发工作第一责任人，有利于形成领导亲自部署、亲自督促、亲自检查的齐抓共管的工作机制，真正做到扶贫开发工作有人问、有人抓、有人管。从法律上明确各级政府的工作职责，有利于实行责任追究制，一级抓一级，抓具体、具体抓，切实落实各项目标任务。从法律上明确扶贫开发是社会的共同责任，用法律制度来制约和规范行业扶贫和社会扶贫的各行为主体，有利于各级各单位加强协调，密切配合，主动承担责任，集中资金，整合力量，提高扶贫开发工作效益。
突出的创新意识：减贫与发展
扶贫实践永无止境，扶贫创新永无止境。遵循胡锦涛同志要求贵州“积极探索扶贫开发新途径、新方式”的重要指示，《条例》充分运用“国发2号文件”赋予的先行先试权，突出减贫与发展的主线，充分尊重群众的主体地位，着眼于增强贫困地区和扶贫对象的自我发展能力，在创建全国扶贫开发攻坚示范区的法律实践中，有针对性地作出了许多创新性规定，体现出鲜明的贵州特色。
“减贫摘帽”法定化。《条例》将省委、省政府作出的深受基层欢迎的“摘帽不摘政策”重大决策法定化，明确国家扶贫开发工作重点县、贫困乡达到省确定的脱贫标准并经考核验收如期或者提前实现脱贫的，享受的扶贫优惠政策不变，并由省人民政府给予奖励。对经省批准列入脱贫计划，但未在规定时限内实现脱贫的国家扶贫开发工作重点县、贫困乡，按照有关规定进行行政问责。
资源要素整合法定化。《条例》在全国率先对资源整合作出明确规定，县级人民政府根据实施扶贫攻坚重大事项的需要，对同时具备五项条件并报原项目、资金审批单位备案的，可以统筹协调，整合资源。同时为防止随意整合项目、资金，《条例》在第七章法律责任中对违反规定整合项目、资金的行为作出了承担行政责任的规定，这既是对“国发2号文件”赋予我省先行先试权的有益探索，又符合国家《财政专项扶贫资金管理办法》（财农[2011]412号）要求。
贫困影响评估法定化。根据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》“对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目，要进行贫困影响评估”的规定，为了规范有关部门的决策行为，通过建立科学的贫困影响评价及扶助补偿制度，更好地保护农民群众的根本利益，化解社会矛盾，防止产生新的贫困现象，《条例》规定：“对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目，应当由县级以上人民政府或者省级扶贫开发工作领导机构组织开展贫困影响评估。” 实施主体法定化。《条例》对扶贫项目实施主体进行了界定，明确申报产业扶贫项目，在符合相关规定的前提下，由原来的单一申报主体即县及乡级人民政府，扩大到农民专业合作经济组织和扶贫龙头企业。同时规定，对主要使用财政专项扶贫资金的产业扶贫项目，在建立健全扶贫对象受益联接机制后，可以协议由农民专业合作经济组织、扶贫龙头企业或者专业大户组织实施，对提高扶贫项目的组织化程度有着重要意义。
资金项目监管法定化。《条例》明确，任何单位和个人不得滞留、截留、挪用、侵占和贪污扶贫资金。尤其强化了扶贫项目管理制度建设，明确审计、监察部门依法开展审计和监督。明确项目质量管理制度，强化了对扶贫项目从申报、立项、评审、监督、验收全过程的监控。明确信息公示等制度，充分尊重群众的知情权和监督权，顺应了基层实际，有利于提高扶贫项目和资金使用效益。
强劲的法律保障：扶贫攻坚新要求
当前，我省正处于加速发展、加快转型、推动跨越的关键时期，深化改革面临新课题，改善民生面临新任务，社会管理面临新情况，在与全国同步建成全面小康的伟大实践中，法律具有特别重要的护航作用。《条例》针对我省扶贫开发工作中存在的突出问题，明确了相应的制度性规定。
强化扶贫攻坚的组织保障。《条例》明确：各级人民政府对本行政区域的扶贫开发工作负总责，实行扶贫开发目标责任和考核评价制度。《条例》强调：省确定的贫困乡镇应当建立扶贫开发工作机构，根据扶贫任务配备相应工作人员，强化了扶贫攻坚的组织保障。
强化扶贫攻坚的资金保障。《条例》明确，县级以上人民政府应当在本级财政预算中安排一定规模的财政专项扶贫资金，并建立与经济社会发展相适应的财政专项扶贫资金投入增长机制。省财政每年安排的财政专项扶贫资金规模应达到中央补助我省财政专项扶贫资金规模的30%以上，按照2%的比例提取扶贫项目管理费，体现了扶贫工作的政府主导性和群众主体性，为加快扶贫攻坚、同步建成全面小康社会提供了有力投入保障。
强化构建“大扶贫”工作格局。《条例》设专章对行业扶贫和社会扶贫作出了规定。明确各行业部门要把改善贫困地区发展环境和条件作为本行业发展的重要内容，推进水电路气房等基础设施、科教文卫保等社会事业向县以下延伸，促进基本公共服务均等化。《条例》要求，各级人民政府应当组织或协调国家机关、社会团体、企业事业单位等到贫困地区进行定点帮扶。鼓励各地区、各行业、各单位积极争取中央国家机关、大型国有企业、定点帮扶单位和对口帮扶城市的支持。鼓励民主党派、工商联、工会、共青团、妇联、科协等组织积极引进项目、资金和技术等参与扶贫开发，有利于形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的三位一体“大扶贫”格局。
党的十八大报告中强调“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”，这是我们矢志不渝的追求和神圣的使命。当前，我们要迅速掀起学习贯彻落实《条例》的热潮，并以《条例》为基础，加快制定配套的相关规定，逐步构建起以一个《条例》为龙头、规章为支撑、若干规范性文件为框架的科学完备有序的贵州扶贫开发法规政策体系。在省委、省政府的领导，在省人大和省政协的监督和支持下，不断完善扶贫开发法律实施监督制度。真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，为到2020年与全国同步建成全面小康社会作出更大的贡献。
（作者系贵州省扶贫办党组书记、主任）
鲜明的时代主题：同步建成全面小康
消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。扶贫开发事关国家长治久安，事关社会主义现代化建设大局，是建设中国特色社会主义的重要任务，是推动贵州科学发展、后发赶超、同步小康的迫切要求。《条例》牢牢把握到2020年与全国同步全面建成小康社会，稳定实现扶贫对象“两不愁三保障”（即：不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房）的奋斗目标，坚持“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，着力推动专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫法制化进程，用法律形式明确了扶贫开发的基本方针、基本原则和主要任务等一系列重要制度，符合中央决策、符合基本省情、符合群众愿望，为扶贫攻坚提供了法制保障。
《条例》出台是实现同步小康的内在要求。党的十八大提出“确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标”。最近，习近平总书记在太行山区考察扶贫工作时再次强调，没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。“国发2号文件”指出，贫困和落后是贵州的主要矛盾，加快发展是贵州的主要任务。农村是贵州同步建成全面小康社会的“短板”，扶贫开发则是“短板中的短板”。《条例》的出台，就是要用法律的手段做好扶贫开发工作，实现扶贫对象脱贫致富，补齐全面小康建设的“短板”。
《条例》出台可有效保障贫困地区加快发展。经过多年努力，我省扶贫开发取得了很大成绩。但由于多种原因，目前仍是全国农村贫困面最大、贫困人口最多、贫困程度最深的欠发达省份。按照国家2300元的新扶贫标准，我省还有1149万贫困人口，占全国农村贫困人口总数的9.4%。在国家确定的全国14个连片特困地区中，我省有武陵山片区、乌蒙山片区、滇桂黔石漠化区共70个县，该区域贫困人口、贫困乡镇和贫困村都占全省总数80%以上。只有加大扶贫开发力度，才能缩小区域差距、城乡差距、贫富差距；只有解决了贫困地区的科学发展问题，全省的全面小康才有保障；只有扶贫对象稳定实现了“两不愁三保障”，全省的小康才是不含水分、老百姓认可的小康。《条例》明确要求通过政策、资金、物资和智力支持等帮助贫困地区和扶贫对象增强发展能力，实现脱贫致富，找准了我省扶贫开发的着力点。
《条例》出台有利于固化扶贫开发成功实践。在多年的扶贫实践中，我们在全国率先推行“减贫摘帽”激励措施，率先采取“省领导联系、省直部门牵头负责、多元投入、群众主体、县乡组织实施”的集团帮扶，率先推行“省委省政府负总责、省扶贫开发领导小组统筹协调、省分管领导牵头负责、各厅局各司其职、市州具体负责、县乡狠抓落实、实施扶贫绩效考评挂钩、群众主体参与”的片区扶贫开发重大事项推进行动；率先对财政专项扶贫资金采取以奖代补和贷款贴息方式引导金融资和社会资本投入扶贫开发。探索出了具有贵州特点的“晴隆模式”、“长顺作法”、“印江经验”、“威宁试点”、“迤那路子”等扶贫模式。《条例》用法律的形式规范、提升了扶贫开发的经验和做法，有效保证了政策的严肃性、延续性和长期性，对于鼓励扶贫开发创新创造、先行先试具有十分重要的示范意义。
《条例》出台有利于凝聚扶贫力量。扶贫开发是一项社会化系统工程，需要全社会的共同努力。通过严密的法律制度，明确扶贫开发要遵循“政府主导、分级负责、部门协作和社会参与”的原则，从法律上明确主要负责人是本行政区域扶贫开发工作第一责任人，有利于形成领导亲自部署、亲自督促、亲自检查的齐抓共管的工作机制，真正做到扶贫开发工作有人问、有人抓、有人管。从法律上明确各级政府的工作职责，有利于实行责任追究制，一级抓一级，抓具体、具体抓，切实落实各项目标任务。从法律上明确扶贫开发是社会的共同责任，用法律制度来制约和规范行业扶贫和社会扶贫的各行为主体，有利于各级各单位加强协调，密切配合，主动承担责任，集中资金，整合力量，提高扶贫开发工作效益。
突出的创新意识：减贫与发展
扶贫实践永无止境，扶贫创新永无止境。遵循胡锦涛同志要求贵州“积极探索扶贫开发新途径、新方式”的重要指示，《条例》充分运用“国发2号文件”赋予的先行先试权，突出减贫与发展的主线，充分尊重群众的主体地位，着眼于增强贫困地区和扶贫对象的自我发展能力，在创建全国扶贫开发攻坚示范区的法律实践中，有针对性地作出了许多创新性规定，体现出鲜明的贵州特色。
“减贫摘帽”法定化。《条例》将省委、省政府作出的深受基层欢迎的“摘帽不摘政策”重大决策法定化，明确国家扶贫开发工作重点县、贫困乡达到省确定的脱贫标准并经考核验收如期或者提前实现脱贫的，享受的扶贫优惠政策不变，并由省人民政府给予奖励。对经省批准列入脱贫计划，但未在规定时限内实现脱贫的国家扶贫开发工作重点县、贫困乡，按照有关规定进行行政问责。
资源要素整合法定化。《条例》在全国率先对资源整合作出明确规定，县级人民政府根据实施扶贫攻坚重大事项的需要，对同时具备五项条件并报原项目、资金审批单位备案的，可以统筹协调，整合资源。同时为防止随意整合项目、资金，《条例》在第七章法律责任中对违反规定整合项目、资金的行为作出了承担行政责任的规定，这既是对“国发2号文件”赋予我省先行先试权的有益探索，又符合国家《财政专项扶贫资金管理办法》（财农[2011]412号）要求。
贫困影响评估法定化。根据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》“对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目，要进行贫困影响评估”的规定，为了规范有关部门的决策行为，通过建立科学的贫困影响评价及扶助补偿制度，更好地保护农民群众的根本利益，化解社会矛盾，防止产生新的贫困现象，《条例》规定：“对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目，应当由县级以上人民政府或者省级扶贫开发工作领导机构组织开展贫困影响评估。” 实施主体法定化。《条例》对扶贫项目实施主体进行了界定，明确申报产业扶贫项目，在符合相关规定的前提下，由原来的单一申报主体即县及乡级人民政府，扩大到农民专业合作经济组织和扶贫龙头企业。同时规定，对主要使用财政专项扶贫资金的产业扶贫项目，在建立健全扶贫对象受益联接机制后，可以协议由农民专业合作经济组织、扶贫龙头企业或者专业大户组织实施，对提高扶贫项目的组织化程度有着重要意义。
资金项目监管法定化。《条例》明确，任何单位和个人不得滞留、截留、挪用、侵占和贪污扶贫资金。尤其强化了扶贫项目管理制度建设，明确审计、监察部门依法开展审计和监督。明确项目质量管理制度，强化了对扶贫项目从申报、立项、评审、监督、验收全过程的监控。明确信息公示等制度，充分尊重群众的知情权和监督权，顺应了基层实际，有利于提高扶贫项目和资金使用效益。
强劲的法律保障：扶贫攻坚新要求
当前，我省正处于加速发展、加快转型、推动跨越的关键时期，深化改革面临新课题，改善民生面临新任务，社会管理面临新情况，在与全国同步建成全面小康的伟大实践中，法律具有特别重要的护航作用。《条例》针对我省扶贫开发工作中存在的突出问题，明确了相应的制度性规定。
强化扶贫攻坚的组织保障。《条例》明确：各级人民政府对本行政区域的扶贫开发工作负总责，实行扶贫开发目标责任和考核评价制度。《条例》强调：省确定的贫困乡镇应当建立扶贫开发工作机构，根据扶贫任务配备相应工作人员，强化了扶贫攻坚的组织保障。
强化扶贫攻坚的资金保障。《条例》明确，县级以上人民政府应当在本级财政预算中安排一定规模的财政专项扶贫资金，并建立与经济社会发展相适应的财政专项扶贫资金投入增长机制。省财政每年安排的财政专项扶贫资金规模应达到中央补助我省财政专项扶贫资金规模的30%以上，按照2%的比例提取扶贫项目管理费，体现了扶贫工作的政府主导性和群众主体性，为加快扶贫攻坚、同步建成全面小康社会提供了有力投入保障。
强化构建“大扶贫”工作格局。《条例》设专章对行业扶贫和社会扶贫作出了规定。明确各行业部门要把改善贫困地区发展环境和条件作为本行业发展的重要内容，推进水电路气房等基础设施、科教文卫保等社会事业向县以下延伸，促进基本公共服务均等化。《条例》要求，各级人民政府应当组织或协调国家机关、社会团体、企业事业单位等到贫困地区进行定点帮扶。鼓励各地区、各行业、各单位积极争取中央国家机关、大型国有企业、定点帮扶单位和对口帮扶城市的支持。鼓励民主党派、工商联、工会、共青团、妇联、科协等组织积极引进项目、资金和技术等参与扶贫开发，有利于形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的三位一体“大扶贫”格局。
党的十八大报告中强调“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”，这是我们矢志不渝的追求和神圣的使命。当前，我们要迅速掀起学习贯彻落实《条例》的热潮，并以《条例》为基础，加快制定配套的相关规定，逐步构建起以一个《条例》为龙头、规章为支撑、若干规范性文件为框架的科学完备有序的贵州扶贫开发法规政策体系。在省委、省政府的领导，在省人大和省政协的监督和支持下，不断完善扶贫开发法律实施监督制度。真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，为到2020年与全国同步建成全面小康社会作出更大的贡献。
（作者系贵州省扶贫办党组书记、主任）