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当下,公共财政预算的软约束问题,几成顽疾沉疴。人们期望通过预算法的修改能改变这一状况,从法律上保障预算的硬约束力。种种迹象显示,预算法修法绝非技术上的修修补补,其背后隐藏着深层次的体制和制度因素。
审计揭开财政伤疤
“中央部门接受和使用虚假发票列支问题比较普遍,虚假套现金额为1.42亿元;14个部门本级和33个所属单位瞒报各项收入和资产等5.91亿元;一些金融机构违规操作涉及金额共计203.01亿元。”2010年6月24日,国家审计署审计长刘家义在十一届全国人大常委会第十五次会议上作中央预算执行审计情况的报告时如是说。
近年来,每次国家审计署审计报告的出台似乎都是对公共财政被滥用的一个集中“展览”,深深地刺痛了民众的心。
现任深圳某资产管理公司CEO的吴君亮一直在研究《2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。他几年前组建了一个“公共预算观察志愿者”团队,以推动政府部门预算公开。
通过对近10年来审计报告的分析比较,吴君亮感到很困惑:国家审计署此次公布中央部门执行预算的违规、违法问题,在过去10年的审计报告中同样存在。 “我认为屡审屡犯的根源在于长期以来没有一个行政首长是因为预算问题而受到问责或法律制裁的,导致有些部委漠然置之。”吴君亮说。
随意追加和更改预算、违规挪用、私设金库、乱挂账等等,公共财政预算的软约束问题,几成顽疾沉疴。
2010年初,一些公共预算改革的信息不断释放,如财政部提出社保基金纳入政府预算,中央政府部门预算逐步向社会公开等。特别引人注目的是,2010年3月10日,全国人大常委会预算工作委员会主任高强在回答记者提问时表示,“预算法的修改,是十一届全国人大常委会立法工作的一个重要组成部分。按照今年全国人大常委会立法工作的计划,8月份将要第一次审议预算法修改稿。”
近段时间,人们对预算法的修改寄予了极大的关注和热切的期盼,专家、媒体还纷纷为“预算修法”支招。然而,立法的进展未能如人所愿,预算法修订草案并没有提交8月份的全国人大常委会会议审议。
毋庸讳言,中国财政预算改革之路,是缓慢而艰难的,而要建立财政预算硬约束机制,也绝非技术上的修修补补所能完善的,其背后隐藏着深层次的体制和制度原因。
预算随意性是制度的最大弊端
1994年,中国通过了预算法,但由于相关的预算改革并没有展开,预算法事实上并没有起到什么作用。真正意义上的预算改革,起始于1999年,国库统一支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类、部门预算改革等渐次展开,但推进缓慢,改革艰难。
从实施国库集中支付之后审计署公布的结果来看,预算资金仍被截留、乱用。“审计署查出这么多问题,年年都有,但没有一个部门首长为此下台过。法度与儿戏区别何在?”吴君亮质问。
2000年开始实施的部门预算被认为是预算改革的一大进步,但部门预算仍然存在诸多问题,预算的科学性远远不足,预算编制时间短、规划不够。部门预算一般又分为基本支出和项目支出,但科目不细的问题在部门预算中大量存在。
除了预算编制不科学,当前预算制度还存在两个突出的问题:一是大量财政收入游离于预算监督之外,二是执行过程中严肃性低。
据介绍,在现时的预算体系中,分为公共预算、社保基金预算、国有资本经营预算,但国有资本经营预算直至2007年才初步实施,社保基金预算则到2010年才规定列入政府预算,并送交人大审核。
在财政的收入与支出上,大量的预算外收入未纳入预算管理,成为地方政府部门“小金库”。据介绍,预算外收入包括土地收入、基金收入、除税收之外的各种行政性收费。根据专家的测算,2007年,财政一般预算收入为5.1万亿元,预算外收入则达到了3.9万亿元。一般来说,预算外收入在整个财政收入中的比重可以占到30%以内,而我国已经超过了这一“国际标准”。天津财经大学财政学科首席教授李炜光表示:“如此庞大的预算外收入游离于预算管理之外,公共财政使用的效率与监督便无从谈起。”
每年的预算超收入,也成为政府部门自由裁量的一部分资金。2008年,全国财政预算超收2830.9亿元,而这部分超收收入,并没有进入人大监督审议的范畴,超收超支成了事后通报。
“由于预算法不允许地方财政赤字,地方政府为追求地方经济发展,利用地方融资平台大举借债,留下巨大的债务黑洞,而这些债务由于没有进入预算体系,逃离了人大的监督,成为引发地方财政危机的一大隐患。”中央财经大学财政与税收研究所副所长王俊说。
在预算执行的过程中,又往往是事后审计,并没有对执行过程进行监督,导致预算执行过程不公开、不透明。年底突击花钱,这已成为中国财政制度的一个“顽疾”。即使是财政部门将“财政压力太大”挂在嘴边从年头叫到年尾,也依然无法摆脱这一“惯例”。以2009年预算执行为例,1—11月,全国财政支出56235.97亿元,仅完成全年计划的73.8%,这意味着剩下的26.2%的预算支出极有可能在最后一个月之内被“突击”花掉。
“预算执行随意性大,在时间上存在滞后性,人大在审议预算草案时已经比实际开始执行的时间晚了3个月,审议往往走形式。而如果每季度对执行情况进行通报,就不会出现这种情况。”李炜光指出,预算法修改必须重视这个问题,“随意实际上就等于没有预算”。
硬约束的关键在于人大要发力
中国的预算改革走到今天,已经引发了越来越多的讨论。随着公民意识的提高,公众对预算公开和约束的关注,也已经到了一个新的阶段。公民诉求、地方试验,预算改革正面临着自下而上越来越大的压力。面对财政预算中的诸多弊病,作为民意和监督机关的人大也承担着越来越大的责任和压力。
“目前,预算编制仍然存在两大问题:一是太专业,太碎片化,人大代表看不懂,二是太简单、太笼统,人大代表看不出所以然来。”李炜光表示,“全国‘两会’实际上最大的事情就是审议财政预算,这是人大年度工作的头等大事。实际上,我了解的情况,有很多人大代表是投了反对票的,但这没有用。”
典型案例是,在2009年全国“两会”上,全国人大代表、广东中人集团建设有限公司监事会主席李永忠便发现同一项医疗卫生支出的两个不同地方数额相差103亿元;昆明市人大常委会主任李培山发现中央财政中,环保有几十亿元没有花掉。更多的人大代表指责预算草案中专项支付转移太多,几乎每个业务部门都有大笔专项资金,这“其他开支”用于何处,原因和依据皆无。
“公共财政硬约束的建立不是一个技术性的问题,而是一个政治体制改革的问题。”李炜光指出,不管是财政部对部门预算科学性的指导,还是审计署的审计,都是“体制内的监督”,而要提高财政支出的效益,势必要使公开财政收支置于“人民的视野”之下。但人大作为立法机构,对财政预算的监督约束权力,长期以来却被虚置。
事实上,作为立法机构,在目前的中国政治框架范围内,人大可以认真行使的权力,莫过于预算审批和监督权,这也是对政府“乱作为、乱花钱”进行限权的一项强有力的权力。
虽然自1999年预算改革之后,各地人大常委会都通过了有关人大预算监督的条例,在浙江温岭、重庆江北区等地也出现了邀请公众参与财政预算提前听证的案例。然而,预算法并未明确规定人大的预算修正权。在地方人大制定的人大预算监督条例中,也仅有广东省等3个地方明确规定了人大的预算修正权。由于没有预算修正权,人代会在审查政府预算时只能在整体通过和整体否决这两个极端进行选择,结果就不言而喻,人大只能整体通过政府预算。因此,要进一步推动预算改革,尤其是通过加强人大预算监督落实财政责任,就需要明确地赋予人大预算修正权。
“然而,若赋予人大预算修正权,将对政治权力结构产生重大影响,实际上需要在现有政治结构中重新界定人大的政治地位。”中山大学政治与公共事务管理学院院长马骏指出。
他山之石,可以攻玉。吴君亮以香港为例指出,在香港的立法机构里,议员们审议预算相当充分,一有疑问,就要对部门首长进行质询,而且时常退回预算,甚至否决提议;香港的审计署独立于行政体制之外,归于立法机构之下;香港的公共预算是全面公开的,任何人都可以在香港政府的网站上轻易找到。此外,民众有机会广泛参与香港的预算编制过程。为了让民众充分了解新一年的预算,并争取民众的认同,香港行政当局对预算草案进行大量的宣传,包括专家咨询、大众沟通会、广播电视平面媒体推介,以及大量的文字介绍。
预算法修改,仍存诸多挑战
体制的改革必须要有法律的保障。“预算法堪称国家和地方治理中的‘亚宪法’,如果要推出,那一定要是一部经得起时间检验的预算法。”中央财经大学财经研究院院长王雍君说。
他期待修订后的预算法在预算过程的公民参与和回应机制、联结预算的政府问责制、在预算过程中融入绩效导向方法、建立在中期框架下准备年度预算的体制等重大议题上能有新的建树。并“特别期待修订后的预算法与当前基于部门法规的法定支出之间的冲突,能够有一个令人满意的解决方案”。
虽然“从现在的情形来看,预算法的修订明显加速”,但有关专家提醒,修改稿能否顺利提交全国人大常委会审议并获得通过尚存在变数。事实上,早在2004年预算法修订领导小组就已成立。
王雍君认为,当前最突出的难题和挑战包括预算法与相关部门法规之间的冲突如何协调,立法机关与行政部门、预算单位与财政部门之间的职责和角色界定与调整,预算的全面性、透明度如何转换为法律的语言和精神以使其得到切实的保障等等。“需要通过预算法予以规范的预算问题极为复杂,涉及诸多棘手的议题,就这些广泛的议题达成广泛的共识绝非易事。”王雍君说。
相关链接:新加坡公共财政预算管理经验
新加坡一贯秉承“以收定支、审慎理财”的财政预算原则,国家宪法及有关法律对财政预算的平衡有着严格的要求和限制,经过多年探索,形成了自己鲜明的特色。
第一,高度法制化的预算编制过程。
第二,权责统一的部门“一本账”式预算体系。新加坡政府各部委、局、法定机构的预算草案必须包括经常性支出、资本性支出和转移性支出的“一本账”预算总额,其中资本项目支出还要分项单独列示,所有预算支出项目不得留有缺口。
第三,预算硬约束与部门执行自主性的有机结合。
第四,科学有效的绩效评估机制。
审计揭开财政伤疤
“中央部门接受和使用虚假发票列支问题比较普遍,虚假套现金额为1.42亿元;14个部门本级和33个所属单位瞒报各项收入和资产等5.91亿元;一些金融机构违规操作涉及金额共计203.01亿元。”2010年6月24日,国家审计署审计长刘家义在十一届全国人大常委会第十五次会议上作中央预算执行审计情况的报告时如是说。
近年来,每次国家审计署审计报告的出台似乎都是对公共财政被滥用的一个集中“展览”,深深地刺痛了民众的心。
现任深圳某资产管理公司CEO的吴君亮一直在研究《2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。他几年前组建了一个“公共预算观察志愿者”团队,以推动政府部门预算公开。
通过对近10年来审计报告的分析比较,吴君亮感到很困惑:国家审计署此次公布中央部门执行预算的违规、违法问题,在过去10年的审计报告中同样存在。 “我认为屡审屡犯的根源在于长期以来没有一个行政首长是因为预算问题而受到问责或法律制裁的,导致有些部委漠然置之。”吴君亮说。
随意追加和更改预算、违规挪用、私设金库、乱挂账等等,公共财政预算的软约束问题,几成顽疾沉疴。
2010年初,一些公共预算改革的信息不断释放,如财政部提出社保基金纳入政府预算,中央政府部门预算逐步向社会公开等。特别引人注目的是,2010年3月10日,全国人大常委会预算工作委员会主任高强在回答记者提问时表示,“预算法的修改,是十一届全国人大常委会立法工作的一个重要组成部分。按照今年全国人大常委会立法工作的计划,8月份将要第一次审议预算法修改稿。”
近段时间,人们对预算法的修改寄予了极大的关注和热切的期盼,专家、媒体还纷纷为“预算修法”支招。然而,立法的进展未能如人所愿,预算法修订草案并没有提交8月份的全国人大常委会会议审议。
毋庸讳言,中国财政预算改革之路,是缓慢而艰难的,而要建立财政预算硬约束机制,也绝非技术上的修修补补所能完善的,其背后隐藏着深层次的体制和制度原因。
预算随意性是制度的最大弊端
1994年,中国通过了预算法,但由于相关的预算改革并没有展开,预算法事实上并没有起到什么作用。真正意义上的预算改革,起始于1999年,国库统一支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类、部门预算改革等渐次展开,但推进缓慢,改革艰难。
从实施国库集中支付之后审计署公布的结果来看,预算资金仍被截留、乱用。“审计署查出这么多问题,年年都有,但没有一个部门首长为此下台过。法度与儿戏区别何在?”吴君亮质问。
2000年开始实施的部门预算被认为是预算改革的一大进步,但部门预算仍然存在诸多问题,预算的科学性远远不足,预算编制时间短、规划不够。部门预算一般又分为基本支出和项目支出,但科目不细的问题在部门预算中大量存在。
除了预算编制不科学,当前预算制度还存在两个突出的问题:一是大量财政收入游离于预算监督之外,二是执行过程中严肃性低。
据介绍,在现时的预算体系中,分为公共预算、社保基金预算、国有资本经营预算,但国有资本经营预算直至2007年才初步实施,社保基金预算则到2010年才规定列入政府预算,并送交人大审核。
在财政的收入与支出上,大量的预算外收入未纳入预算管理,成为地方政府部门“小金库”。据介绍,预算外收入包括土地收入、基金收入、除税收之外的各种行政性收费。根据专家的测算,2007年,财政一般预算收入为5.1万亿元,预算外收入则达到了3.9万亿元。一般来说,预算外收入在整个财政收入中的比重可以占到30%以内,而我国已经超过了这一“国际标准”。天津财经大学财政学科首席教授李炜光表示:“如此庞大的预算外收入游离于预算管理之外,公共财政使用的效率与监督便无从谈起。”
每年的预算超收入,也成为政府部门自由裁量的一部分资金。2008年,全国财政预算超收2830.9亿元,而这部分超收收入,并没有进入人大监督审议的范畴,超收超支成了事后通报。
“由于预算法不允许地方财政赤字,地方政府为追求地方经济发展,利用地方融资平台大举借债,留下巨大的债务黑洞,而这些债务由于没有进入预算体系,逃离了人大的监督,成为引发地方财政危机的一大隐患。”中央财经大学财政与税收研究所副所长王俊说。
在预算执行的过程中,又往往是事后审计,并没有对执行过程进行监督,导致预算执行过程不公开、不透明。年底突击花钱,这已成为中国财政制度的一个“顽疾”。即使是财政部门将“财政压力太大”挂在嘴边从年头叫到年尾,也依然无法摆脱这一“惯例”。以2009年预算执行为例,1—11月,全国财政支出56235.97亿元,仅完成全年计划的73.8%,这意味着剩下的26.2%的预算支出极有可能在最后一个月之内被“突击”花掉。
“预算执行随意性大,在时间上存在滞后性,人大在审议预算草案时已经比实际开始执行的时间晚了3个月,审议往往走形式。而如果每季度对执行情况进行通报,就不会出现这种情况。”李炜光指出,预算法修改必须重视这个问题,“随意实际上就等于没有预算”。
硬约束的关键在于人大要发力
中国的预算改革走到今天,已经引发了越来越多的讨论。随着公民意识的提高,公众对预算公开和约束的关注,也已经到了一个新的阶段。公民诉求、地方试验,预算改革正面临着自下而上越来越大的压力。面对财政预算中的诸多弊病,作为民意和监督机关的人大也承担着越来越大的责任和压力。
“目前,预算编制仍然存在两大问题:一是太专业,太碎片化,人大代表看不懂,二是太简单、太笼统,人大代表看不出所以然来。”李炜光表示,“全国‘两会’实际上最大的事情就是审议财政预算,这是人大年度工作的头等大事。实际上,我了解的情况,有很多人大代表是投了反对票的,但这没有用。”
典型案例是,在2009年全国“两会”上,全国人大代表、广东中人集团建设有限公司监事会主席李永忠便发现同一项医疗卫生支出的两个不同地方数额相差103亿元;昆明市人大常委会主任李培山发现中央财政中,环保有几十亿元没有花掉。更多的人大代表指责预算草案中专项支付转移太多,几乎每个业务部门都有大笔专项资金,这“其他开支”用于何处,原因和依据皆无。
“公共财政硬约束的建立不是一个技术性的问题,而是一个政治体制改革的问题。”李炜光指出,不管是财政部对部门预算科学性的指导,还是审计署的审计,都是“体制内的监督”,而要提高财政支出的效益,势必要使公开财政收支置于“人民的视野”之下。但人大作为立法机构,对财政预算的监督约束权力,长期以来却被虚置。
事实上,作为立法机构,在目前的中国政治框架范围内,人大可以认真行使的权力,莫过于预算审批和监督权,这也是对政府“乱作为、乱花钱”进行限权的一项强有力的权力。
虽然自1999年预算改革之后,各地人大常委会都通过了有关人大预算监督的条例,在浙江温岭、重庆江北区等地也出现了邀请公众参与财政预算提前听证的案例。然而,预算法并未明确规定人大的预算修正权。在地方人大制定的人大预算监督条例中,也仅有广东省等3个地方明确规定了人大的预算修正权。由于没有预算修正权,人代会在审查政府预算时只能在整体通过和整体否决这两个极端进行选择,结果就不言而喻,人大只能整体通过政府预算。因此,要进一步推动预算改革,尤其是通过加强人大预算监督落实财政责任,就需要明确地赋予人大预算修正权。
“然而,若赋予人大预算修正权,将对政治权力结构产生重大影响,实际上需要在现有政治结构中重新界定人大的政治地位。”中山大学政治与公共事务管理学院院长马骏指出。
他山之石,可以攻玉。吴君亮以香港为例指出,在香港的立法机构里,议员们审议预算相当充分,一有疑问,就要对部门首长进行质询,而且时常退回预算,甚至否决提议;香港的审计署独立于行政体制之外,归于立法机构之下;香港的公共预算是全面公开的,任何人都可以在香港政府的网站上轻易找到。此外,民众有机会广泛参与香港的预算编制过程。为了让民众充分了解新一年的预算,并争取民众的认同,香港行政当局对预算草案进行大量的宣传,包括专家咨询、大众沟通会、广播电视平面媒体推介,以及大量的文字介绍。
预算法修改,仍存诸多挑战
体制的改革必须要有法律的保障。“预算法堪称国家和地方治理中的‘亚宪法’,如果要推出,那一定要是一部经得起时间检验的预算法。”中央财经大学财经研究院院长王雍君说。
他期待修订后的预算法在预算过程的公民参与和回应机制、联结预算的政府问责制、在预算过程中融入绩效导向方法、建立在中期框架下准备年度预算的体制等重大议题上能有新的建树。并“特别期待修订后的预算法与当前基于部门法规的法定支出之间的冲突,能够有一个令人满意的解决方案”。
虽然“从现在的情形来看,预算法的修订明显加速”,但有关专家提醒,修改稿能否顺利提交全国人大常委会审议并获得通过尚存在变数。事实上,早在2004年预算法修订领导小组就已成立。
王雍君认为,当前最突出的难题和挑战包括预算法与相关部门法规之间的冲突如何协调,立法机关与行政部门、预算单位与财政部门之间的职责和角色界定与调整,预算的全面性、透明度如何转换为法律的语言和精神以使其得到切实的保障等等。“需要通过预算法予以规范的预算问题极为复杂,涉及诸多棘手的议题,就这些广泛的议题达成广泛的共识绝非易事。”王雍君说。
相关链接:新加坡公共财政预算管理经验
新加坡一贯秉承“以收定支、审慎理财”的财政预算原则,国家宪法及有关法律对财政预算的平衡有着严格的要求和限制,经过多年探索,形成了自己鲜明的特色。
第一,高度法制化的预算编制过程。
第二,权责统一的部门“一本账”式预算体系。新加坡政府各部委、局、法定机构的预算草案必须包括经常性支出、资本性支出和转移性支出的“一本账”预算总额,其中资本项目支出还要分项单独列示,所有预算支出项目不得留有缺口。
第三,预算硬约束与部门执行自主性的有机结合。
第四,科学有效的绩效评估机制。