［摘 要］审计署2011年发布的报告进一步的指出了我国现阶段地方政府性债务不断膨胀的事实,如何将地方政府性债务风险控制在合理区间,首先必须了解债务膨胀的成因。本文在理顺我国“压力型”政治体制的特点,明晰“财权上收,事权下移”财税格局的现实,并结合 2008年以来为应对金融危机所采用的财政政策和货币政策情况,对我国地方政府性债务膨胀的必然性做出了分析。
　　 ［关键词］地方政府性债务;地方性公共品;政治体制;财政政策;货币政策
　　 ［中图分类号］F832［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）18-0122-02
　　
　　 1 地方政府提供地方性公共品使其支出具有一定刚性规范的现代意义上的公共品理论由萨缪尔森(1954)提出,并对其进行了系统性研究,成为公共经济学、财政学研究的基础之一。在文中他阐述了在为公共品筹资的税收不扭曲私人部门经济决策的前提假设下,公共品的供给效率条件是边际替代率之和等于边际转换率。然而,由于公共品具有非排他性和非竞争性,即使在一次性税收前提下供给效率的条件成立,但在现实中也很难实现,即由于公共品的两个特性,消费者个人所愿意支付的公共品数量与社会最优的公共品供给数量不一致,市场机制不能起到很好的作用,反而会造成供给的无效率,达不到帕累托最优。这就为政府提供公共品奠定了基础。各国的实践也已证明,虽然生产上可以由私人部门进行,但供给上还是基本归属于各级政府。但政府并不是赢利组织,为了提供必要数量,即消费者个人所需要的公共品的数量,政府实际上要承担一部分的边际损失,这一部分的边际损失则以税收的形式出现。根据李嘉图定理,认为举债即为未来税收的现值,不论是通过当期税收还是举债进行弥补都是可行的。
　　 蒂波特提出的“用脚投票”机制指出,为了吸引更多的居民来投票,不同政府之间会相互竞争,使得地方公共品的供给效率大大提高。这就将原来“大一统”的公共品供给分拆成不同层级政府对公共品的供给。而从事前的角度,奥茨(1972)的“分散化定理”认为具有异质性和存在溢出效应的情况下,对于某种公共品,如果对其消费涉及全部地域的所有人口的子集,并且关于该公共品的单位供给成本对中央和地方政府都相同,则地方政府能够向其居民提供帕累托的有效产量。另外,正如斯蒂格利茨认为的,地方政府在提供地方性公共品上,相对于中央政府,更接近自己的公众,从而能直接面对辖区内居民多元化的公共需求。这就为地方政府提供各种地方公共品,满足人们的需求,增进公共福利提供了理论支持。下表在理论上根据全国性公共物品和地方性公共物品的提供对中央政府和地方政府的事权做出了划分。
　　2 地方政府财政收入与支出矛盾使举债成为必然选择林尚立教授认为：“在任何一个国家,中央与地方关系都将直接决定整个国内政府间关系的基本格局,因为中央与地方关系决定着地方政府在整个国家机构体系中的地位、权利范围和活动方式,从而也就决定了地方政府体系内部各级政府之间的关系,决定了地方政府之间的关系。”政府间关系,包括纵向和横向两方面,其本质正是多边多级政府之间的利益博弈与权利互动的利益关系。它包含了行政关系、财政关系、权力关系。
　　 当前,我国运行中的政府级次有中央政府、省(自治区、直辖市)政府、市(自治州)政府、县(自治旗、市)政府、乡(镇)政府五个级次。这是一种较为典型的“压力型体制”,上级政府通过运动化的管理方式和可量化的评价体系,凭借自上而下的增压机制,实现政府目标。压力型体制在充分发挥组织和个人的积极性和创造性,盘活地方政府的经济实力,促进城市建设、教育、交通等各项公共事业方面都产生了积极的影响。但是,压力型体制也带来了一系列的问题,主要体现在：
　　 (1)压力型体制导致各级政府将事权下压,所谓“一级压一级,层层加码,马到成功”,下级政府尤其是省以下的层级担负的事权明显增多。
　　 (2)压力型体制要求纵向政府“对口”设置导致机构编制膨胀,增加了行政管理费用,财政支出中的经常性支出压力增大。
　　 (3)压力型体制导致各级政府的短期行为,如地方政府常常采取制假和谎报的方法对付上级的指标检查。为了自身的政治前途和经济利益,各种“达标升级”活动、“政绩工程”、“形象工程”成为了地方政权实现目标的主要手段,即非理性的、非必需的财政支出增加,公共品和公共事务的提供可能存在过剩。
　　 (4)压力型体制促成地方政府向地方企业经纪人的转变,上级政府往往只关心下级政府任务和指标的完成结果,而对于下级政府采用何种方式方法疏于管理。为了完成既定的甚至被扩大的指标任务,仅仅依靠税收支持并不足够,预算外收入的急剧膨胀,土地财政的出现兴旺,地方政府借债求发展就成为了地方政府的多项选择。
　　 因此,改革开放以来,有相当一部分财政支出责任由中央下放给了地方政府,地方政府还要承担规模和比重日益增大的社会保障支出,而在其他国家,社会保障和救济几乎总是由中央政府提供(转轨国家除外),教育和医疗是中央和省级政府的责任(世界银行,2001)。中国的地方政府承担着过高的、无法维系的支出责任。地方政府提供庞大而重要的公共服务。然而,1994年进行的分税制改革,其实际目的是为了扩大税基与简化中央与地方的财政关系。在收入方面提高中央财政收入,偏向中央财政集权。我国中央与地方的财政状况呈现出明显的不对等两方多层博弈的状态,贯穿始终的一直都是中央政府和地方政府之间的竞争,对财政资源的“讨价还价”。“财权上收,事权下压,过剩供给,政绩为首”加重了地方政府财政收入与财政支出的矛盾。同时,考虑到地方政府还负责为那些支持服务供给且对促进经济增长和发展至关重要的基础设施投资提供资金。诚然,这种做法符合效率原则,即负责提供服务的那一级政府应该对它们的投资做出选择。然而,在融资手段上,我国中央政府提供给地方政府的运作空间极为狭窄,它们只能通过中央政府获得国外贷款或向国家开发银行借款,而不能自行直接借贷。这就极大地限制了地方财政的举债能力。这样,地方政府的建设投资主要依赖当期的财政收入。用当期收入进行基础设施建设既难以负担,又不公平。这就使地方政府依靠财政收入来提供本地的公共产品和服务,维系本地政府的运转变得不可持续。这也是在现行预算法不允许地方自行举债(除两省两市实行自行发债进行融资)的条件下,投融资平台为基础设施建设提供资金的必然选择。
　　 3 财政政策与货币政策对我国地方政府性债务膨胀的影响为应对2008年全球性金融危机,中国实施积极财政政策和适度宽松的货币政策,中央提出的4万亿一揽子计划,信贷投放的增长异常迅猛。2009年年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”,实际上鼓励了地方政府通过借债配套资金。地方投融资平台起到了主导作用。而迅速膨胀的地方政府投融资平台主要集中在县区一级,并且规模越来越大,其中绝大部分来自于银行贷款。如此快速的信贷增长,不仅加大了地方政府的债务负担,同时也对银行业的经营风险形成显著的潜在压力。
　　


　　


　　 参考文献：
　　 ［1］巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估［J］.西南金融,2009（9)：9-10.
　　 ［2］林尚立.国内政府间关系［M］.杭州：浙江人民出版社,1998.
　　 ［3］Samuelsan.The pure theory of public expenditures［J］.The Review of Economics and Statistics,1954(36):387-389.
　　张凯:我国新型传销的特点及手段解析