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摘要：水利建设执法存在的最大问题是体制原因（即水利建设执法机构问题），解决体制问题为当务之急，但水利建设的复杂性也决定了水利建设执法的难度不仅是体制问题，解决水利建设执法体制问题仅是一个良好的开端，是一个值得尝试的举动。
关键词：水利建设；执法机构；问题原因
水利建设中的大量违法行为尚未得到发现，不少水利建设违法行为未得到及时纠正和及时处罚，以至于造成了某些质量事故，造成了有限水利资金的损失。相对于其他水事违法行为的执法力度来说，水利建设的执法力度是较为偏软的，但水利建设执法的难度之大，使人们对此有望而却步的感觉。水利建设的执法力度不够的原因是多方面的，主要有：
1. 观念的原因
长期以来，水利行业埋头于建设水利工程，只要有钱就好办事，有钱就能够搞建设，顶多按照基本建设程序办事即可，一般不太重视将水利建设纳入法治化的轨道，甚至有人认为加大执法力度会阻碍水利建设的发展，因此，搞水利建设的往往最看重的是争资立项，当然，这是水利建设最基础的工作，但仅仅有这点就满足了，要求是不是太低了？因为我们的目标不是挣到钱就可以了，我们的目标是要用好这有限的资金，不要浪费资金，特别是在当前资金不足、争资立项难度加大的情况下更为重要。
2. 体制的原因
与水政监察体制相对较顺相比，水利行业管理特别是水利建设行政执法的体制不顺，这是造成目前水利建设执法力度不大的重要原因。目前，在水利建设上的管理机构主要有水利建设管理机构和水利建设质量监督机构，另外，水政监察队伍是水行政主管部门归口的专职执法队伍，这三者之间的关系怎样呢？水利建设管理机构是行政机构，但其主要从事一般的建设管理，没有明确赋予其水利建设行政处罚的职能；水利建设质量监督机构具有一定的技术性，但其是事业单位，职能上主要负责水利工程的质量和造价的控制，没有对违法行为的处罚职能；而水政监察队伍作为专职的执法机构，主要负责水政监察，即水社会管理法律法规的行政处罚，也没有对水利建设的行政处罚职能，而且水政监察队伍对水利建设的技术性工作几乎不涉及。由此可以看到，水利建设执法执行机构的缺位，实质上是水利建设执法力度不大的根本原因。
3.技术的原因
除体制的原因外，作为专业性较强的水利建设，其行政执法还有一个障碍，那就是技术障碍。大家都知道，水利建设工程的专业性非常强，而且隐蔽工程相当多，水利工程建设出了质量事故后，要准确查明质量事故的原因，并进而分清质量事故的责任是需要相当的专业技术知识的。如某水库质量事故，根据《水利工程质量事故处理暂行规定》（水利部令第9号），已构成了重大质量事故，但是由于水利工程专业性太强，经多次分析论证，聘请了众多的专家才基本查明原因，但经多次整治仍未完全整治好，对事故责任未完全划分清楚，整治资金没有依法由责任者承担，责任者也未得到应有的惩处（如能够提前发现并纠正，也许不会出现质量事故）。类似情况还有其他一些水利工程，这些质量事故从不同程度上造成了较大的政治和经济影响，同时也纵容了违法者，败坏了水利行业的名声。技术障碍实际上也成了水利建设执法力度不大的一个重要原因。
4. 立法的原因
虽然国家出台了不少的水利建设法律、法规和规章，但是，无需讳言，现行的这些水利建设法律、法规、规章仍然有不尽人意之处，法律法规操作性不强、条文模糊、实施范围不清、法律法规之间冲突、法律法规规定空白点、部分条文自由裁量权过大都在现行的水利建设法律、法规、规章之间有不同程度的存在，比如，在施工单位和监理单位均不负责的情况下，如何保证水利工程的建设质量？另外，由于工程建设的分工不同，在部门分工体制上也存在着较大的争议，例如：《水利工程质量监督管理规定》第三条规定“在我国境内新建、扩建、改建、加固各类水利水电工程和城镇供水、滩涂围垦等工程（以下简称水利工程）及其技术改造，包括配套与附属工程，均必须由水利工程质量监督机构负责质量监督。工程建设、监理、设计和施工单位在工程建设阶段，必须接受质量监督机构的监督。”而建设部门也规定防洪、城镇供程应由建设质量监督机构负责质量监督，显然，在职能方面存在一定的争议。
5. 执法的原因
水利建设执法力度不大还有一个原因，那就是在执法的调查取证等问题上存在难度：一是违法行为发现难，水利建设的违法行为不如河道、水土保持等违法行为容易发现，虽然发生很多，但却很难为执法部门所掌握；二是调查取证难，如违法转包，虽然发生了这种违法行为，但一旦介入调查，违法单位极容易造假，致使调查取证很难；再如串标，这也是很难调查取证的。水利建设执法不少都是与腐败案件、商业贿赂等案件相联系的，从一定程度上说，水利建设执法的难度不亚于对腐败案件的查处难度，而执法手段却相差太远；三是定性难，在水利建设质量事故中很多都要进行鉴定，而这些鉴定的技术性相当强，即使是鉴定专家，要准确地将责任归到相应的单位，其难度也是非常之大的，一些水利工程质量事故鉴定的难度甚至要超过医疗事故鉴定；四是适用法律难，由于建设法规大多由建设部门牵头以房屋建筑为对象来制定，在立法上有不少地方与水利建设的实际不符，而且在水利建设法规中还有不少模糊的表述，这在执法中很难定性，极易发生理解上的纠纷；五是执行难，比如，《建设工程质量管理条例》规定“基础设施工程最低保修期限，为设计文件规定的合理使用年限，建设工程在保修范围和保修期限内发生质量问题的，施工单位应当履行保修义务，并对造成的损失承担赔偿责任”“施工单位造成建设工程质量不符合规定的质量标准的，负责返工、修理，并赔偿因此造成的损失”以及其他的一些制度，在水利建设的执行过程中都有一定的难度。
二、 加大水利建设执法力度的途径
如何来加大水利建设的执法力度呢？现从以下方面进行探讨。
1. 树立水利建设法治观念
加大水利建设的执法力度，首要的是要树立水利建设也应该纳入法治管理的新观念。水利建设和水利管理不是对立的，而是统一的，是一个事情的两个方面，水利建设需要法治化管理，水利管理也要能够保证和促进水利建设的开展。水利建设离开了科学的管理，会直接影响到水利建设的质量、安全和资金的使用效率，在国家制定了相当多的水利建设的法律法规后，水利建设就与法治化管理紧密相连，再也不能脱离法律法规而独立存在了。加大水利建设执法的目的，不会阻碍水利建设的发展，而是为了保证水利建设的质量、保证水利建设的安全、提高水利建设资金的使用效率，其针对的对象主要是要求施工单位（投标单位、承包单位）依照法律和技术标准的规定以及审查通过的设计文件施工，因此，加大水利执法力度必将促进水利建设的发展，保障水利建设的安全和质量，提高水利建设资金的使用效率。
将水利建设纳入法治化的轨道，抓好建设管理，管好用好水利资金，以有限的资金发挥最大的效益，维护水利工程建设安全，搞好水利工程建设质量，这就是水利建设执法的任务，也是今后水利建设法治化管理需要树立的观念。
2. 提高水利建设立法质量
水利建设的法律法规、规章存在一些问题：一些概念界定不清，法律法规规定之间有空白、也有冲突等，这对执法造成了一些混乱。要解决这些问题，首先要在国家层级的立法时，注重提高立法质量；其次，在国家层级的立法尚未修改的情况下，作为地方一级立法，应在地方的立法权限范围内，在不违反国家法律法规的前提下，尽可能细化和明确水利建设的一些重大问题，并针对水利建设的特点，制定出适合水利建设的地方性法规、规章，切实提高水利建设立法质量，为水利建设执法提供强有力的支撑。在地方立法时，还要高度关注水利部门执法权问题，否则，在水利建设上需要我们执法的时候，才发现我们连执法权都丧失了。
3. 明确水利建设执法机构
水利建设法治化管理的观念贯穿于水利建设的始终，但是，光有观念是不行的，还必须明确水利建设的执法机构。在目前水利建设所涉及的三类机构中，水利建设管理机构主要负责水利建设的日常管理，质量监督机构主要负责水利建设的质量管理，而水政监察队伍几乎没有介入水利建设中，在水利建设执法上似乎都不沾边。如何用好这三个机构，合理划分这三者的职能职责，是加大水利建设执法力度的关键。这三者中，水利建设管理机构最具有条件，但水利建设管理主要是日常管理，且人员严重不足，似乎不宜担当此重任；如果水政监察队伍来承担此任务，他们在执法程序上非常熟悉，且有利于统一执法，但他们过去从未涉足水利建设以及水利的行业管理，在水利建设的专业性方面似嫌不足；水利建设执法任务由水利建设质量监督机构来承担，一方面他们专业，另一方面他们深入水利建设的各个方面，似为有利。为了实现执法的统一，可以将水利建设执法队伍作为水政监察队伍的一个分支，以水行政主管部门名义执法，但其办公地点设在水利建设质量监督机构内部，行政上受水利建设质量监督机构领导，实行一套班子两块牌子的运作方式；如果能够配备相应的人员，将水政监察和水利建设执法统一起来，实行综合执法，设置独立的综合执法机构，则是更好的选择。
4. 创新水利建设执法机制
明确了水利建设的执法机构，并不意味着水利建设执法的力度就就一定大了，还有很多外围的工作要做。只有将外围障碍扫清，水利建设的执法机构才能用心的去执法。首要的问题就是案源问题。执法机构虽然负责执法，但由于水利建设的很多违法行为是隐形的，如果没有进行日常管理，没有深入进去，几乎没有多少违法行为会被发现，因此，解决案源问题是水利执法的头等大事。
水利建设违法行为的来源主要有群众举报、执法检查、日常管理机构移送等，而其中日常管理机构移送违法案件是其中比较关键的。除案源问题外，如何创新执法手段和破解调查取证难题是一个需要专题研究的问题。另外，执法成效也是一个比较重要的问题，水利建设由于针对的基本上是一个圈子的人，不管是设计单位、施工单位、建设单位、监理单位还是其他有关单位，都在水利这个圈子里面，执法成效就成了一个比较棘手的问题，往往存在事情调查清楚，本该下处理决定却下不了处理决定，甚至下了处理决定却不能够执行的情况。水利建设执法中诸多问题，都要求创新水利建设执法的机制，由于水利建设与水政监察在管理领域、管理对象等方面都有较大的不同，其执法机制、执法手段也应有所区别。
5.建立水利建设执法责任制
当然，绝不能因为难度较大就放弃了水利建设的法治化管理。为了水利工程的长治久安，为了保证水利建设的安全和质量，为了提高水利资金的使用效率，水利建设执法必须迎难而上。在建立起水利建设执法队伍后，可以参照水政监察队伍的管理方式，建立水利建设执法责任制。水利建设执法责任制的内容比较广泛，但比较多的是建立执法激励制度、执法程序制度、执法评议考核制度、执法责任追究制度、执法监督检查制度、评议考核制度等有关制度。如果将水利建设执法队伍作为水政监察队伍的一个分支或成立综合执法机构，则水政监察队伍的这些制度自然适用于水利建设执法队伍。
关键词：水利建设；执法机构；问题原因
水利建设中的大量违法行为尚未得到发现，不少水利建设违法行为未得到及时纠正和及时处罚，以至于造成了某些质量事故，造成了有限水利资金的损失。相对于其他水事违法行为的执法力度来说，水利建设的执法力度是较为偏软的，但水利建设执法的难度之大，使人们对此有望而却步的感觉。水利建设的执法力度不够的原因是多方面的，主要有：
1. 观念的原因
长期以来，水利行业埋头于建设水利工程，只要有钱就好办事，有钱就能够搞建设，顶多按照基本建设程序办事即可，一般不太重视将水利建设纳入法治化的轨道，甚至有人认为加大执法力度会阻碍水利建设的发展，因此，搞水利建设的往往最看重的是争资立项，当然，这是水利建设最基础的工作，但仅仅有这点就满足了，要求是不是太低了？因为我们的目标不是挣到钱就可以了，我们的目标是要用好这有限的资金，不要浪费资金，特别是在当前资金不足、争资立项难度加大的情况下更为重要。
2. 体制的原因
与水政监察体制相对较顺相比，水利行业管理特别是水利建设行政执法的体制不顺，这是造成目前水利建设执法力度不大的重要原因。目前，在水利建设上的管理机构主要有水利建设管理机构和水利建设质量监督机构，另外，水政监察队伍是水行政主管部门归口的专职执法队伍，这三者之间的关系怎样呢？水利建设管理机构是行政机构，但其主要从事一般的建设管理，没有明确赋予其水利建设行政处罚的职能；水利建设质量监督机构具有一定的技术性，但其是事业单位，职能上主要负责水利工程的质量和造价的控制，没有对违法行为的处罚职能；而水政监察队伍作为专职的执法机构，主要负责水政监察，即水社会管理法律法规的行政处罚，也没有对水利建设的行政处罚职能，而且水政监察队伍对水利建设的技术性工作几乎不涉及。由此可以看到，水利建设执法执行机构的缺位，实质上是水利建设执法力度不大的根本原因。
3.技术的原因
除体制的原因外，作为专业性较强的水利建设，其行政执法还有一个障碍，那就是技术障碍。大家都知道，水利建设工程的专业性非常强，而且隐蔽工程相当多，水利工程建设出了质量事故后，要准确查明质量事故的原因，并进而分清质量事故的责任是需要相当的专业技术知识的。如某水库质量事故，根据《水利工程质量事故处理暂行规定》（水利部令第9号），已构成了重大质量事故，但是由于水利工程专业性太强，经多次分析论证，聘请了众多的专家才基本查明原因，但经多次整治仍未完全整治好，对事故责任未完全划分清楚，整治资金没有依法由责任者承担，责任者也未得到应有的惩处（如能够提前发现并纠正，也许不会出现质量事故）。类似情况还有其他一些水利工程，这些质量事故从不同程度上造成了较大的政治和经济影响，同时也纵容了违法者，败坏了水利行业的名声。技术障碍实际上也成了水利建设执法力度不大的一个重要原因。
4. 立法的原因
虽然国家出台了不少的水利建设法律、法规和规章，但是，无需讳言，现行的这些水利建设法律、法规、规章仍然有不尽人意之处，法律法规操作性不强、条文模糊、实施范围不清、法律法规之间冲突、法律法规规定空白点、部分条文自由裁量权过大都在现行的水利建设法律、法规、规章之间有不同程度的存在，比如，在施工单位和监理单位均不负责的情况下，如何保证水利工程的建设质量？另外，由于工程建设的分工不同，在部门分工体制上也存在着较大的争议，例如：《水利工程质量监督管理规定》第三条规定“在我国境内新建、扩建、改建、加固各类水利水电工程和城镇供水、滩涂围垦等工程（以下简称水利工程）及其技术改造，包括配套与附属工程，均必须由水利工程质量监督机构负责质量监督。工程建设、监理、设计和施工单位在工程建设阶段，必须接受质量监督机构的监督。”而建设部门也规定防洪、城镇供程应由建设质量监督机构负责质量监督，显然，在职能方面存在一定的争议。
5. 执法的原因
水利建设执法力度不大还有一个原因，那就是在执法的调查取证等问题上存在难度：一是违法行为发现难，水利建设的违法行为不如河道、水土保持等违法行为容易发现，虽然发生很多，但却很难为执法部门所掌握；二是调查取证难，如违法转包，虽然发生了这种违法行为，但一旦介入调查，违法单位极容易造假，致使调查取证很难；再如串标，这也是很难调查取证的。水利建设执法不少都是与腐败案件、商业贿赂等案件相联系的，从一定程度上说，水利建设执法的难度不亚于对腐败案件的查处难度，而执法手段却相差太远；三是定性难，在水利建设质量事故中很多都要进行鉴定，而这些鉴定的技术性相当强，即使是鉴定专家，要准确地将责任归到相应的单位，其难度也是非常之大的，一些水利工程质量事故鉴定的难度甚至要超过医疗事故鉴定；四是适用法律难，由于建设法规大多由建设部门牵头以房屋建筑为对象来制定，在立法上有不少地方与水利建设的实际不符，而且在水利建设法规中还有不少模糊的表述，这在执法中很难定性，极易发生理解上的纠纷；五是执行难，比如，《建设工程质量管理条例》规定“基础设施工程最低保修期限，为设计文件规定的合理使用年限，建设工程在保修范围和保修期限内发生质量问题的，施工单位应当履行保修义务，并对造成的损失承担赔偿责任”“施工单位造成建设工程质量不符合规定的质量标准的，负责返工、修理，并赔偿因此造成的损失”以及其他的一些制度，在水利建设的执行过程中都有一定的难度。
二、 加大水利建设执法力度的途径
如何来加大水利建设的执法力度呢？现从以下方面进行探讨。
1. 树立水利建设法治观念
加大水利建设的执法力度，首要的是要树立水利建设也应该纳入法治管理的新观念。水利建设和水利管理不是对立的，而是统一的，是一个事情的两个方面，水利建设需要法治化管理，水利管理也要能够保证和促进水利建设的开展。水利建设离开了科学的管理，会直接影响到水利建设的质量、安全和资金的使用效率，在国家制定了相当多的水利建设的法律法规后，水利建设就与法治化管理紧密相连，再也不能脱离法律法规而独立存在了。加大水利建设执法的目的，不会阻碍水利建设的发展，而是为了保证水利建设的质量、保证水利建设的安全、提高水利建设资金的使用效率，其针对的对象主要是要求施工单位（投标单位、承包单位）依照法律和技术标准的规定以及审查通过的设计文件施工，因此，加大水利执法力度必将促进水利建设的发展，保障水利建设的安全和质量，提高水利建设资金的使用效率。
将水利建设纳入法治化的轨道，抓好建设管理，管好用好水利资金，以有限的资金发挥最大的效益，维护水利工程建设安全，搞好水利工程建设质量，这就是水利建设执法的任务，也是今后水利建设法治化管理需要树立的观念。
2. 提高水利建设立法质量
水利建设的法律法规、规章存在一些问题：一些概念界定不清，法律法规规定之间有空白、也有冲突等，这对执法造成了一些混乱。要解决这些问题，首先要在国家层级的立法时，注重提高立法质量；其次，在国家层级的立法尚未修改的情况下，作为地方一级立法，应在地方的立法权限范围内，在不违反国家法律法规的前提下，尽可能细化和明确水利建设的一些重大问题，并针对水利建设的特点，制定出适合水利建设的地方性法规、规章，切实提高水利建设立法质量，为水利建设执法提供强有力的支撑。在地方立法时，还要高度关注水利部门执法权问题，否则，在水利建设上需要我们执法的时候，才发现我们连执法权都丧失了。
3. 明确水利建设执法机构
水利建设法治化管理的观念贯穿于水利建设的始终，但是，光有观念是不行的，还必须明确水利建设的执法机构。在目前水利建设所涉及的三类机构中，水利建设管理机构主要负责水利建设的日常管理，质量监督机构主要负责水利建设的质量管理，而水政监察队伍几乎没有介入水利建设中，在水利建设执法上似乎都不沾边。如何用好这三个机构，合理划分这三者的职能职责，是加大水利建设执法力度的关键。这三者中，水利建设管理机构最具有条件，但水利建设管理主要是日常管理，且人员严重不足，似乎不宜担当此重任；如果水政监察队伍来承担此任务，他们在执法程序上非常熟悉，且有利于统一执法，但他们过去从未涉足水利建设以及水利的行业管理，在水利建设的专业性方面似嫌不足；水利建设执法任务由水利建设质量监督机构来承担，一方面他们专业，另一方面他们深入水利建设的各个方面，似为有利。为了实现执法的统一，可以将水利建设执法队伍作为水政监察队伍的一个分支，以水行政主管部门名义执法，但其办公地点设在水利建设质量监督机构内部，行政上受水利建设质量监督机构领导，实行一套班子两块牌子的运作方式；如果能够配备相应的人员，将水政监察和水利建设执法统一起来，实行综合执法，设置独立的综合执法机构，则是更好的选择。
4. 创新水利建设执法机制
明确了水利建设的执法机构，并不意味着水利建设执法的力度就就一定大了，还有很多外围的工作要做。只有将外围障碍扫清，水利建设的执法机构才能用心的去执法。首要的问题就是案源问题。执法机构虽然负责执法，但由于水利建设的很多违法行为是隐形的，如果没有进行日常管理，没有深入进去，几乎没有多少违法行为会被发现，因此，解决案源问题是水利执法的头等大事。
水利建设违法行为的来源主要有群众举报、执法检查、日常管理机构移送等，而其中日常管理机构移送违法案件是其中比较关键的。除案源问题外，如何创新执法手段和破解调查取证难题是一个需要专题研究的问题。另外，执法成效也是一个比较重要的问题，水利建设由于针对的基本上是一个圈子的人，不管是设计单位、施工单位、建设单位、监理单位还是其他有关单位，都在水利这个圈子里面，执法成效就成了一个比较棘手的问题，往往存在事情调查清楚，本该下处理决定却下不了处理决定，甚至下了处理决定却不能够执行的情况。水利建设执法中诸多问题，都要求创新水利建设执法的机制，由于水利建设与水政监察在管理领域、管理对象等方面都有较大的不同，其执法机制、执法手段也应有所区别。
5.建立水利建设执法责任制
当然，绝不能因为难度较大就放弃了水利建设的法治化管理。为了水利工程的长治久安，为了保证水利建设的安全和质量，为了提高水利资金的使用效率，水利建设执法必须迎难而上。在建立起水利建设执法队伍后，可以参照水政监察队伍的管理方式，建立水利建设执法责任制。水利建设执法责任制的内容比较广泛，但比较多的是建立执法激励制度、执法程序制度、执法评议考核制度、执法责任追究制度、执法监督检查制度、评议考核制度等有关制度。如果将水利建设执法队伍作为水政监察队伍的一个分支或成立综合执法机构，则水政监察队伍的这些制度自然适用于水利建设执法队伍。