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摘 要：《大平原的未来》是1930年代中期美国政府出台的区域发展规划之一，是在大平原深陷困境、“新政”改革浪潮激荡之际，在罗斯福总统和有关部门的大力推动下出台的。该规划将1930年代大平原的危机视为一场与自然因素有关、主要由不当生产方式和错误文化观念所导致的人为灾难，倡导通过国家干预化解危机，将生态治理作为恢复重建的根本手段，并从技术、政策和观念等多个方面向各级政府和农业从业人员提出了诸多建议。尽管该规划只是局部地得到贯彻落实，各方面的进展也不尽相同，但它却体现了美国农地利用政策在1930年代前后从掠夺性开发到保护性利用的转折性变化。
关键词：《大平原的未来》;水土侵蚀;土地政策;土地公有化
1937年2月10日，富兰克林·罗斯福总统向美国国会提交了《大平原的未来》①（The Future of the Great Plains）这一区域规划文件，提出了大平原的社会经济发展规划和远景目标。当时，位于美国中西部的大平原地区②深陷生态与社会困境，社会局势动荡不安。当悲观情绪在大平原乃至全国弥漫之际，《大平原的未来》区域规划的出台给当地困苦的人民带来了希望。尽管如此，这份政府规划在当时及后来却不断招致批评，其价值到目前还远未为学界所认识。
迄今为止，美国学界对《大平原的未来》的研究还不充分。经济学家斯塔奇（Elmer Starch）指出，该规划过于强调通过国家干预控制生产;不应以极端干旱的1930年代做参照来限制土地利用方式，大平原要通过科学管理“灵活生产”，多发展粮食种植。③地理学者吉尔伯特·怀特（Gilbert F.White）曾参与《大平原的未来》的起草工作，在时隔约50年后他提到，《大平原的未来》对当地困境及其出路的分析判断总体是准确的，但“它对技术发展的估计不足，而又高估了人们调整土地利用方式的变革意愿”。Gilbert F.White， “The Future of the Great Plains Revisited，” Great Plains Quarterly， Vol.6， No.2 （Spring 1986）， p.92.吉爾伯特·怀特（1911—2006），美国知名地理学家，长期关注资源保护，“新政”时期曾在国家资源计划委员会任职。尽管有关美国大平原或者西部农业发展的一些著述偶尔会提及《大平原的未来》，但往往持批评态度。环境史学家唐纳德·沃斯特（Donald Worster）认为，这一文件缺乏“创新精神”，勉强可以看到“新资源保护思想”的“影子”。Donald Worster， Dust Bowl： The Southern Plains in the 1930s， New York： Oxford University Press， 1979， p.6.农业史专家洛维特（Richard Lowitt）认为：美国国会并没有“充分响应”《大平原的未来》这一灾区恢复与重建指南，“很多政策建议并没有转化为法律，只有一部分建议在非常有限的联邦资助下被政府机构落实”。Richard Lowitt， The New Deal in the West， Bloomington：Indiana University Press， 1984， p.46.农业史学者杰斯·吉尔伯特（Jess Gilbert）认为，《大平原的未来》明确提出的许多建议，“只有少数得到了实施”。Jess Gilbert， Planning Democracy：Agrarian Intellectuals and the Intended New Deal， New Haven： Yale University Press， 2016， p.98.总的来看，学界对《大平原的未来》这一规划及其落实持批评态度。在笔者看来，这份规划固然存在诸多不足，其落实也未必尽如人意，但它是体现美国农地利用政策在1930年代发生转折的纲领性文件，其意义不容小觑。本文拟对该规划的出台背景、主要内容、落实情况加以初步探讨。
一、出台背景：穷则变
《大平原的未来》是1930年代中期美国政府出台的区域发展规划之一，是在大平原深陷困境、“新政”改革浪潮激荡之际，在罗斯福总统和有关部门的大力推动下出台的灾区重建与振兴规划。
（一）深陷困境的大平原
1930年代，大平原成为美国受灾最为严重的地区。大平原位于美国中西部，气候干旱，同时又是美国的重要牧区和粮食主产区。从1931年开始，大平原连续数年遭遇罕见的严重干旱，不少地方的降雨量较1930年减少了50%甚至75%。Paul Bonnifield， The Dust Bowl：Men， Dirt， and Depression， Albuquerque， Co.：University of New Mexico Press， 1979， p.80.土地大面积沙化，沙尘暴天气频繁出现。根据俄克拉荷马农技学院的气象统计，在1933—1937年间，学院所在的古德韦尔城每年出现的沙尘暴天气平均超过70次，1937年甚至达到了134次。Paul Bonnifield， The Dust Bowl：Men， Dirt， and Depression， p.71. 由于严重的土壤侵蚀，大平原深陷经济困境，成为1930年代全美最贫困的地区。土壤侵蚀导致表土中的丰富有机质和养分大量流失，农业生产的基础受到破坏。农民收入锐减，土地价值也出现了明显下降。比如，堪萨斯州西南部哈斯克尔县的小麦总产量，如果以1930年为基数，则1932年不到1930年的20%，1933年为1930年的5.2%，1934年为23%，1935年为11%。农业生产的断崖式下跌可见一斑。该县农业总收入也出现了惊人下降。同样以1930年为基数，1932年的农业收入仅为1930年的23.4%，减少了七成以上，而在1933—1937年间，农业收入虽然略有回升，但即使收入最好的1935年，也不到1930年的四成。Donald Worster， Dust Bowl：The Southern Plains in the 1930s， p.151.农业收入的骤减导致土地价格的普遍下降。堪萨斯州西南部哈斯克尔县每英亩土地的价格，1930年为38美元，1935年和1940年分别为23美元和18美元，较1930年分别下降了39.5%和52.6%。Pamela RineyKehrberg， Rooted in Dust： Surviving Drought and Depression in Southwestern Kansas， Lawrence： University Press of Kansas， 1994， p.195.
由于土地沙化和收入锐减，大平原地区贫困人口增加，大量农场破产。1933年，抵押农场丧失赎回权的比例，全国平均为38.9‰，而大平原地区为44.2‰，在南达科他州达到78.0‰，在北达科他州为63.3‰。由于普遍深陷贫困，大平原接受联邦救济的农民比例也远远超过全国平均水平。从1933—1934财政年度到1934—1935财政年度，全国领取救济的人口占总人口的比例，从11.3%增加到15.3%，增幅为4%。在同一时期，大平原领取救济人口的增幅，在新墨西哥州为19.2%，在南达科他州为17.6%，在俄克拉荷马州为11.3%，在北达科他州为10.9%。在1934年和1935年，该区域接受的联邦抗旱贷款占全国总额度的80%，在1936年更是达到了88%。Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， pp.55，58.《达拉斯农业新闻》对此揶揄道：“大平原曾经是鹿、野牛和羚羊的家园，现在则变成了尘暴和公共工程振兴局的家乡。”
[美]唐纳德·沃斯特著，侯文蕙译：《尘暴：1930年代美国的南部大平原》，三联书店2003年版，第39页。
（二）激荡的“新政”改革浪潮
《大平原的未来》作为1930年代美国中西部区域发展规划，是在“新政”时期激荡的改革浪潮中问世的。面对空前严重的大危机，罗斯福政府大量吸收知识精英参政。塞缪尔·罗森曼（Samuel Rosenman）、雷蒙德·莫利（Raymond Moley）、雷克斯福德·特格维尔（Rexford Tugwell）等进步改革派知识分子成为罗斯福总统智囊团的核心成员。他们主张实行广泛的国家干预，倡导国家在促进经济恢复和增长方面发挥积极作用。William E.Leuchtenburg， Franklin D.Roosevelt and the New Deal 1932-1940， New York： Harper & Row， 1963， p.85;[美]塞缪尔·埃利奥特·莫里森、亨利·斯蒂尔·康马杰、威廉·爱德华·洛伊希滕堡著，南开大学历史系美国史研究室译，纪琨校：《美利坚共和国的成长》下卷，天津人民出版社1991年版，第619页。面对史无前例的社会经济危机，在进步知识分子和广大民众的推动下，罗斯福政府在社会经济领域实行了大刀阔斧的改革。罗斯福“新政”空前强化了政府的经济和社会职能，使政府从资本主义的“守夜人”转变成为国民经济全方位的干预者。
在1936年之前，罗斯福政府已经采取了诸多紧急措施，以帮助农民走出困境。1933年，政府紧急出台了农业调整项目，通过计划经济和生产控制达到提高农产品价格和农民收入的目的。在实施该项目的过程中，水土保持逐渐成为美国政府缓解农村社会生态危机的重要手段。罗斯福政府还成立了民间资源保护队，通过以工代赈的方式，鼓励城市失业青年到农村参与保土护林等工作。此外，农业区划、退耕还林还草、生态移民等临时性应急措施也在一些地区开始实施。总之，政府和社会各界都在积极尝试各种可能缓解农村危机的措施，并力图将一些行之有效的临时应急措施确定为促进农村繁荣发展的固定手段。在1935年前后，农村的形势得到一定程度的缓解，如何实现灾区的长治久安、促进农村的繁荣稳定随之提上了政府议程。在此期间，包括大平原在内的农村地区的困境受到了罗斯福政府的高度关注。
（三）政府规划备受重视
在罗斯福“新政”时期，政府规划在美国历史上首次被联邦当局所重视并被广泛应用。政府规划甚至被提到与立法、行政、司法并列的“政府第四权力”（the fourth power of government）Bernard Sternsher， Rexford Tugwell and the New Deal， New Brunswick： Rutgers University Press， 1964， p.102.的高度，顶层设计受到高度重视。在“新政”初期，联邦政府大力开展公共工程建设，实行以工代赈的紧急救济政策。联邦政府为此还成立了公共工程管理局。在当时，内政部垦务局、农业部水土保持局、国防部陆军工程兵团等联邦机构为申请经费，都向公共工程管理局提出了诸多工程建设计划。但这些计划往往互不关联，缺乏长远的整体规划。为了提高决策的科学性，统筹协调众多公共工程，公共工程管理局依据《工业复兴法》的相关规定，在1933年7月设立了国家规划理事会。该机构致力于“公共工程规划和设计;推动制定城市、州和区域规划;协调联邦规划行动;开展科学研究”等四方面的工作。在此后数年间，该机构几度更名，该机构在“新政”期间数次更名，依次为：国家规划理事会（National Planning Board，1933年7月20日—1934年6月30日）、国家资源理事会（National Resources Board，1934年7月1日—1935年6月7日）、国家资源委员会（National Resources Committee，1935年6月8日—1939年6月30日）、国家资源规划委员会（National Resources Planning Board，1939年7月1日—1943年8月31日）。并改组成为由罗斯福总统直接领导的国家资源委员会，负责规划制订和统筹协调两类工作。这是美国历史上首次成立联邦规划机构。在1933—1943年间，该机构提交的总体规划、区域规划、专项规划共计约370种，Marion Clawson， New Deal Planning： The National Resources Planning Board， Baltimore： Johns Hopkins University Press， 1981， p.346.其中不少規划的主题就是自然资源利用。为加强规划工作，内政部还新设了密西西比河流域委员会。在“新政”时期，国家资源委员会、农业部农业经济局就全国大范围的自然资源利用与保护都提出过一些总体规划。 在1930年代中期以前，联邦政府多部门的报告对大平原的困境及出路已经有所讨论。针对大平原1934年的严重旱灾，国家资源委员会在当年指出，要避免过去的错误重演，就需要有“正确统一的指导”，要对“已有的各种信息建档整理，制定进一步调研的统一计划，运用已有知识在水土资源利用存在共同风险的那些区域，制定全面保护方案”;Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.87.“需要专门机构即刻关注旱灾风险，并迅速采取行动防范风险。否则，在下一次严重旱灾发生时，很多地区还会像现在一样措手不及，还需要大规模赈灾，还会匆匆使用有缺陷的水利工程措施”。U.S.National Resources Board， Report， Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office， 1934， pp.323-324.轉引自Gilbert F.White， “The Future of the Great Plains Revisited，”p.87.
除国家资源理事会外，密西西比河流域委员会也非常重视对大平原的调研与规划。密西西比河流域委员会成立于1933年，隶属于内政部，由工程专家莫里斯·库克（Morris L.Cooke）领导，负责对包括大平原在内的占美国国土面积2/3的整个密西西比河流域进行调研规划。密西西比河流域委员会在1934年指出，大平原北部干旱区还需要“继续作为试验区”，要经过不断试验“寻找恰当的农业经营模式”。Public Works Administration， Report of the Mississippi Valley Committee， Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office， 1934，p.177.转引自Gilbert F.White， “The Future of the Great Plains Revisited，” p.87.该委员会在1936年提交的报告中指出，水土侵蚀在整个密西西比河流域都非常严重，在不同区域则表现为土地沙化和洪灾;中下游的洪灾与上游的水土侵蚀直接相关;要摒弃分歧，不计代价，通过科学规划、协调合作、迅速行动，打赢水土资源保卫战;要全面推进流域综合治理，将“防洪、航运、灌溉、水电开发、植树造林、土壤保护等各个工程”Edgar B.Nixon， ed.， Franklin D.Roosevelt and Conservation， Vol.1， New York： Arno Press Inc.， 1972， p.240.结合起来。这些报告成为大平原委员会编制区域规划的重要参考。
（四）罗斯福总统的大力推动
《大平原的未来》这一区域长远发展规划的出台，与罗斯福总统的推动也有直接关系。罗斯福总统非常重视农业规划。1932年9月14日，罗斯福作为总统候选人在堪萨斯州首府托皮卡（Topeka）发表的竞选演说专门阐述农业问题。他指出，不能像胡佛政府那样总是依赖各种“互不联系”“支离破碎”的临时救济，“美国必须要有对农业的全国规划”，全国规划必须“统一”“在管理上有连续性”“重点是治本而不是治标”。Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.1， Samuel I.Rosenman， ed.， New York： Random House，1938， p.693.罗斯福当选总统后，积极推动自然资源合理利用及规划的相关工作。他在1934年6月初提到，“要向国会提交关于水土资源开发和利用的长期合理规划”。Edgar B.Nixon， ed.， Franklin D.Roosevelt and Conservation， Vol.1， p.315.为了制定水土等自然资源合理利用的公共政策，罗斯福总统在1934年6月30日通过行政命令建立了国家资源理事会，责令其在1934年12月1日之前向总统提交水土资源利用规划报告，就“各级政府项目的协调配合、职责分工和经费分担”提出建议。Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.3， p.335.1935年1月24日，罗斯福总统在将国家资源理事会的报告提交给国会时指出：“在美国历史上，我们第一次对自然资源及相关问题进行普查，联邦政府各规划机构第一次集思广益，就未来献计献策”，Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.4， p.60.“要建立常设的国家自然资源委员会，每年向总统和国会提交国家计划中的优先项目”。Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.4， p.61. 罗斯福总统在1936年对大平原尤其关注。为应对严重灾情，同时为“配合选举年的政治需要”，Jean Christie， “New Deal Resources Planning： The Proposals of Morris L.Cooke，”Agricultural History， Vol.53， No.3 （July 1979）， p.601.他于1936年7月22日组建了以农村电气化局局长莫里斯·库克（Morris L.Cooke）为首的大平原干旱地区委員会。这个跨部门的机构负责协调和改进各政府机构的救灾行动。该委员会的当务之急是寻找对“大平原地区自然资源最有效的利用方式”，尤其是对克服大平原困境的“切实可行的措施”进行初步研究，以便为8月在大平原召开的会议提供参考。8月26日至9月5日，罗斯福总统还深入灾区进行了为期10天的实地调研，期间数次召开座谈会，广泛听取各方建议，详细了解灾情，并对灾区恢复重建予以指导。在8月27日路过北达科他州的俾斯麦（Bismark）小镇时，罗斯福收到了《美国大平原干旱地区委员会报告》。这份17页的报告大体可被视为大平原未来发展规划纲要。报告认为，在应急救济之外，大平原还将“长期面临调整和重组的问题”;Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.5， p.301.要制定着眼于“遏制侵蚀、有效利用水资源”Edgar B.Nixon， ed.， Franklin D.Roosevelt and Conservation， Vol.1， p.557.的长期规划，需要从工程建设、保护性农作、信贷和农业政策四个方面着手，促进产业结构由农业到牧业转型;这些调整“非农场主个人所能左右，需要各级政府合作”，联邦政府要“发挥主导作用”;要“建立一个跨部门的专门委员会，协调和落实相关建议措施”。Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.5， p.305.该委员会表示在必要的情况下还可提供更多信息。
9月6日，罗斯福在谈到大平原地区旱情与救灾工作时指出：当务之急是帮助灾区安全过冬，而根本之道则是做好灾区经济社会发展长期规划;各级政府要相互合作，紧紧依靠地方机构和民众来做好重建规划与实施工作。Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.5， p.331-335.
9月17日，罗斯福总统任命了一个新的由库克领导的大平原委员会，要求该委员会在年底之前详尽提出“有效利用大平原地区各种自然资源”的长远总体规划，期望其“提出一些立法建议”。Warren R.Bailey， “The Great Plains in Retrospect with a View to the Future，” Journal of Farm Economics， Vol.45， No.5（Dec.1963）， p.1095.委员会主席由农村电气化局局长库克担任，主要起草者是农业部农业经济局的刘易斯·格雷（Lewis Gray），其他成员还包括国家资源委员会水资源处、水土保持局、公共工程振兴局、垦务局、陆军工程兵团、农村电气化局等部门的负责人。在罗斯福总统的指示下，大平原委员会的规划起草工作得到了包括乡村振兴局、水土保持局、公共工程振兴局、农场信用管理局、大平原各州规划委员会、农民组织等在内的众多机构的鼎力支持，Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.132.这些机构不仅提供各种信息，甚至还承担了部分调研任务。正是由于各机构之间的高效合作，大平原委员会得以在短短三个多月内按要求于1936年12月29日将规划报告《大平原的未来》提交给罗斯福总统。在经过罗斯福总统、内政部部长伊克斯等人审阅之后，罗斯福总统于1937年2月10日将《大平原的未来》提交给国会。
二、对困境的定性：人为灾害
《大平原的未来》由正文、20个备忘录及附录组成，共194页，其中正文为89页。正文分为三部分：第一部分“区域总体自然特征”介绍了大平原地区的自然环境;第二部分“水土资源的开发和滥用”阐明了大平原的深度困境及其原因;第三部分“调整与发展规划”则就各级政府应采取的对策给出建议。从报告的内容来看，正文前两部分分别从自然和社会两方面解释了大平原面临的困境，而正文第三部分则从政府干预的角度提出了灾区重建的方略。该规划旗帜鲜明地指出，1930年代大平原的土地沙化及经济衰败虽然与自然因素有关，但主要是一场人为灾难。 （一）相对脆弱的生态环境
《大平原的未来》第一部分从气候、水资源、土壤、植被等方面概述了该区域并不适合开垦的自然条件：
1.气候干旱。大平原大多数地区属于温带大陆性气候，干旱少雨。该区域年均降水量约为500毫米，从东向西递减。降雨的季节与年度分配极不均匀，而且存在干旱周期和正常降雨周期的循环，即连续数年降水较多，接下来又是连续数年干旱，但持续干旱与正常降雨的循环周期也不稳定。大风天气的出现频率和风力强度在全国仅次于滨海地区。大风与骄阳，使这里成为全国蒸发量最大的地区。大平原南部年均蒸发量达1500毫米，而北部常常超过900毫米，使得该地区的蒸发量大于降雨量。
2.水资源匮乏。报告指出，“水资源匮乏是大平原最明显的特征”。该地区以季节性河流居多，而常年不断流的只有发源于落基山脉、向东南汇入密西西比河的密苏里河、阿肯色河等少数河流。大多数河流只有通过修建截流储水设施、降低河流盐分含量，才有可能发展灌溉。尽管有浅层和深层地下水，但大规模新修水利设施在现有条件下“并不可行”。Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.33.
3.沙质土壤。大平原土壤类型多样，“总体不适合大范围采用单一的土地利用方式”。表土虽然肥沃，但含沙质较多，在植被遭到破坏后，土壤易被侵蚀。
4.草地生态系统。经过长期的自然演化，大平原成为典型的草地生态系统，从东向西依次分为高草区（tall grass prairie）、混生草原区（mixed prairie）和低草区（short grass prairie）。野牛作为该区域最典型的大型食草动物，在白人到来之前，可能多达数千万头。在漫长的岁月中，迄至19世纪中叶，世代生活在大平原的很多部落靠猎捕野牛为生，与自然能够和谐相处，没有出现过大范围的严重土地沙化。
大平原委员会通过一幅题为“前世”的插图Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.15.来表现白人到来之前的世界。在漫长的时期内，大平原是生机勃勃的草原天堂和印第安人的美好家园。经过长期演化，大平原形成了草地生态系统。这幅配有文字说明的插图表明，这里的自然条件并不适宜农业发展，草地植被作为保持该系统稳定的基础，一旦遭受严重破坏，将使该系统受到毁灭性摧残，并会导致剧烈动荡。
（二）滥用土地导致的灾难
在大平原委员会看来，1930年代大平原严重的生态和社会灾难，虽然与持续亢旱有关，但主要还是人为造成的恶果。大平原委员会主要从生产方式和文化观念两方面揭示了滥用土地的原因。
在1936年8月递交给罗斯福的大平原重建纲要中，大平原干旱地区委员会明确提到：“大平原当前的困境主要可以归咎为，我们企图把总体上只适合湿润地区、而不适合大平原的农业生产模式强加到这一地区。”Report of the Great Plains Drought Area Committee， Washington， D.C.： Government Printing Office， 1936， p.4. 实际上，这一观点来自罗斯福本人。在组建大平原干旱委员会时，他就灾害何以形成提出了指导意见：“来自美国湿润地区的定居和开发方式，也许并不特别适合这个雨水稀少的地区。”Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.132. 也就是说，由牧转农这一生产方式的变化，是导致大平原灾难的根本原因。简单地照搬适合东部地区的农耕方式，在干旱的西部产生了灾难性后果。大平原委员会接受了罗斯福总统的这一观点，并予以阐发。委员会着重分析了土地制度所导致的不当土地利用方式及其后果，指出“大平原的农业开发史对当前的土地利用模式产生了重要影响，现今的许多问题根源于1860年代以来的经济因素、流行观念和公共政策”。Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.40.在分析土地利用方式轉变的原因时，委员会提到了市场需求、铁路修建、农业机械化等推动因素，尤其强调土地政策的缺陷及其在土地利用方面引发的恶果。在土地制度方面，“不在地所有权”不在地所有权（absentee Ownership），指大量土地为非本地居民所拥有。“土地经营规模偏小”“土地租佃广泛存在”“土地使用权频繁变更”“分成租佃制”等都加剧了土地利用中的投机行为。“超载过牧”“农耕向非宜农地带扩张”“水土资源互不关联的开发”“单一种植”等不当行为盛行。在整个大平原地区，非宜农土地被开垦、宜农土地被不当利用的现象司空见惯。滥用土地导致“土壤侵蚀”“牧场退化”和“水资源浪费”，也带来严重的社会经济后果：“农场收入低下而且极不稳定”“抵押农场丧失赎回权”“高度依赖政府救济”“地方财政捉襟见肘”“农村贫困”“人口外流”和“社区困境重重”Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， pp.45-48，49-60.等。 尤其难能可贵的是，大平原委员会还探讨了大平原地区土地滥用的深层次文化根源。在大平原委员会看来，对大平原自然资源的滥用与破坏，与白人移民对这个区域的自然环境“缺乏了解”有关，但主要是根深蒂固、似是而非的思想观念在作祟。这些错误的思想观念包括：“征服自然”“自然资源永不枯竭”“惯常的做法是最好的”“有利于个人的必然就有利于社会”“个人有权任意支配自己的财产”“市场将无限扩大”“自由竞争将使工农业协调发展”“土地价值将不断上升”“租佃是获得所有权的必由之路”“工厂式（企业化）农业总的来说是好的”“依赖个人进行自主调节”。Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， pp.63-67.受这些错误思想观念的影响，人们夸大了自身改造自然的能力，常常无视自然条件的限制，追求最大化生产;对自然发出的灾害警告无动于衷，不及时对生产结构加以调整，为追求短期个人利益而不惜冒险。盲目扩大生产不仅导致农产品严重过剩，而且造成了对土地资源的巨大破坏，从而使大平原在1930年代陷入了严重的生态和社会危机。
《大平原的未来》用一幅题为“今生”的插图Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.17.来表现该区域在1930年代的窘境。伴随着白人对土著居民和自然的征服，草地生态系统变成农业生态系统。对自然随心所欲的改造使大平原成为满目疮痍的不毛之地。该插图传递的信息非常明确，即尘暴重灾区是人为灾难所造成的，白人的征服最终也使其自身深受其害。
三、振兴方略：标本兼治
在对尘暴重灾区这一人为灾害的原因进行深入分析之后，大平原委员会提出了大平原重建的方略。在大平原委员会看来，这场灾难说到底是个人主义恶性膨胀和自由放任市场经济的必然产物，是个人利益凌驾于公共利益、短期利益优先于长远利益的必然结果。因此，这场灾难不可能通过个人和市场自主调节来解决，而只有通过国家干预才有望化解。大平原委员会指出，包括政府和农民在内的多个群体对目前的困境均难辞其咎，且深受影响，因此都有责任采取一些必要的行动。Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.6， p.73.各方只有着眼于长远利益和公共利益，积极协调配合，实施调节与发展计划，才可能使灾区走出困境，实现大平原的稳定发展。《大平原的未来》根据因地制宜发展农业生产的原则，分别对各级政府需要采取的行动及农业经营应有的一些调整提出了诸多建议。这些建议旨在促进土地的合理利用，大体可以概括为三大政策与三大配套措施。
其一，未分配的国有土地全部转变为国有牧场。这一政策是通过《泰勒放牧法》所确立的，实际上意味着《宅地法》的终结。1862年，美国政府颁布《宅地法》，开始为前往西部的移民免费提供土地。《宅地法》的实施，有力地促进了西部开发，但它在干旱地带也造成了严重的生态与社会问题。由于西部公共牧场的超载过牧和严重沙化，美国政府在1934年6月26日通过了《泰勒放牧法》，将西部8000万英亩未开发土地全部收归国有，由内政部管理，永久禁止开垦，只允许在政府监管下进行放牧。这些土地涉及美国西部13个州，其中包括科罗拉多、蒙大拿、新墨西哥、怀俄明、南达科他、北达科他6个大平原州。该法案在1936年经修订，将收归公地面积扩大到1.42亿英亩。参见 Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.3， p.309.美国内政部主要依据山川等边界将这些未分配土地划分为数十个国有牧区，并通过签发放牧许可证将牧场出租给当地牧民使用。为了使国有牧场得到合理利用与恰当保护，保持畜牧业的稳定发展，《泰勒放牧法》对国有牧场的使用与管理进行了严格规定：在土地用途上只能用于放牧，除非能证明其更适合垦种，否则不得改变土地用途;在牧場出租之前，要对牧场的承载力、承租牧户的牧场及以牲口为主的资产情况进行广泛深入地调查;在租户选择方面，在国有牧区及其周围拥有较大规模的牧场且以牧业为生的当地牧民，可以优先租用公共牧场;在牧场租用方面，通过向租户颁发放牧许可证，对相应季节可以放牧的牲口种类及其数量加以限定;在租金收取及使用方面，要服务于国有牧场可持续利用这一目标，租金低于市场价，在当时，国有牧区按1906年林业局所属林区草场制定收费标准，即每头牛和每只羊每月分别收取5美分和1美分。该收费标准仅为市场价的1/3。参见Richard N.L.Andrews， Managing the Environment， Managing Ourselves： A History of American Environmental Policy， New Haven： Yale University Press， 2006， p.172.租金收入的50%返回牧区所在州，其中25%用于牧场的维护和改善。作为国有牧场的主要管理机构，内政部要切实履行保护和改进公共牧场的职责，牧区所在的州与地方也参与管理。 其二，生态脆弱地带边际土地的购买与退耕还牧。在“新政”时期，联邦政府启动了“土地利用项目”，在生态脆弱地带购买边际土地。根据1933年《工业复兴法》和1935年《紧急救济拨款法》，紧急救济款可用于在生态脆弱的农村贫困地区购买边际土地。“边际土地”是20世纪二三十年代由美国农业经济学家提出的一个经济学概念，通常指土地出产收益仅能够甚至不足以抵偿相关支出的土地。G.M.Peterson and J.K.Galbraith， “The Concept of Marginal Land，” Journal of Farm Economics， Vol.14， No.2 （Apr.1932）， pp.295-310. 对边际土地的利用，不仅在经济上不合算，而且常常导致巨大的生态破坏，对公共利益造成严重损害。在大平原地区，边际土地主要是指牧区非宜农土地。为了逆转因滥垦草原造成的贫困和土地沙化，大平原委员会建议联邦政府“应该继续执行购买美国西部和干旱牧区周围那些零星农场及其他最适合放牧的土地的国家政策”，Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.72.收购土地共计“2400万英亩”。这些土地“由国家所有，将在联邦有关机构的监管下出租使用，只能用于放牧”。联邦政府在牧区继续收购不宜耕作的土地的同时，又对边际土地的收购与使用实施严格限制：在地域上，土地收购限于大平原西部和干旱牧区;在数量上，每年收购不超过“600万英亩”;在地块选择上，只能收购牧区零星的农场及其他只适合放牧的私人土地，优先购买“拥有地块较小、生活困难”的农民的土地;在程序上，土地收购要经过严格评估，由专业人员依法依规办理，要充分考虑当地民众的意愿;在使用管理上，收购的土地在联邦机构监管下出租给附近牧民用于放牧，依据乡村振兴的目标，要让“尽可能多的牧户受益”。Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.73.另外，联邦政府要对从收购土地上移出的居民进行妥善安置，要依照完全或部分依靠农业为生等不同情况分别制定异地移民安置计划。边际土地购买或许是大平原委员会对联邦政府提出的最重要的政策建議，该建议被联邦政府采纳并通过1937年颁发的《班克黑德—琼斯农场租户法》得到体现。该法案为联邦政府大规模收购边际土地提供资金，使购买边际土地从之前的临时应急纾困措施转变为农业部进行农业调整的固定手段。该法案也因此成为美国土地利用政策的重要转折点。
其三，全面推行水土保持国策。水土保持国策是随着《农业调整法》（1933）、《水土保持法》（1935）和《土壤保护和国内配额法》（1936）的颁布而确立的。这一国策的确立，在很大程度上是由于大平原频繁肆虐的强沙尘暴天气让广大民众深感不安，并由此意识到了土壤侵蚀对社会发展和国家安全构成的严重威胁。有感于大平原触目惊心的水土侵蚀，大平原委员会将水土保持视为该区域宜农土地合理利用的关键，极力倡导水土保持这一国策的贯彻落实。由于土地利用问题在美国属于地方事权，大平原委员会就落实国家政策、切实推进水土保持向州与地方政府分别提出了一些建议。大平原委员会建议各州依据农业调整的要求，制定《州水土保持法》，对有关农业租佃、税收等影响水土资源保护和利用的现行法律进行修订;为保护和有效利用水资源，各州应成立水资源开发委员会，为中小型水利灌溉项目提供指导;简化用水分配程序;通过立法推进地下水资源的节约利用;帮助牧户改进牲口饮水设施。落实水土保持措施需要依赖农民及其社区，大平原委员会就此提出了诸多建议：农业结构向混合农业调整，减少经济作物的单一种植，扩大牧场和饲料地面积，制作青贮饲料，发展养殖;制定灵活的农作计划，根据土壤所含水分种植适宜作物;采用等高耕作、起垄、梯田、休耕、条播、秸秆还田、在沙地上种植保土植物等水土保持方法;发展低成本的补充性灌溉;修建畜牧用引水工程;在农田房舍周围营造防护林。
除以上主要政策建议外，大平原委员会还提出了落实这些政策所需要的一些配套措施。
其一，大力加强相关研究、教育与宣传工作。大平原委员会认为，大平原地区经济复兴项目若要取得成功，宣传教育工作就必须相应跟进。要通过宣传教育使有关各方改变关于大平原及其农业开发的一些传统的错误的“观念和做法”，“快速地、充分地了解变革行动的必要性和紧迫性”。大平原委员会强调：联邦政府要大力推进相关研究，详尽调查大平原的“自然资源与农业经营状况”;在未来10年完成对地形、水文、土壤、气候风险、新水利项目选址、侵蚀原因与治理措施等方面的勘察，完成对农场合理经营规模、农民外出务工机会等方面的调查;依据这些调查，确定“自然资源最合理的利用方式”。Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， pp.121，71.实际上，《大平原的未来》整体而言就是关于土地合理利用的上佳宣传教育材料。该规划附录部分涉及农业部及内政部水土保持工程试验成效、联邦水土保持重要立法、资源利用与保护方面的地方先进经验等。这些材料作为《大平原的未来》的有机组成部分，侧重点虽然不同，但目标却是一致的，都从不同方面说明土地合理利用对于大平原至关重要，不仅是“破解大平原农业困境的良方”，Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.133.而且可以提升整个国家的民生福祉。这些材料同时也表明水土保持切实可行：水土保持规划不仅经过政府的周密论证，而且也广泛听取了当地民众的意见;水土保持的成效不仅为多方多地所证实，而且方便开展、易于组织;水土保持的相关立法在确立政府指导地位的同时，也保障了地方民众在决策与执行方面的主导作用。 其二，在信贷和税收方面为农业调整提供支持。在金融方面，基于农民向私人信贷机构贷款较为困难的现实，大平原委员会建议联邦政府为农民提供贷款援助，信贷要从“输血”式扶贫转向“造血”式扶贫，从提供应急救灾赈济转向扶助产业结构调整，支持个人、团体及相关政府机构推进土地利用调整，包括购买非宜农耕地、扩大经营规模、发展畜牧养殖、推行保护性耕作等。在税收方面，大平原委员会对各级政府提出了一些建议。联邦政府在购买地方土地后，应同地方政府分享所购地块的收益，以弥补地方政府因税源减少所带来的损失;对于投机导致的土地价格虚高，州政府应降低财产税税率，根据土地实际产出和减轻土地利用强度的要求，降低土地税，促进农业结构转型;Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， pp.93，102.伴随着税收的减少，各州应鼓励地方社区依法开展机构的撤销合并，降低道路、学校等公共服务设施的成本。
其三，成立联邦一级的专门协调机构。这一建议的提出，主要在于大平原经济结构的调整牵涉面广，仅联邦层面就涉及约50个政府机构，而在州与地方层面涉及的政府机构数量更多。成立联邦一级协调机构，实际上也表明联邦政府在大平原恢复与重建中将发挥主导作用，以便有效促进众多机构和团体之间快速、持久和有效的协作，共同推动土地合理利用规划的制定与落实。该机构的主要职责包括：协调各种行动，努力推动经济转型;加强调研和数据收集整理;绘制土地利用地图;开展水土保持宣传教育;向各级政府提出立法建议。大平原委员会认为，目前成立该机构的时机已经成熟，在国会通过相应立法前，或许可通过行政命令先成立临时机构。
《大平原的未来》用一幅题为“未来”的插图Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.19.来展望未来的美好生活：人与自然的和解使大平原焕发生机;植树种草、修建梯田水坝、对水土资源的保护性利用带来了安宁和谐;大平原变成规划科学、开发有序、繁荣富庶的人间乐土。这幅插图试图表明，只要各界团结协作，尊崇科学，美好愿景就一定会变成现实。
四、贯彻落实：整体上差强人意
《大平原的未来》作为区域中长期规划，在1930年代后半期局部地得到了贯彻落实，对逆转此后的土地沙化发挥了积极作用。到1940年代初，大平原的降雨逐渐趋于正常，沙尘暴天气逐渐减少直至消失，土地沙化治理的效果已经凸显出来。在20世纪下半叶和21世纪初，严重干旱虽基本每隔一二十年便会出现，但类似1930年代那样空前严重的灾难再也没有出现过。借助发展地下水灌溉，这里依然是美國主要的粮食和畜产品产区。但与此同时，大平原地下水位的快速下降和人口的不断减少，都给这个地区的未来发展蒙上了阴影。在1990年代前后，甚至有学者倡议将这里恢复为“野牛公地”，促进大平原经济从牧业向旅游业转型，Deborah E.Popper & Frank J.Popper， “The Great Plains： From Dust to Dust， A Daring Proposal for Dealing with an Inevitable Disaster，” Planning， Vol.53， No.12 （Dec.1987）， pp.12-18.该倡议在美国激起强烈反响。究竟应该如何评价《大平原的未来》这一规划的实施效果？或者说，应以怎样的标准来衡量1930年代大平原恢复重建的成效？
在笔者看来，1930年代大平原的恢复重建是以生态治理为导向的系统工程。衡量其成效的最重要标准，或许是土地的合理利用和该区域的稳定发展。关于大平原的生态恢复和社会重建实际上涉及众多方面，应该从政策、措施、观念等不同方面对其治理成效具体分析，不可一概而论。
（一）水土保持工程与技术的应用推广取得了较大成功。
通过技术手段解决水土流失问题，在很大程度上是美国农业部水土保持局和林业局的方案。在1930年代之前，农业部在全国设立了十多个侵蚀试验站，试验站的水土保持专家和农学家在水土侵蚀治理技术研发方面取得了很大进展，并通过示范基地向农民传播这些技术。在很大程度上，技术方案的倡导者是农学家和水土保持专家，他们的任务是说服农民采用先进的农业技术，通过恰当的工具和合适的作物，使大平原的农业经济恢复生机。他们致力于帮助农民扩大农业生产，推动农民发财致富。这一方案很容易得到农民的响应。在1936年之后，随着水土保持区在全国的广泛建立，农民成为水土保持的主体，而联邦政府通过技术与财政援助，以隐性的方式对水土保持加以引导。水土保持采取权力下放的形式，更容易得到农民的认可。此外，由于水土保持需要大量农机具，农机具生产厂家从水土保持中嗅到了商机，不断研发和改进农机具，以适应水土保持的需要。技术方案以生产为导向，更容易得到政府、企业和农民的支持，因而取得了一定的成效。
自1930年代中后期以来，水土保持技术在全国范围内得到了推广。1937年后，全国各地纷纷建立由地方民众主导的水土保持区，其数量从1938年的约100个增加到1948年的2100个;纳入保护区的农田面积，从5900万英亩猛增到1948年的11.48亿英亩。John F.Timmons， William G.Murray， Land Problems and Policies， New York： Arno Press， 1972， p.91. 但实际上，纳入水土保持区的土地也并非都能得到有效保护。到1981年，全国水土保持区已经达到“2925个，保护农田共计20多亿英亩”，但其中“全面采用官方建议的各种水土保持措施的土地只有4800万英亩”。为推广水土保持耕作技术，仅水土保持局在1930年代以来的半个多世纪里就投入了高达150亿美元的资金。Donald Worster， The Wealth of Nature： Environmental History and the Ecological Imagination， New York： Oxford University Press， 1993， p.78. （二）土地合理利用的公共规划及其落实不尽如人意。罗斯福政府对大平原危机的应对，实际上是从扶贫济困开始的。到1936年6月，联邦政府已经颁布了《农业调整法》（1933）、《泰勒放牧法》（1934）、《水土保持法》（1935）、《工业复兴法》（1933）、《紧急救济拨款法》（1935）、《土壤保护和国内配额法》（1936）等一系列有助于缓解农村困境的法案。上述与土地利用调整直接相关的农业立法，在不同程度上就是以生态治理为手段，紧急救助以大平原为代表的困境重重的农村地区;而《工业复兴法》（1933）、《紧急救济拨款法》（1935）则为购买生态脆弱地带被严重侵蚀的土地提供了可能。在1936年下半年大平原委员会获得任命之际，这些法律实际上已经在大平原得到实施，对缓解大平原迫在眉睫的危机发挥了积极作用，并受到大平原居民的欢迎。因此，《大平原的未来》这一规划实际上广泛采纳了联邦政府为应对全国农业危机而业已采用的政策。这一规划的落实在很大程度上就是在大平原推动多种土地合理利用方案的贯彻落实。
相对而言，“新政”改革派强调通过公共规划来解决土地滥用问题。这方面的倡导者主要是以威尔逊、格雷、特格韦尔为代表的一批知识分子，他们是罗斯福总统“智囊团”的重要成员，在农业部乡村振兴局、农业经济局等机构担任主要负责人。这些机构就农村长期贫困问题进行了深入调研，特别强调规划对于消除农村贫困的指导意义，将土地合理利用视为大平原摆脱困境的关键。在改革派看来，土地合理利用的措施具体而言包括：未分配的国有公地不再作为宅地授予;边际土地退耕还林还草，过剩农业人口实行异地移民安置;土地经营规模必须扩大;农业必须由具有经济头脑、掌握专业技能的现代农民经营;不能与时俱进的农民退出农业。
应该说，这些规划在一定程度上得到了实现，尽管距离最初的目标还有很大距离。在大平原实际购买的边际土地只有1000多万英亩，仅为计划目标的约1/3;Harry C.Mcdean， “Social Scientists and Farm Poverty on the North American Plains， 1933-1940，” Great Plains Quarterly， Vol.3， No.1 （Winter 1983）， p.22.尽管政府计划从边际土地上迁出5万农户，但发展乡镇工业、吸收过剩农业人口的计划并没有成功。单位农场经营规模确实在扩大，企业化农场发展迅速，但却以牺牲小农、佃农的利益为代价，严重背离了联邦政府一贯宣扬的稳定家庭农场的目标，农地区划成为一纸空文。到1940年，仅有科罗拉多等个别州就土地分类、农地区划出台了相关法律，但这些法律随着二战的爆发而被束之高阁，扩大农业生产成为农民竭力追求的目标。农业区划作为土地合理利用的基础，其意义不言自明。但实际上，在人们最担心土地利用问题的那些主要农牧业区，农业区划“从来就没有被认真对待”，它在土地利用管制方面的功效也无法体现出来。Tim Lehman， Public Values， Private Lands： Farmland Preservation Policy， 1933-1985， Chapel Hill： The University of North Carolina Press， 1995， p.26.而农业调整计划虽然可以通过津贴引导农民退耕休耕，但其成果难以长期维持。退耕休耕取决于农民自愿，同时也有时限要求。一旦糧食价格上涨，农民就可能铤而走险重新耕种，而来之不易的水土保持成果或许会毁于一旦，造成公共资源的巨大浪费。另外，农业调整计划在遏制农产品过剩方面的效果也并不明显。农民往往对次等劣质土地退耕休耕，农田面积虽然减少，但因为集约经营，农业产出却不断增加，农药化肥的大量使用又带来了新的土壤污染问题。
农业规划在“新政”时期的失败，也可以从相关规划机构改组新建计划的落空体现出来。在“新政”时期，联邦政府为开展和加强对自然资源利用的规划与管理，提议新设具有规划协调性质的机构，或者力图将具有这些功能的一些临时机关变成固定机构。为此，大平原委员会提出了在联邦层面设置大平原恢复重建综合协调机构的建议，内政部长伊克斯力图将内政部升级为资源保护部，罗斯福总统拟将总统直接领导的国家资源规划委员会转变成为常设机构。但所有这些努力，无一例外地遭遇了失败。
农业规划在1930年代的失败，是多种因素作用的结果。在“新政”时期，在农业领域推崇国家规划的政府官员，有不少是关心民间疾苦的大学教授，他们构成罗斯福总统“智囊团”的骨干。这些官员眼界开阔，能够准确把握时代大势，强调顶层设计和统筹规划，重视公共利益。但在美国的政治体制下，社会各界往往通过集团政治追求自身的利益，对公共利益的理解常常相互抵触。民众普遍不信任政府，对国家规划也往往持怀疑态度。为帮扶贫农佃农，农业部虽然成立了由特格韦尔领导的乡村振兴局，启动“土地利用工程”，通过购买边际土地、农村劳动力转移就业、移民异地安置，力图一劳永逸地解决生态脆弱地区反复出现以及不断加剧的贫困和环境问题。但这些措施遭到了中上层农民的激烈反对。乡村振兴局被扣上了在美国被视为异端的“社会主义”的帽子，国家规划被污蔑为“集权专制”，倡导农业“规划”的改革派人士被嘲弄为不懂农业的门外汉、高谈阔论的城里人、醉心于社会改革而非真正关心农民的空想家，甚至受到了疯狂的人身攻击。恶毒的口诛笔伐和巨大的内外压力，迫使特格韦尔辞职，他所领导的机构在几年之后被撤销。此外，国会与总统的权力之争，农业部内外的种种矛盾，也成为国家规划难以推进的重要掣肘因素。在“新政”时期，罗斯福总统不断尝试设立内阁级的政策规划和协调机构，并通过调整成员、改变机构名称等方式力图将国家资源规划委员会提升为常设机构。尽管国家资源规划委员会在1936—1943年间提交了数百个规划报告，但却不断受到利益集团和国会的抵制，在1943年终因国会停止拨款而瓦解。Richard N.L.Andrews， Managing the Environment， Managing Ourselves： A History of American Environmental Policy， p.175. （三）观念有所革新，但停留于表面。在“新政”时期，宣传教育工作受到了联邦政府的高度重视。在1936年，乡村振兴局在全国公映由知名导演佩尔·洛伦茨（Pare Lorentz）执导的纪录片《破坏大平原的犁》《大河》，《破坏大平原的犁》（The Plow That Broke the Plains）是美国农业部乡村重建局（United States Resettlement Administration）1936年制作的一部宣传教育片。该片讲述了大平原因为不合理开发利用成为尘暴重灾区的故事，对推动民众关心并参与水土保持起到了积极作用。对水土保持和政府改革进行宣传。多萝西娅·兰格（Dorothea Lange）等人作为美国乡村振兴局的摄影师，从大平原灾区发回的大量图片和报道Dorothea Lange and Paul S.Taylor， An American Exodus： A Record of Human Erosion in the Thirties， New York： Reynal and Hitchcock， 1939.在全美引起轰动。作家斯坦贝克（John Steinberk）、歌手伍迪·格斯里（Woody Guthrie）、画家霍格（Alexandre Hogue）则通过各种艺术形式表现大平原灾区的深重困境。应该说，这些宣传为推动社会变革发挥了重要作用。更重要的是，水土保持局、农技推广站、农业院校等机构在向农民宣传和推广水土保持技术方面取得了巨大成功，这些实用技术措施在1930年代被农民广泛采用。另外，在“新政”期间，生态学开始进入公共领域，克莱门茨的顶级理论（Climax Theory）顶级理论是20世纪上半叶具有广泛影响的生态学理论。该理论认为，自然处在不断的更替之中，在没有人类干预的情况下，最终会达到和谐稳定状态。被政府用于解释大平原的困境，他和西尔斯还作为政府顾问，受邀就大平原的恢复重建提供咨询。Donald Worster， Nature’s Economy： A History of Ecological Ideas， Cambridge： Cambridge University Press， 1994， p.190.西尔斯仅用3个多月就完成了《沙漠在扩张》这本风靡一时的环保读物，对大平原的困境进行解释。Daniel Aaron， America in Crisis：Fourteen Crucial Episodes in American History， New York： Alfred A.Knopf， 1952， p.296.而利奥波德的土地伦理思想被大平原委员会引用，自我约束、善待自然的超前观念得到了少数政府机构的部分认同和一定范围的传播。而罗斯福总统则多次倡导“同自然合作而不是对抗”“实现人与自然的和解”。Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.3， pp.300， 307.他提到，土地合理利用的目标，“不只是保持土壤肥力，而且要将生产效率更高、使用更为持久的土地传给子孙后代”。Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.3， p.66.
尽管观念上出现了一些变化，但这些观念革新还只停留于表面。各种水土保持技术被广泛接受，其在应用方面的成功，甚至让人们误以为社会和生态危机仅依靠科技发展就足以解决。征服自然等传统观念并未受到根本触动。在1930年代，生态学的影响实际上还极为有限。在当时，生态学家关于草地生態系统的研究常常囿于自然因素而很少考虑社会因素，他们将恢复自然的稳定完好状态作为灾区恢复重建的最终目标，但这一倡导又过于理想化，实际上根本不可能成功。与此同时，很多生态学家对政府干预提出批评。因此，到1930年代后期，生态学家与政府官员实际上是彼此疏远而不是相互靠近。当时，在环境启蒙方面最成功的并非生态学家，而是诸如蔡斯（Stuart Chase）、库克等具有生态思想、关心民间疾苦、赞同政府改革的少数知识分子和官员。但对他们在环境启蒙方面的作用也不宜高估。从《沙乡年鉴》Aldo Leopold， A Sand County Almanac： With Essays on Conservation from Round River， New York： Oxford University Press， 1949.在1949年出版后所遭到的冷遇即可看出，生态环保观念即便在20世纪四五十年代也是应者寥寥，而环保启蒙取得重大进展无疑是在1962年《寂静的春天》Rachel Carson， Silent Spring， Boston：Houghton Mifflin Company， 1962.出版之后。另外，在20世纪三四十年代，政府介入灾区恢复重建实际上也遭到了顽强的抵制。大平原地区的民众极力抵制“尘暴重灾区”这一绰号，有人甚至计划对霍格关于灾区的油画进行收购并付之一炬，Donald Worster， Dust Bowl： The Southern Plains in the 1930s， p.32.《破坏大平原的犁》被禁演，历史学家马林认为大平原土地沙化是天灾而非人为灾难。James Malin， “Dust Storms， 1850-1860，” The Kansas Historical Quarterly， Vol.14， No.2 （May 1946）; James Malin， “Dust Storms， 1861-1880，” The Kansas Historical Quarterly， Vol.14， No.3 （Aug.1946）; James Malin， “Dust Storms， 1881-1900，” The Kansas Historical Quarterly， Vol.14， No.4 （Nov.1946）.所有这些，实际上都可以说明自由放任观念的破除何其艰难。自然被视为商品、追求最大经济利益等传统观念依然根深蒂固。因此，在危机得到缓解之际，在粮价高涨之时，滥垦土地的行为在大平原生态脆弱地区屡屡发生。在经济利益面前，灾难似乎很容易被遗忘，来之不易的水土保持成果常常在短时间内就付之东流。 1930年代后，对罗斯福“新政”时期水土保持成效的批评之声不时出现。一些曾参与并在1930年代大平原恢复重建过程中发挥重要作用的人士，由于国家规划和观念变革踟蹰不前，对“新政”时期土地利用方面的进展表示失望。罗斯福总统在1941年提到，国会忽视《大平原的未来》所提出的政策建议，到当年5月1日，没有根据这些建议“采取任何专门行动”。Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.6， p.74.而库克在1950年代曾经说过，美国在水土保持方面只“取得了些微进步”，在两三代人的时间内，美国综合国力将因水土侵蚀受到严重削弱。Kenneth E.Trombley， The Life and Times of a Happy Liberal： A Biography of Morris L.Cooke， New York： Harper & Brothers， 1954， p.120.农学家芬尼尔在20世纪二三十年代大力推行水土保持耕作技术，对技术拯救方案信心百倍，但面对四五十年代新一轮的土地开垦浪潮及其可能的后果，他忧心忡忡，在1950年代承认了技术拯救方案的失败。他说：“我们正走入曾带来尘暴重灾区的类似的境遇中。……由农场主组建起来去推动土地合理利用的水土保持区，一直无力去抵抗开垦背后的资本的压力。”他继而失望地指出：大平原地区数个州在1930年代“通过了资源保护法规，而且被证实非常成功，但是，当自然危机的压力减轻时，公众的心情又趋于平静，法律被废止了，对土地的掠夺重新开始，并产生了今天我们所看到的这种恶劣的后果。我们所需要的不是法律，不是鼓励性的补偿，也不是更多的科学信息，而是那种资源保护的愿望”。唐纳德·沃斯特：《尘暴：1930年代美国的南部大平原》，第310、313页。学界对1930年代水土保持成效的批评也并不罕见。环境史学家唐纳德·沃斯特提出，可持续农业具有三个标准：“使人们更健康”“使社会更公正”“使地球生态系统得到保护”。Donald Worster， The Wealth of Nature： Environmental History and the Ecological Imagination，p.91.如果按照这一标准，1930年代的水土保持自然远远谈不上成功。沃斯特甚至认为，“‘新政’时代的农业资源保护，总体来看在大平原上是失败的。不论是联邦的土地利用规划者，还是生态学家，对这个地区都没能产生持久的影响。农学家和土壤技术专家虽然在使他们的资源保护主张转变为行动上是比较成功的，但最终仍是徒劳无益的”。唐纳德·沃斯特：《尘暴：1930年代美国的南部大平原》，第314页。
在笔者看来，上述批评固然有其合理之处，但却存在夸大之嫌，低估了水土保持在1930年代所取得的进展以及《大平原的未来》这一规划文件的价值。对该规划的批评意见，大都围绕国家干预的必要性及其限度这个中心问题展开。对该文件持批评态度的，除了那些抵制国家干预的保守人士，大都认为联邦政府的干预还远远不够。毫无疑问，罗斯福总统、当时的资源保护人士对该规划的批评，实际上表达了对以国会为代表的传统顽固势力的不满。而以沃斯特为首的环境史学者对这一规划的批评，则是针对环境保护任重道远这一严峻现实有感而发，即便有些偏激，但或许是因为“爱之深，责之切”。如果理解了这一点，也许就不会被那些表面的批评文字所蒙蔽，从而对《大平原的未来》这一规划在当时及日后的价值形成更为客观公允的判断。
结 论
《大平原的未来》是罗斯福“新政”时期问世的众多区域社会发展规划中的一项。该规划诞生于包括大平原在内的整个国家深陷困境之际。空前严重的社会危机迫使人们对危机何以形成进行深刻反思，国家干预和集体行动作为化解危机、恢复重建的基本手段，被逐渐认可并广泛应用。《大平原的未来》带有那个时代的明显痕迹。这一规划文件凝聚了“新政”改革派人士的智慧和成果，并广泛汲取了联邦政府应对全国农业危机的一些创新举措。在自由放任与国家干预两种思想对峙的情况下，《大平原的未来》主张政府积极作为，将促进土地合理利用作为灾区走出困境、实现长治久安的根本手段。
《大平原的未来》这一规划包含了众多深邃的甚至超越了时代的思考。该文件将大平原的危机归咎于不受制约的资源滥用，并指出自由放任主义的制度和观念因素必然导致土地滥用。《大平原的未来》提出了依靠国家干预和集体行动解决社会危机和生态危机的方案：土地区划、未分配的非宜农公地由国家保留，不再作为宅地授予;国有牧场在政府监管下使用;生态脆弱地带受侵蚀严重的私人土地由政府收购并变为公有;通过津贴引导退耕休耕、还林还牧;民众通过水土保持区、牧业合作社对土地利用进行监管。所有这些旨在促进土地合理利用、将资源保护由公地扩展到私人土地的措施，实际上都是通过国家或集体行动，防止私人利益僭越公共利益，通过集体理性遏制极端个人主义。有学者甚至认为，在将来，大平原地区还会有更多的私人土地会变成公共土地，还会有更多的私人土地将被纳入公共管理的范畴。S.R.Johnson， Aziz Bouzaher， eds.， Conservation of Great Plains Ecosystems： Current Science， Future Options， Boston： Kluwer Academic Publishers， 1995， p.9.
《大平原的未来》将生态保护视为农村恢复重建的根本之道。在农产品严重过剩的1930年代，水土保持的施行将控制农业生产与保护公共资源有机地结合在一起，因而得到了城乡民众的广泛响应与积极支持。尽管该规划提出的诸多建议并未得到有效实施，但它所倡导的生态保护思想却顺应了时代发展的需要，体现了美国农地利用政策在1930年代發生的重大转折。随着战后环保时代的到来，水土保持乃至生态保护成为美国农地利用的重要指导原则，尽管这一原则也不断受到发展至上的理念的挑战。
责任编辑：宋 鸥 郑广超
关键词：《大平原的未来》;水土侵蚀;土地政策;土地公有化
1937年2月10日，富兰克林·罗斯福总统向美国国会提交了《大平原的未来》①（The Future of the Great Plains）这一区域规划文件，提出了大平原的社会经济发展规划和远景目标。当时，位于美国中西部的大平原地区②深陷生态与社会困境，社会局势动荡不安。当悲观情绪在大平原乃至全国弥漫之际，《大平原的未来》区域规划的出台给当地困苦的人民带来了希望。尽管如此，这份政府规划在当时及后来却不断招致批评，其价值到目前还远未为学界所认识。
迄今为止，美国学界对《大平原的未来》的研究还不充分。经济学家斯塔奇（Elmer Starch）指出，该规划过于强调通过国家干预控制生产;不应以极端干旱的1930年代做参照来限制土地利用方式，大平原要通过科学管理“灵活生产”，多发展粮食种植。③地理学者吉尔伯特·怀特（Gilbert F.White）曾参与《大平原的未来》的起草工作，在时隔约50年后他提到，《大平原的未来》对当地困境及其出路的分析判断总体是准确的，但“它对技术发展的估计不足，而又高估了人们调整土地利用方式的变革意愿”。Gilbert F.White， “The Future of the Great Plains Revisited，” Great Plains Quarterly， Vol.6， No.2 （Spring 1986）， p.92.吉爾伯特·怀特（1911—2006），美国知名地理学家，长期关注资源保护，“新政”时期曾在国家资源计划委员会任职。尽管有关美国大平原或者西部农业发展的一些著述偶尔会提及《大平原的未来》，但往往持批评态度。环境史学家唐纳德·沃斯特（Donald Worster）认为，这一文件缺乏“创新精神”，勉强可以看到“新资源保护思想”的“影子”。Donald Worster， Dust Bowl： The Southern Plains in the 1930s， New York： Oxford University Press， 1979， p.6.农业史专家洛维特（Richard Lowitt）认为：美国国会并没有“充分响应”《大平原的未来》这一灾区恢复与重建指南，“很多政策建议并没有转化为法律，只有一部分建议在非常有限的联邦资助下被政府机构落实”。Richard Lowitt， The New Deal in the West， Bloomington：Indiana University Press， 1984， p.46.农业史学者杰斯·吉尔伯特（Jess Gilbert）认为，《大平原的未来》明确提出的许多建议，“只有少数得到了实施”。Jess Gilbert， Planning Democracy：Agrarian Intellectuals and the Intended New Deal， New Haven： Yale University Press， 2016， p.98.总的来看，学界对《大平原的未来》这一规划及其落实持批评态度。在笔者看来，这份规划固然存在诸多不足，其落实也未必尽如人意，但它是体现美国农地利用政策在1930年代发生转折的纲领性文件，其意义不容小觑。本文拟对该规划的出台背景、主要内容、落实情况加以初步探讨。
一、出台背景：穷则变
《大平原的未来》是1930年代中期美国政府出台的区域发展规划之一，是在大平原深陷困境、“新政”改革浪潮激荡之际，在罗斯福总统和有关部门的大力推动下出台的灾区重建与振兴规划。
（一）深陷困境的大平原
1930年代，大平原成为美国受灾最为严重的地区。大平原位于美国中西部，气候干旱，同时又是美国的重要牧区和粮食主产区。从1931年开始，大平原连续数年遭遇罕见的严重干旱，不少地方的降雨量较1930年减少了50%甚至75%。Paul Bonnifield， The Dust Bowl：Men， Dirt， and Depression， Albuquerque， Co.：University of New Mexico Press， 1979， p.80.土地大面积沙化，沙尘暴天气频繁出现。根据俄克拉荷马农技学院的气象统计，在1933—1937年间，学院所在的古德韦尔城每年出现的沙尘暴天气平均超过70次，1937年甚至达到了134次。Paul Bonnifield， The Dust Bowl：Men， Dirt， and Depression， p.71. 由于严重的土壤侵蚀，大平原深陷经济困境，成为1930年代全美最贫困的地区。土壤侵蚀导致表土中的丰富有机质和养分大量流失，农业生产的基础受到破坏。农民收入锐减，土地价值也出现了明显下降。比如，堪萨斯州西南部哈斯克尔县的小麦总产量，如果以1930年为基数，则1932年不到1930年的20%，1933年为1930年的5.2%，1934年为23%，1935年为11%。农业生产的断崖式下跌可见一斑。该县农业总收入也出现了惊人下降。同样以1930年为基数，1932年的农业收入仅为1930年的23.4%，减少了七成以上，而在1933—1937年间，农业收入虽然略有回升，但即使收入最好的1935年，也不到1930年的四成。Donald Worster， Dust Bowl：The Southern Plains in the 1930s， p.151.农业收入的骤减导致土地价格的普遍下降。堪萨斯州西南部哈斯克尔县每英亩土地的价格，1930年为38美元，1935年和1940年分别为23美元和18美元，较1930年分别下降了39.5%和52.6%。Pamela RineyKehrberg， Rooted in Dust： Surviving Drought and Depression in Southwestern Kansas， Lawrence： University Press of Kansas， 1994， p.195.
由于土地沙化和收入锐减，大平原地区贫困人口增加，大量农场破产。1933年，抵押农场丧失赎回权的比例，全国平均为38.9‰，而大平原地区为44.2‰，在南达科他州达到78.0‰，在北达科他州为63.3‰。由于普遍深陷贫困，大平原接受联邦救济的农民比例也远远超过全国平均水平。从1933—1934财政年度到1934—1935财政年度，全国领取救济的人口占总人口的比例，从11.3%增加到15.3%，增幅为4%。在同一时期，大平原领取救济人口的增幅，在新墨西哥州为19.2%，在南达科他州为17.6%，在俄克拉荷马州为11.3%，在北达科他州为10.9%。在1934年和1935年，该区域接受的联邦抗旱贷款占全国总额度的80%，在1936年更是达到了88%。Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， pp.55，58.《达拉斯农业新闻》对此揶揄道：“大平原曾经是鹿、野牛和羚羊的家园，现在则变成了尘暴和公共工程振兴局的家乡。”
[美]唐纳德·沃斯特著，侯文蕙译：《尘暴：1930年代美国的南部大平原》，三联书店2003年版，第39页。
（二）激荡的“新政”改革浪潮
《大平原的未来》作为1930年代美国中西部区域发展规划，是在“新政”时期激荡的改革浪潮中问世的。面对空前严重的大危机，罗斯福政府大量吸收知识精英参政。塞缪尔·罗森曼（Samuel Rosenman）、雷蒙德·莫利（Raymond Moley）、雷克斯福德·特格维尔（Rexford Tugwell）等进步改革派知识分子成为罗斯福总统智囊团的核心成员。他们主张实行广泛的国家干预，倡导国家在促进经济恢复和增长方面发挥积极作用。William E.Leuchtenburg， Franklin D.Roosevelt and the New Deal 1932-1940， New York： Harper & Row， 1963， p.85;[美]塞缪尔·埃利奥特·莫里森、亨利·斯蒂尔·康马杰、威廉·爱德华·洛伊希滕堡著，南开大学历史系美国史研究室译，纪琨校：《美利坚共和国的成长》下卷，天津人民出版社1991年版，第619页。面对史无前例的社会经济危机，在进步知识分子和广大民众的推动下，罗斯福政府在社会经济领域实行了大刀阔斧的改革。罗斯福“新政”空前强化了政府的经济和社会职能，使政府从资本主义的“守夜人”转变成为国民经济全方位的干预者。
在1936年之前，罗斯福政府已经采取了诸多紧急措施，以帮助农民走出困境。1933年，政府紧急出台了农业调整项目，通过计划经济和生产控制达到提高农产品价格和农民收入的目的。在实施该项目的过程中，水土保持逐渐成为美国政府缓解农村社会生态危机的重要手段。罗斯福政府还成立了民间资源保护队，通过以工代赈的方式，鼓励城市失业青年到农村参与保土护林等工作。此外，农业区划、退耕还林还草、生态移民等临时性应急措施也在一些地区开始实施。总之，政府和社会各界都在积极尝试各种可能缓解农村危机的措施，并力图将一些行之有效的临时应急措施确定为促进农村繁荣发展的固定手段。在1935年前后，农村的形势得到一定程度的缓解，如何实现灾区的长治久安、促进农村的繁荣稳定随之提上了政府议程。在此期间，包括大平原在内的农村地区的困境受到了罗斯福政府的高度关注。
（三）政府规划备受重视
在罗斯福“新政”时期，政府规划在美国历史上首次被联邦当局所重视并被广泛应用。政府规划甚至被提到与立法、行政、司法并列的“政府第四权力”（the fourth power of government）Bernard Sternsher， Rexford Tugwell and the New Deal， New Brunswick： Rutgers University Press， 1964， p.102.的高度，顶层设计受到高度重视。在“新政”初期，联邦政府大力开展公共工程建设，实行以工代赈的紧急救济政策。联邦政府为此还成立了公共工程管理局。在当时，内政部垦务局、农业部水土保持局、国防部陆军工程兵团等联邦机构为申请经费，都向公共工程管理局提出了诸多工程建设计划。但这些计划往往互不关联，缺乏长远的整体规划。为了提高决策的科学性，统筹协调众多公共工程，公共工程管理局依据《工业复兴法》的相关规定，在1933年7月设立了国家规划理事会。该机构致力于“公共工程规划和设计;推动制定城市、州和区域规划;协调联邦规划行动;开展科学研究”等四方面的工作。在此后数年间，该机构几度更名，该机构在“新政”期间数次更名，依次为：国家规划理事会（National Planning Board，1933年7月20日—1934年6月30日）、国家资源理事会（National Resources Board，1934年7月1日—1935年6月7日）、国家资源委员会（National Resources Committee，1935年6月8日—1939年6月30日）、国家资源规划委员会（National Resources Planning Board，1939年7月1日—1943年8月31日）。并改组成为由罗斯福总统直接领导的国家资源委员会，负责规划制订和统筹协调两类工作。这是美国历史上首次成立联邦规划机构。在1933—1943年间，该机构提交的总体规划、区域规划、专项规划共计约370种，Marion Clawson， New Deal Planning： The National Resources Planning Board， Baltimore： Johns Hopkins University Press， 1981， p.346.其中不少規划的主题就是自然资源利用。为加强规划工作，内政部还新设了密西西比河流域委员会。在“新政”时期，国家资源委员会、农业部农业经济局就全国大范围的自然资源利用与保护都提出过一些总体规划。 在1930年代中期以前，联邦政府多部门的报告对大平原的困境及出路已经有所讨论。针对大平原1934年的严重旱灾，国家资源委员会在当年指出，要避免过去的错误重演，就需要有“正确统一的指导”，要对“已有的各种信息建档整理，制定进一步调研的统一计划，运用已有知识在水土资源利用存在共同风险的那些区域，制定全面保护方案”;Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.87.“需要专门机构即刻关注旱灾风险，并迅速采取行动防范风险。否则，在下一次严重旱灾发生时，很多地区还会像现在一样措手不及，还需要大规模赈灾，还会匆匆使用有缺陷的水利工程措施”。U.S.National Resources Board， Report， Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office， 1934， pp.323-324.轉引自Gilbert F.White， “The Future of the Great Plains Revisited，”p.87.
除国家资源理事会外，密西西比河流域委员会也非常重视对大平原的调研与规划。密西西比河流域委员会成立于1933年，隶属于内政部，由工程专家莫里斯·库克（Morris L.Cooke）领导，负责对包括大平原在内的占美国国土面积2/3的整个密西西比河流域进行调研规划。密西西比河流域委员会在1934年指出，大平原北部干旱区还需要“继续作为试验区”，要经过不断试验“寻找恰当的农业经营模式”。Public Works Administration， Report of the Mississippi Valley Committee， Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office， 1934，p.177.转引自Gilbert F.White， “The Future of the Great Plains Revisited，” p.87.该委员会在1936年提交的报告中指出，水土侵蚀在整个密西西比河流域都非常严重，在不同区域则表现为土地沙化和洪灾;中下游的洪灾与上游的水土侵蚀直接相关;要摒弃分歧，不计代价，通过科学规划、协调合作、迅速行动，打赢水土资源保卫战;要全面推进流域综合治理，将“防洪、航运、灌溉、水电开发、植树造林、土壤保护等各个工程”Edgar B.Nixon， ed.， Franklin D.Roosevelt and Conservation， Vol.1， New York： Arno Press Inc.， 1972， p.240.结合起来。这些报告成为大平原委员会编制区域规划的重要参考。
（四）罗斯福总统的大力推动
《大平原的未来》这一区域长远发展规划的出台，与罗斯福总统的推动也有直接关系。罗斯福总统非常重视农业规划。1932年9月14日，罗斯福作为总统候选人在堪萨斯州首府托皮卡（Topeka）发表的竞选演说专门阐述农业问题。他指出，不能像胡佛政府那样总是依赖各种“互不联系”“支离破碎”的临时救济，“美国必须要有对农业的全国规划”，全国规划必须“统一”“在管理上有连续性”“重点是治本而不是治标”。Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.1， Samuel I.Rosenman， ed.， New York： Random House，1938， p.693.罗斯福当选总统后，积极推动自然资源合理利用及规划的相关工作。他在1934年6月初提到，“要向国会提交关于水土资源开发和利用的长期合理规划”。Edgar B.Nixon， ed.， Franklin D.Roosevelt and Conservation， Vol.1， p.315.为了制定水土等自然资源合理利用的公共政策，罗斯福总统在1934年6月30日通过行政命令建立了国家资源理事会，责令其在1934年12月1日之前向总统提交水土资源利用规划报告，就“各级政府项目的协调配合、职责分工和经费分担”提出建议。Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.3， p.335.1935年1月24日，罗斯福总统在将国家资源理事会的报告提交给国会时指出：“在美国历史上，我们第一次对自然资源及相关问题进行普查，联邦政府各规划机构第一次集思广益，就未来献计献策”，Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.4， p.60.“要建立常设的国家自然资源委员会，每年向总统和国会提交国家计划中的优先项目”。Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.4， p.61. 罗斯福总统在1936年对大平原尤其关注。为应对严重灾情，同时为“配合选举年的政治需要”，Jean Christie， “New Deal Resources Planning： The Proposals of Morris L.Cooke，”Agricultural History， Vol.53， No.3 （July 1979）， p.601.他于1936年7月22日组建了以农村电气化局局长莫里斯·库克（Morris L.Cooke）为首的大平原干旱地区委員会。这个跨部门的机构负责协调和改进各政府机构的救灾行动。该委员会的当务之急是寻找对“大平原地区自然资源最有效的利用方式”，尤其是对克服大平原困境的“切实可行的措施”进行初步研究，以便为8月在大平原召开的会议提供参考。8月26日至9月5日，罗斯福总统还深入灾区进行了为期10天的实地调研，期间数次召开座谈会，广泛听取各方建议，详细了解灾情，并对灾区恢复重建予以指导。在8月27日路过北达科他州的俾斯麦（Bismark）小镇时，罗斯福收到了《美国大平原干旱地区委员会报告》。这份17页的报告大体可被视为大平原未来发展规划纲要。报告认为，在应急救济之外，大平原还将“长期面临调整和重组的问题”;Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.5， p.301.要制定着眼于“遏制侵蚀、有效利用水资源”Edgar B.Nixon， ed.， Franklin D.Roosevelt and Conservation， Vol.1， p.557.的长期规划，需要从工程建设、保护性农作、信贷和农业政策四个方面着手，促进产业结构由农业到牧业转型;这些调整“非农场主个人所能左右，需要各级政府合作”，联邦政府要“发挥主导作用”;要“建立一个跨部门的专门委员会，协调和落实相关建议措施”。Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.5， p.305.该委员会表示在必要的情况下还可提供更多信息。
9月6日，罗斯福在谈到大平原地区旱情与救灾工作时指出：当务之急是帮助灾区安全过冬，而根本之道则是做好灾区经济社会发展长期规划;各级政府要相互合作，紧紧依靠地方机构和民众来做好重建规划与实施工作。Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.5， p.331-335.
9月17日，罗斯福总统任命了一个新的由库克领导的大平原委员会，要求该委员会在年底之前详尽提出“有效利用大平原地区各种自然资源”的长远总体规划，期望其“提出一些立法建议”。Warren R.Bailey， “The Great Plains in Retrospect with a View to the Future，” Journal of Farm Economics， Vol.45， No.5（Dec.1963）， p.1095.委员会主席由农村电气化局局长库克担任，主要起草者是农业部农业经济局的刘易斯·格雷（Lewis Gray），其他成员还包括国家资源委员会水资源处、水土保持局、公共工程振兴局、垦务局、陆军工程兵团、农村电气化局等部门的负责人。在罗斯福总统的指示下，大平原委员会的规划起草工作得到了包括乡村振兴局、水土保持局、公共工程振兴局、农场信用管理局、大平原各州规划委员会、农民组织等在内的众多机构的鼎力支持，Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.132.这些机构不仅提供各种信息，甚至还承担了部分调研任务。正是由于各机构之间的高效合作，大平原委员会得以在短短三个多月内按要求于1936年12月29日将规划报告《大平原的未来》提交给罗斯福总统。在经过罗斯福总统、内政部部长伊克斯等人审阅之后，罗斯福总统于1937年2月10日将《大平原的未来》提交给国会。
二、对困境的定性：人为灾害
《大平原的未来》由正文、20个备忘录及附录组成，共194页，其中正文为89页。正文分为三部分：第一部分“区域总体自然特征”介绍了大平原地区的自然环境;第二部分“水土资源的开发和滥用”阐明了大平原的深度困境及其原因;第三部分“调整与发展规划”则就各级政府应采取的对策给出建议。从报告的内容来看，正文前两部分分别从自然和社会两方面解释了大平原面临的困境，而正文第三部分则从政府干预的角度提出了灾区重建的方略。该规划旗帜鲜明地指出，1930年代大平原的土地沙化及经济衰败虽然与自然因素有关，但主要是一场人为灾难。 （一）相对脆弱的生态环境
《大平原的未来》第一部分从气候、水资源、土壤、植被等方面概述了该区域并不适合开垦的自然条件：
1.气候干旱。大平原大多数地区属于温带大陆性气候，干旱少雨。该区域年均降水量约为500毫米，从东向西递减。降雨的季节与年度分配极不均匀，而且存在干旱周期和正常降雨周期的循环，即连续数年降水较多，接下来又是连续数年干旱，但持续干旱与正常降雨的循环周期也不稳定。大风天气的出现频率和风力强度在全国仅次于滨海地区。大风与骄阳，使这里成为全国蒸发量最大的地区。大平原南部年均蒸发量达1500毫米，而北部常常超过900毫米，使得该地区的蒸发量大于降雨量。
2.水资源匮乏。报告指出，“水资源匮乏是大平原最明显的特征”。该地区以季节性河流居多，而常年不断流的只有发源于落基山脉、向东南汇入密西西比河的密苏里河、阿肯色河等少数河流。大多数河流只有通过修建截流储水设施、降低河流盐分含量，才有可能发展灌溉。尽管有浅层和深层地下水，但大规模新修水利设施在现有条件下“并不可行”。Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.33.
3.沙质土壤。大平原土壤类型多样，“总体不适合大范围采用单一的土地利用方式”。表土虽然肥沃，但含沙质较多，在植被遭到破坏后，土壤易被侵蚀。
4.草地生态系统。经过长期的自然演化，大平原成为典型的草地生态系统，从东向西依次分为高草区（tall grass prairie）、混生草原区（mixed prairie）和低草区（short grass prairie）。野牛作为该区域最典型的大型食草动物，在白人到来之前，可能多达数千万头。在漫长的岁月中，迄至19世纪中叶，世代生活在大平原的很多部落靠猎捕野牛为生，与自然能够和谐相处，没有出现过大范围的严重土地沙化。
大平原委员会通过一幅题为“前世”的插图Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.15.来表现白人到来之前的世界。在漫长的时期内，大平原是生机勃勃的草原天堂和印第安人的美好家园。经过长期演化，大平原形成了草地生态系统。这幅配有文字说明的插图表明，这里的自然条件并不适宜农业发展，草地植被作为保持该系统稳定的基础，一旦遭受严重破坏，将使该系统受到毁灭性摧残，并会导致剧烈动荡。
（二）滥用土地导致的灾难
在大平原委员会看来，1930年代大平原严重的生态和社会灾难，虽然与持续亢旱有关，但主要还是人为造成的恶果。大平原委员会主要从生产方式和文化观念两方面揭示了滥用土地的原因。
在1936年8月递交给罗斯福的大平原重建纲要中，大平原干旱地区委员会明确提到：“大平原当前的困境主要可以归咎为，我们企图把总体上只适合湿润地区、而不适合大平原的农业生产模式强加到这一地区。”Report of the Great Plains Drought Area Committee， Washington， D.C.： Government Printing Office， 1936， p.4. 实际上，这一观点来自罗斯福本人。在组建大平原干旱委员会时，他就灾害何以形成提出了指导意见：“来自美国湿润地区的定居和开发方式，也许并不特别适合这个雨水稀少的地区。”Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.132. 也就是说，由牧转农这一生产方式的变化，是导致大平原灾难的根本原因。简单地照搬适合东部地区的农耕方式，在干旱的西部产生了灾难性后果。大平原委员会接受了罗斯福总统的这一观点，并予以阐发。委员会着重分析了土地制度所导致的不当土地利用方式及其后果，指出“大平原的农业开发史对当前的土地利用模式产生了重要影响，现今的许多问题根源于1860年代以来的经济因素、流行观念和公共政策”。Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.40.在分析土地利用方式轉变的原因时，委员会提到了市场需求、铁路修建、农业机械化等推动因素，尤其强调土地政策的缺陷及其在土地利用方面引发的恶果。在土地制度方面，“不在地所有权”不在地所有权（absentee Ownership），指大量土地为非本地居民所拥有。“土地经营规模偏小”“土地租佃广泛存在”“土地使用权频繁变更”“分成租佃制”等都加剧了土地利用中的投机行为。“超载过牧”“农耕向非宜农地带扩张”“水土资源互不关联的开发”“单一种植”等不当行为盛行。在整个大平原地区，非宜农土地被开垦、宜农土地被不当利用的现象司空见惯。滥用土地导致“土壤侵蚀”“牧场退化”和“水资源浪费”，也带来严重的社会经济后果：“农场收入低下而且极不稳定”“抵押农场丧失赎回权”“高度依赖政府救济”“地方财政捉襟见肘”“农村贫困”“人口外流”和“社区困境重重”Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， pp.45-48，49-60.等。 尤其难能可贵的是，大平原委员会还探讨了大平原地区土地滥用的深层次文化根源。在大平原委员会看来，对大平原自然资源的滥用与破坏，与白人移民对这个区域的自然环境“缺乏了解”有关，但主要是根深蒂固、似是而非的思想观念在作祟。这些错误的思想观念包括：“征服自然”“自然资源永不枯竭”“惯常的做法是最好的”“有利于个人的必然就有利于社会”“个人有权任意支配自己的财产”“市场将无限扩大”“自由竞争将使工农业协调发展”“土地价值将不断上升”“租佃是获得所有权的必由之路”“工厂式（企业化）农业总的来说是好的”“依赖个人进行自主调节”。Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， pp.63-67.受这些错误思想观念的影响，人们夸大了自身改造自然的能力，常常无视自然条件的限制，追求最大化生产;对自然发出的灾害警告无动于衷，不及时对生产结构加以调整，为追求短期个人利益而不惜冒险。盲目扩大生产不仅导致农产品严重过剩，而且造成了对土地资源的巨大破坏，从而使大平原在1930年代陷入了严重的生态和社会危机。
《大平原的未来》用一幅题为“今生”的插图Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.17.来表现该区域在1930年代的窘境。伴随着白人对土著居民和自然的征服，草地生态系统变成农业生态系统。对自然随心所欲的改造使大平原成为满目疮痍的不毛之地。该插图传递的信息非常明确，即尘暴重灾区是人为灾难所造成的，白人的征服最终也使其自身深受其害。
三、振兴方略：标本兼治
在对尘暴重灾区这一人为灾害的原因进行深入分析之后，大平原委员会提出了大平原重建的方略。在大平原委员会看来，这场灾难说到底是个人主义恶性膨胀和自由放任市场经济的必然产物，是个人利益凌驾于公共利益、短期利益优先于长远利益的必然结果。因此，这场灾难不可能通过个人和市场自主调节来解决，而只有通过国家干预才有望化解。大平原委员会指出，包括政府和农民在内的多个群体对目前的困境均难辞其咎，且深受影响，因此都有责任采取一些必要的行动。Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.6， p.73.各方只有着眼于长远利益和公共利益，积极协调配合，实施调节与发展计划，才可能使灾区走出困境，实现大平原的稳定发展。《大平原的未来》根据因地制宜发展农业生产的原则，分别对各级政府需要采取的行动及农业经营应有的一些调整提出了诸多建议。这些建议旨在促进土地的合理利用，大体可以概括为三大政策与三大配套措施。
其一，未分配的国有土地全部转变为国有牧场。这一政策是通过《泰勒放牧法》所确立的，实际上意味着《宅地法》的终结。1862年，美国政府颁布《宅地法》，开始为前往西部的移民免费提供土地。《宅地法》的实施，有力地促进了西部开发，但它在干旱地带也造成了严重的生态与社会问题。由于西部公共牧场的超载过牧和严重沙化，美国政府在1934年6月26日通过了《泰勒放牧法》，将西部8000万英亩未开发土地全部收归国有，由内政部管理，永久禁止开垦，只允许在政府监管下进行放牧。这些土地涉及美国西部13个州，其中包括科罗拉多、蒙大拿、新墨西哥、怀俄明、南达科他、北达科他6个大平原州。该法案在1936年经修订，将收归公地面积扩大到1.42亿英亩。参见 Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.3， p.309.美国内政部主要依据山川等边界将这些未分配土地划分为数十个国有牧区，并通过签发放牧许可证将牧场出租给当地牧民使用。为了使国有牧场得到合理利用与恰当保护，保持畜牧业的稳定发展，《泰勒放牧法》对国有牧场的使用与管理进行了严格规定：在土地用途上只能用于放牧，除非能证明其更适合垦种，否则不得改变土地用途;在牧場出租之前，要对牧场的承载力、承租牧户的牧场及以牲口为主的资产情况进行广泛深入地调查;在租户选择方面，在国有牧区及其周围拥有较大规模的牧场且以牧业为生的当地牧民，可以优先租用公共牧场;在牧场租用方面，通过向租户颁发放牧许可证，对相应季节可以放牧的牲口种类及其数量加以限定;在租金收取及使用方面，要服务于国有牧场可持续利用这一目标，租金低于市场价，在当时，国有牧区按1906年林业局所属林区草场制定收费标准，即每头牛和每只羊每月分别收取5美分和1美分。该收费标准仅为市场价的1/3。参见Richard N.L.Andrews， Managing the Environment， Managing Ourselves： A History of American Environmental Policy， New Haven： Yale University Press， 2006， p.172.租金收入的50%返回牧区所在州，其中25%用于牧场的维护和改善。作为国有牧场的主要管理机构，内政部要切实履行保护和改进公共牧场的职责，牧区所在的州与地方也参与管理。 其二，生态脆弱地带边际土地的购买与退耕还牧。在“新政”时期，联邦政府启动了“土地利用项目”，在生态脆弱地带购买边际土地。根据1933年《工业复兴法》和1935年《紧急救济拨款法》，紧急救济款可用于在生态脆弱的农村贫困地区购买边际土地。“边际土地”是20世纪二三十年代由美国农业经济学家提出的一个经济学概念，通常指土地出产收益仅能够甚至不足以抵偿相关支出的土地。G.M.Peterson and J.K.Galbraith， “The Concept of Marginal Land，” Journal of Farm Economics， Vol.14， No.2 （Apr.1932）， pp.295-310. 对边际土地的利用，不仅在经济上不合算，而且常常导致巨大的生态破坏，对公共利益造成严重损害。在大平原地区，边际土地主要是指牧区非宜农土地。为了逆转因滥垦草原造成的贫困和土地沙化，大平原委员会建议联邦政府“应该继续执行购买美国西部和干旱牧区周围那些零星农场及其他最适合放牧的土地的国家政策”，Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.72.收购土地共计“2400万英亩”。这些土地“由国家所有，将在联邦有关机构的监管下出租使用，只能用于放牧”。联邦政府在牧区继续收购不宜耕作的土地的同时，又对边际土地的收购与使用实施严格限制：在地域上，土地收购限于大平原西部和干旱牧区;在数量上，每年收购不超过“600万英亩”;在地块选择上，只能收购牧区零星的农场及其他只适合放牧的私人土地，优先购买“拥有地块较小、生活困难”的农民的土地;在程序上，土地收购要经过严格评估，由专业人员依法依规办理，要充分考虑当地民众的意愿;在使用管理上，收购的土地在联邦机构监管下出租给附近牧民用于放牧，依据乡村振兴的目标，要让“尽可能多的牧户受益”。Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.73.另外，联邦政府要对从收购土地上移出的居民进行妥善安置，要依照完全或部分依靠农业为生等不同情况分别制定异地移民安置计划。边际土地购买或许是大平原委员会对联邦政府提出的最重要的政策建議，该建议被联邦政府采纳并通过1937年颁发的《班克黑德—琼斯农场租户法》得到体现。该法案为联邦政府大规模收购边际土地提供资金，使购买边际土地从之前的临时应急纾困措施转变为农业部进行农业调整的固定手段。该法案也因此成为美国土地利用政策的重要转折点。
其三，全面推行水土保持国策。水土保持国策是随着《农业调整法》（1933）、《水土保持法》（1935）和《土壤保护和国内配额法》（1936）的颁布而确立的。这一国策的确立，在很大程度上是由于大平原频繁肆虐的强沙尘暴天气让广大民众深感不安，并由此意识到了土壤侵蚀对社会发展和国家安全构成的严重威胁。有感于大平原触目惊心的水土侵蚀，大平原委员会将水土保持视为该区域宜农土地合理利用的关键，极力倡导水土保持这一国策的贯彻落实。由于土地利用问题在美国属于地方事权，大平原委员会就落实国家政策、切实推进水土保持向州与地方政府分别提出了一些建议。大平原委员会建议各州依据农业调整的要求，制定《州水土保持法》，对有关农业租佃、税收等影响水土资源保护和利用的现行法律进行修订;为保护和有效利用水资源，各州应成立水资源开发委员会，为中小型水利灌溉项目提供指导;简化用水分配程序;通过立法推进地下水资源的节约利用;帮助牧户改进牲口饮水设施。落实水土保持措施需要依赖农民及其社区，大平原委员会就此提出了诸多建议：农业结构向混合农业调整，减少经济作物的单一种植，扩大牧场和饲料地面积，制作青贮饲料，发展养殖;制定灵活的农作计划，根据土壤所含水分种植适宜作物;采用等高耕作、起垄、梯田、休耕、条播、秸秆还田、在沙地上种植保土植物等水土保持方法;发展低成本的补充性灌溉;修建畜牧用引水工程;在农田房舍周围营造防护林。
除以上主要政策建议外，大平原委员会还提出了落实这些政策所需要的一些配套措施。
其一，大力加强相关研究、教育与宣传工作。大平原委员会认为，大平原地区经济复兴项目若要取得成功，宣传教育工作就必须相应跟进。要通过宣传教育使有关各方改变关于大平原及其农业开发的一些传统的错误的“观念和做法”，“快速地、充分地了解变革行动的必要性和紧迫性”。大平原委员会强调：联邦政府要大力推进相关研究，详尽调查大平原的“自然资源与农业经营状况”;在未来10年完成对地形、水文、土壤、气候风险、新水利项目选址、侵蚀原因与治理措施等方面的勘察，完成对农场合理经营规模、农民外出务工机会等方面的调查;依据这些调查，确定“自然资源最合理的利用方式”。Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， pp.121，71.实际上，《大平原的未来》整体而言就是关于土地合理利用的上佳宣传教育材料。该规划附录部分涉及农业部及内政部水土保持工程试验成效、联邦水土保持重要立法、资源利用与保护方面的地方先进经验等。这些材料作为《大平原的未来》的有机组成部分，侧重点虽然不同，但目标却是一致的，都从不同方面说明土地合理利用对于大平原至关重要，不仅是“破解大平原农业困境的良方”，Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.133.而且可以提升整个国家的民生福祉。这些材料同时也表明水土保持切实可行：水土保持规划不仅经过政府的周密论证，而且也广泛听取了当地民众的意见;水土保持的成效不仅为多方多地所证实，而且方便开展、易于组织;水土保持的相关立法在确立政府指导地位的同时，也保障了地方民众在决策与执行方面的主导作用。 其二，在信贷和税收方面为农业调整提供支持。在金融方面，基于农民向私人信贷机构贷款较为困难的现实，大平原委员会建议联邦政府为农民提供贷款援助，信贷要从“输血”式扶贫转向“造血”式扶贫，从提供应急救灾赈济转向扶助产业结构调整，支持个人、团体及相关政府机构推进土地利用调整，包括购买非宜农耕地、扩大经营规模、发展畜牧养殖、推行保护性耕作等。在税收方面，大平原委员会对各级政府提出了一些建议。联邦政府在购买地方土地后，应同地方政府分享所购地块的收益，以弥补地方政府因税源减少所带来的损失;对于投机导致的土地价格虚高，州政府应降低财产税税率，根据土地实际产出和减轻土地利用强度的要求，降低土地税，促进农业结构转型;Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， pp.93，102.伴随着税收的减少，各州应鼓励地方社区依法开展机构的撤销合并，降低道路、学校等公共服务设施的成本。
其三，成立联邦一级的专门协调机构。这一建议的提出，主要在于大平原经济结构的调整牵涉面广，仅联邦层面就涉及约50个政府机构，而在州与地方层面涉及的政府机构数量更多。成立联邦一级协调机构，实际上也表明联邦政府在大平原恢复与重建中将发挥主导作用，以便有效促进众多机构和团体之间快速、持久和有效的协作，共同推动土地合理利用规划的制定与落实。该机构的主要职责包括：协调各种行动，努力推动经济转型;加强调研和数据收集整理;绘制土地利用地图;开展水土保持宣传教育;向各级政府提出立法建议。大平原委员会认为，目前成立该机构的时机已经成熟，在国会通过相应立法前，或许可通过行政命令先成立临时机构。
《大平原的未来》用一幅题为“未来”的插图Great Plains Committee， The Future of the Great Plains， p.19.来展望未来的美好生活：人与自然的和解使大平原焕发生机;植树种草、修建梯田水坝、对水土资源的保护性利用带来了安宁和谐;大平原变成规划科学、开发有序、繁荣富庶的人间乐土。这幅插图试图表明，只要各界团结协作，尊崇科学，美好愿景就一定会变成现实。
四、贯彻落实：整体上差强人意
《大平原的未来》作为区域中长期规划，在1930年代后半期局部地得到了贯彻落实，对逆转此后的土地沙化发挥了积极作用。到1940年代初，大平原的降雨逐渐趋于正常，沙尘暴天气逐渐减少直至消失，土地沙化治理的效果已经凸显出来。在20世纪下半叶和21世纪初，严重干旱虽基本每隔一二十年便会出现，但类似1930年代那样空前严重的灾难再也没有出现过。借助发展地下水灌溉，这里依然是美國主要的粮食和畜产品产区。但与此同时，大平原地下水位的快速下降和人口的不断减少，都给这个地区的未来发展蒙上了阴影。在1990年代前后，甚至有学者倡议将这里恢复为“野牛公地”，促进大平原经济从牧业向旅游业转型，Deborah E.Popper & Frank J.Popper， “The Great Plains： From Dust to Dust， A Daring Proposal for Dealing with an Inevitable Disaster，” Planning， Vol.53， No.12 （Dec.1987）， pp.12-18.该倡议在美国激起强烈反响。究竟应该如何评价《大平原的未来》这一规划的实施效果？或者说，应以怎样的标准来衡量1930年代大平原恢复重建的成效？
在笔者看来，1930年代大平原的恢复重建是以生态治理为导向的系统工程。衡量其成效的最重要标准，或许是土地的合理利用和该区域的稳定发展。关于大平原的生态恢复和社会重建实际上涉及众多方面，应该从政策、措施、观念等不同方面对其治理成效具体分析，不可一概而论。
（一）水土保持工程与技术的应用推广取得了较大成功。
通过技术手段解决水土流失问题，在很大程度上是美国农业部水土保持局和林业局的方案。在1930年代之前，农业部在全国设立了十多个侵蚀试验站，试验站的水土保持专家和农学家在水土侵蚀治理技术研发方面取得了很大进展，并通过示范基地向农民传播这些技术。在很大程度上，技术方案的倡导者是农学家和水土保持专家，他们的任务是说服农民采用先进的农业技术，通过恰当的工具和合适的作物，使大平原的农业经济恢复生机。他们致力于帮助农民扩大农业生产，推动农民发财致富。这一方案很容易得到农民的响应。在1936年之后，随着水土保持区在全国的广泛建立，农民成为水土保持的主体，而联邦政府通过技术与财政援助，以隐性的方式对水土保持加以引导。水土保持采取权力下放的形式，更容易得到农民的认可。此外，由于水土保持需要大量农机具，农机具生产厂家从水土保持中嗅到了商机，不断研发和改进农机具，以适应水土保持的需要。技术方案以生产为导向，更容易得到政府、企业和农民的支持，因而取得了一定的成效。
自1930年代中后期以来，水土保持技术在全国范围内得到了推广。1937年后，全国各地纷纷建立由地方民众主导的水土保持区，其数量从1938年的约100个增加到1948年的2100个;纳入保护区的农田面积，从5900万英亩猛增到1948年的11.48亿英亩。John F.Timmons， William G.Murray， Land Problems and Policies， New York： Arno Press， 1972， p.91. 但实际上，纳入水土保持区的土地也并非都能得到有效保护。到1981年，全国水土保持区已经达到“2925个，保护农田共计20多亿英亩”，但其中“全面采用官方建议的各种水土保持措施的土地只有4800万英亩”。为推广水土保持耕作技术，仅水土保持局在1930年代以来的半个多世纪里就投入了高达150亿美元的资金。Donald Worster， The Wealth of Nature： Environmental History and the Ecological Imagination， New York： Oxford University Press， 1993， p.78. （二）土地合理利用的公共规划及其落实不尽如人意。罗斯福政府对大平原危机的应对，实际上是从扶贫济困开始的。到1936年6月，联邦政府已经颁布了《农业调整法》（1933）、《泰勒放牧法》（1934）、《水土保持法》（1935）、《工业复兴法》（1933）、《紧急救济拨款法》（1935）、《土壤保护和国内配额法》（1936）等一系列有助于缓解农村困境的法案。上述与土地利用调整直接相关的农业立法，在不同程度上就是以生态治理为手段，紧急救助以大平原为代表的困境重重的农村地区;而《工业复兴法》（1933）、《紧急救济拨款法》（1935）则为购买生态脆弱地带被严重侵蚀的土地提供了可能。在1936年下半年大平原委员会获得任命之际，这些法律实际上已经在大平原得到实施，对缓解大平原迫在眉睫的危机发挥了积极作用，并受到大平原居民的欢迎。因此，《大平原的未来》这一规划实际上广泛采纳了联邦政府为应对全国农业危机而业已采用的政策。这一规划的落实在很大程度上就是在大平原推动多种土地合理利用方案的贯彻落实。
相对而言，“新政”改革派强调通过公共规划来解决土地滥用问题。这方面的倡导者主要是以威尔逊、格雷、特格韦尔为代表的一批知识分子，他们是罗斯福总统“智囊团”的重要成员，在农业部乡村振兴局、农业经济局等机构担任主要负责人。这些机构就农村长期贫困问题进行了深入调研，特别强调规划对于消除农村贫困的指导意义，将土地合理利用视为大平原摆脱困境的关键。在改革派看来，土地合理利用的措施具体而言包括：未分配的国有公地不再作为宅地授予;边际土地退耕还林还草，过剩农业人口实行异地移民安置;土地经营规模必须扩大;农业必须由具有经济头脑、掌握专业技能的现代农民经营;不能与时俱进的农民退出农业。
应该说，这些规划在一定程度上得到了实现，尽管距离最初的目标还有很大距离。在大平原实际购买的边际土地只有1000多万英亩，仅为计划目标的约1/3;Harry C.Mcdean， “Social Scientists and Farm Poverty on the North American Plains， 1933-1940，” Great Plains Quarterly， Vol.3， No.1 （Winter 1983）， p.22.尽管政府计划从边际土地上迁出5万农户，但发展乡镇工业、吸收过剩农业人口的计划并没有成功。单位农场经营规模确实在扩大，企业化农场发展迅速，但却以牺牲小农、佃农的利益为代价，严重背离了联邦政府一贯宣扬的稳定家庭农场的目标，农地区划成为一纸空文。到1940年，仅有科罗拉多等个别州就土地分类、农地区划出台了相关法律，但这些法律随着二战的爆发而被束之高阁，扩大农业生产成为农民竭力追求的目标。农业区划作为土地合理利用的基础，其意义不言自明。但实际上，在人们最担心土地利用问题的那些主要农牧业区，农业区划“从来就没有被认真对待”，它在土地利用管制方面的功效也无法体现出来。Tim Lehman， Public Values， Private Lands： Farmland Preservation Policy， 1933-1985， Chapel Hill： The University of North Carolina Press， 1995， p.26.而农业调整计划虽然可以通过津贴引导农民退耕休耕，但其成果难以长期维持。退耕休耕取决于农民自愿，同时也有时限要求。一旦糧食价格上涨，农民就可能铤而走险重新耕种，而来之不易的水土保持成果或许会毁于一旦，造成公共资源的巨大浪费。另外，农业调整计划在遏制农产品过剩方面的效果也并不明显。农民往往对次等劣质土地退耕休耕，农田面积虽然减少，但因为集约经营，农业产出却不断增加，农药化肥的大量使用又带来了新的土壤污染问题。
农业规划在“新政”时期的失败，也可以从相关规划机构改组新建计划的落空体现出来。在“新政”时期，联邦政府为开展和加强对自然资源利用的规划与管理，提议新设具有规划协调性质的机构，或者力图将具有这些功能的一些临时机关变成固定机构。为此，大平原委员会提出了在联邦层面设置大平原恢复重建综合协调机构的建议，内政部长伊克斯力图将内政部升级为资源保护部，罗斯福总统拟将总统直接领导的国家资源规划委员会转变成为常设机构。但所有这些努力，无一例外地遭遇了失败。
农业规划在1930年代的失败，是多种因素作用的结果。在“新政”时期，在农业领域推崇国家规划的政府官员，有不少是关心民间疾苦的大学教授，他们构成罗斯福总统“智囊团”的骨干。这些官员眼界开阔，能够准确把握时代大势，强调顶层设计和统筹规划，重视公共利益。但在美国的政治体制下，社会各界往往通过集团政治追求自身的利益，对公共利益的理解常常相互抵触。民众普遍不信任政府，对国家规划也往往持怀疑态度。为帮扶贫农佃农，农业部虽然成立了由特格韦尔领导的乡村振兴局，启动“土地利用工程”，通过购买边际土地、农村劳动力转移就业、移民异地安置，力图一劳永逸地解决生态脆弱地区反复出现以及不断加剧的贫困和环境问题。但这些措施遭到了中上层农民的激烈反对。乡村振兴局被扣上了在美国被视为异端的“社会主义”的帽子，国家规划被污蔑为“集权专制”，倡导农业“规划”的改革派人士被嘲弄为不懂农业的门外汉、高谈阔论的城里人、醉心于社会改革而非真正关心农民的空想家，甚至受到了疯狂的人身攻击。恶毒的口诛笔伐和巨大的内外压力，迫使特格韦尔辞职，他所领导的机构在几年之后被撤销。此外，国会与总统的权力之争，农业部内外的种种矛盾，也成为国家规划难以推进的重要掣肘因素。在“新政”时期，罗斯福总统不断尝试设立内阁级的政策规划和协调机构，并通过调整成员、改变机构名称等方式力图将国家资源规划委员会提升为常设机构。尽管国家资源规划委员会在1936—1943年间提交了数百个规划报告，但却不断受到利益集团和国会的抵制，在1943年终因国会停止拨款而瓦解。Richard N.L.Andrews， Managing the Environment， Managing Ourselves： A History of American Environmental Policy， p.175. （三）观念有所革新，但停留于表面。在“新政”时期，宣传教育工作受到了联邦政府的高度重视。在1936年，乡村振兴局在全国公映由知名导演佩尔·洛伦茨（Pare Lorentz）执导的纪录片《破坏大平原的犁》《大河》，《破坏大平原的犁》（The Plow That Broke the Plains）是美国农业部乡村重建局（United States Resettlement Administration）1936年制作的一部宣传教育片。该片讲述了大平原因为不合理开发利用成为尘暴重灾区的故事，对推动民众关心并参与水土保持起到了积极作用。对水土保持和政府改革进行宣传。多萝西娅·兰格（Dorothea Lange）等人作为美国乡村振兴局的摄影师，从大平原灾区发回的大量图片和报道Dorothea Lange and Paul S.Taylor， An American Exodus： A Record of Human Erosion in the Thirties， New York： Reynal and Hitchcock， 1939.在全美引起轰动。作家斯坦贝克（John Steinberk）、歌手伍迪·格斯里（Woody Guthrie）、画家霍格（Alexandre Hogue）则通过各种艺术形式表现大平原灾区的深重困境。应该说，这些宣传为推动社会变革发挥了重要作用。更重要的是，水土保持局、农技推广站、农业院校等机构在向农民宣传和推广水土保持技术方面取得了巨大成功，这些实用技术措施在1930年代被农民广泛采用。另外，在“新政”期间，生态学开始进入公共领域，克莱门茨的顶级理论（Climax Theory）顶级理论是20世纪上半叶具有广泛影响的生态学理论。该理论认为，自然处在不断的更替之中，在没有人类干预的情况下，最终会达到和谐稳定状态。被政府用于解释大平原的困境，他和西尔斯还作为政府顾问，受邀就大平原的恢复重建提供咨询。Donald Worster， Nature’s Economy： A History of Ecological Ideas， Cambridge： Cambridge University Press， 1994， p.190.西尔斯仅用3个多月就完成了《沙漠在扩张》这本风靡一时的环保读物，对大平原的困境进行解释。Daniel Aaron， America in Crisis：Fourteen Crucial Episodes in American History， New York： Alfred A.Knopf， 1952， p.296.而利奥波德的土地伦理思想被大平原委员会引用，自我约束、善待自然的超前观念得到了少数政府机构的部分认同和一定范围的传播。而罗斯福总统则多次倡导“同自然合作而不是对抗”“实现人与自然的和解”。Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.3， pp.300， 307.他提到，土地合理利用的目标，“不只是保持土壤肥力，而且要将生产效率更高、使用更为持久的土地传给子孙后代”。Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.3， p.66.
尽管观念上出现了一些变化，但这些观念革新还只停留于表面。各种水土保持技术被广泛接受，其在应用方面的成功，甚至让人们误以为社会和生态危机仅依靠科技发展就足以解决。征服自然等传统观念并未受到根本触动。在1930年代，生态学的影响实际上还极为有限。在当时，生态学家关于草地生態系统的研究常常囿于自然因素而很少考虑社会因素，他们将恢复自然的稳定完好状态作为灾区恢复重建的最终目标，但这一倡导又过于理想化，实际上根本不可能成功。与此同时，很多生态学家对政府干预提出批评。因此，到1930年代后期，生态学家与政府官员实际上是彼此疏远而不是相互靠近。当时，在环境启蒙方面最成功的并非生态学家，而是诸如蔡斯（Stuart Chase）、库克等具有生态思想、关心民间疾苦、赞同政府改革的少数知识分子和官员。但对他们在环境启蒙方面的作用也不宜高估。从《沙乡年鉴》Aldo Leopold， A Sand County Almanac： With Essays on Conservation from Round River， New York： Oxford University Press， 1949.在1949年出版后所遭到的冷遇即可看出，生态环保观念即便在20世纪四五十年代也是应者寥寥，而环保启蒙取得重大进展无疑是在1962年《寂静的春天》Rachel Carson， Silent Spring， Boston：Houghton Mifflin Company， 1962.出版之后。另外，在20世纪三四十年代，政府介入灾区恢复重建实际上也遭到了顽强的抵制。大平原地区的民众极力抵制“尘暴重灾区”这一绰号，有人甚至计划对霍格关于灾区的油画进行收购并付之一炬，Donald Worster， Dust Bowl： The Southern Plains in the 1930s， p.32.《破坏大平原的犁》被禁演，历史学家马林认为大平原土地沙化是天灾而非人为灾难。James Malin， “Dust Storms， 1850-1860，” The Kansas Historical Quarterly， Vol.14， No.2 （May 1946）; James Malin， “Dust Storms， 1861-1880，” The Kansas Historical Quarterly， Vol.14， No.3 （Aug.1946）; James Malin， “Dust Storms， 1881-1900，” The Kansas Historical Quarterly， Vol.14， No.4 （Nov.1946）.所有这些，实际上都可以说明自由放任观念的破除何其艰难。自然被视为商品、追求最大经济利益等传统观念依然根深蒂固。因此，在危机得到缓解之际，在粮价高涨之时，滥垦土地的行为在大平原生态脆弱地区屡屡发生。在经济利益面前，灾难似乎很容易被遗忘，来之不易的水土保持成果常常在短时间内就付之东流。 1930年代后，对罗斯福“新政”时期水土保持成效的批评之声不时出现。一些曾参与并在1930年代大平原恢复重建过程中发挥重要作用的人士，由于国家规划和观念变革踟蹰不前，对“新政”时期土地利用方面的进展表示失望。罗斯福总统在1941年提到，国会忽视《大平原的未来》所提出的政策建议，到当年5月1日，没有根据这些建议“采取任何专门行动”。Franklin D.Roosevelt， The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt， Vol.6， p.74.而库克在1950年代曾经说过，美国在水土保持方面只“取得了些微进步”，在两三代人的时间内，美国综合国力将因水土侵蚀受到严重削弱。Kenneth E.Trombley， The Life and Times of a Happy Liberal： A Biography of Morris L.Cooke， New York： Harper & Brothers， 1954， p.120.农学家芬尼尔在20世纪二三十年代大力推行水土保持耕作技术，对技术拯救方案信心百倍，但面对四五十年代新一轮的土地开垦浪潮及其可能的后果，他忧心忡忡，在1950年代承认了技术拯救方案的失败。他说：“我们正走入曾带来尘暴重灾区的类似的境遇中。……由农场主组建起来去推动土地合理利用的水土保持区，一直无力去抵抗开垦背后的资本的压力。”他继而失望地指出：大平原地区数个州在1930年代“通过了资源保护法规，而且被证实非常成功，但是，当自然危机的压力减轻时，公众的心情又趋于平静，法律被废止了，对土地的掠夺重新开始，并产生了今天我们所看到的这种恶劣的后果。我们所需要的不是法律，不是鼓励性的补偿，也不是更多的科学信息，而是那种资源保护的愿望”。唐纳德·沃斯特：《尘暴：1930年代美国的南部大平原》，第310、313页。学界对1930年代水土保持成效的批评也并不罕见。环境史学家唐纳德·沃斯特提出，可持续农业具有三个标准：“使人们更健康”“使社会更公正”“使地球生态系统得到保护”。Donald Worster， The Wealth of Nature： Environmental History and the Ecological Imagination，p.91.如果按照这一标准，1930年代的水土保持自然远远谈不上成功。沃斯特甚至认为，“‘新政’时代的农业资源保护，总体来看在大平原上是失败的。不论是联邦的土地利用规划者，还是生态学家，对这个地区都没能产生持久的影响。农学家和土壤技术专家虽然在使他们的资源保护主张转变为行动上是比较成功的，但最终仍是徒劳无益的”。唐纳德·沃斯特：《尘暴：1930年代美国的南部大平原》，第314页。
在笔者看来，上述批评固然有其合理之处，但却存在夸大之嫌，低估了水土保持在1930年代所取得的进展以及《大平原的未来》这一规划文件的价值。对该规划的批评意见，大都围绕国家干预的必要性及其限度这个中心问题展开。对该文件持批评态度的，除了那些抵制国家干预的保守人士，大都认为联邦政府的干预还远远不够。毫无疑问，罗斯福总统、当时的资源保护人士对该规划的批评，实际上表达了对以国会为代表的传统顽固势力的不满。而以沃斯特为首的环境史学者对这一规划的批评，则是针对环境保护任重道远这一严峻现实有感而发，即便有些偏激，但或许是因为“爱之深，责之切”。如果理解了这一点，也许就不会被那些表面的批评文字所蒙蔽，从而对《大平原的未来》这一规划在当时及日后的价值形成更为客观公允的判断。
结 论
《大平原的未来》是罗斯福“新政”时期问世的众多区域社会发展规划中的一项。该规划诞生于包括大平原在内的整个国家深陷困境之际。空前严重的社会危机迫使人们对危机何以形成进行深刻反思，国家干预和集体行动作为化解危机、恢复重建的基本手段，被逐渐认可并广泛应用。《大平原的未来》带有那个时代的明显痕迹。这一规划文件凝聚了“新政”改革派人士的智慧和成果，并广泛汲取了联邦政府应对全国农业危机的一些创新举措。在自由放任与国家干预两种思想对峙的情况下，《大平原的未来》主张政府积极作为，将促进土地合理利用作为灾区走出困境、实现长治久安的根本手段。
《大平原的未来》这一规划包含了众多深邃的甚至超越了时代的思考。该文件将大平原的危机归咎于不受制约的资源滥用，并指出自由放任主义的制度和观念因素必然导致土地滥用。《大平原的未来》提出了依靠国家干预和集体行动解决社会危机和生态危机的方案：土地区划、未分配的非宜农公地由国家保留，不再作为宅地授予;国有牧场在政府监管下使用;生态脆弱地带受侵蚀严重的私人土地由政府收购并变为公有;通过津贴引导退耕休耕、还林还牧;民众通过水土保持区、牧业合作社对土地利用进行监管。所有这些旨在促进土地合理利用、将资源保护由公地扩展到私人土地的措施，实际上都是通过国家或集体行动，防止私人利益僭越公共利益，通过集体理性遏制极端个人主义。有学者甚至认为，在将来，大平原地区还会有更多的私人土地会变成公共土地，还会有更多的私人土地将被纳入公共管理的范畴。S.R.Johnson， Aziz Bouzaher， eds.， Conservation of Great Plains Ecosystems： Current Science， Future Options， Boston： Kluwer Academic Publishers， 1995， p.9.
《大平原的未来》将生态保护视为农村恢复重建的根本之道。在农产品严重过剩的1930年代，水土保持的施行将控制农业生产与保护公共资源有机地结合在一起，因而得到了城乡民众的广泛响应与积极支持。尽管该规划提出的诸多建议并未得到有效实施，但它所倡导的生态保护思想却顺应了时代发展的需要，体现了美国农地利用政策在1930年代發生的重大转折。随着战后环保时代的到来，水土保持乃至生态保护成为美国农地利用的重要指导原则，尽管这一原则也不断受到发展至上的理念的挑战。
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