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摘 要：我国国有商业银行等国有企业垄断地位的不断强化，甚至获得立法保护，体现了产业政策与竞争政策的博弈。毋庸讳言，“集中力量办大事”在我国经济发展的现阶段是一种制度性优势。国有企业的“做大做强”，对于中国经济整体实力和国际竞争力的提升功不可没。然而国企垄断的弊端如今已逐渐浮出水面，尤其在银行业，国有商业银行垄断带来的负面影响不容忽视。以往针对打破国有商业银行垄断的规制措施大多作用甚微，中国（上海）自由贸易试验区（下称上海自贸区）成立及其部分相关政策却是一次区域型的实践性、尝试性的真正打破，并具有示范意义，可为未来在全国范围内打破国有商业银行垄断提供借鉴。而唯有国有商业银行采取措施积极应对，才能在竞争立于不败之地，尔后形成充分的有效竞争局面。
关键词：国有银行垄断；行政垄断；有效竞争
国有商业银行形成垄断的根本原因莫过于两点：政府的保护与竞争的缺乏。而国有商业银行垄断的弊端已开始显露，因此有必要对其做出规制。在上海自贸区成立之前的一系列规制措施不温不火，显示出改革的迟疑与利益的冲突。而随着自贸区的成立，越来越多的人开始期待，自贸区内国有商业银行的垄断地位将真正遭受撼动，开放将倒逼国有商业银行采取措施积极应对，与其他各类银行共同参与有效竞争[1]。
一、我国国有商业银行的垄断现状
改革开放以来，我国银行业市场结构由中央银行一家独大的完全垄断向中央银行、五大国有商业银行为主的高度垄断转变，形成了寡头垄断的市场结构。如下图1所示，2010年我国的银行业资产结构图显示，与其他种类的银行相比，大型商业银行占比高达49.2%，可见国有商业银行的强势垄断局面。
而近年来，我国已采取措施力图打破垄断，例如，温州“金改”让民营资本进入融资领域、引入外资银行及推动利率市场化等。然而国有商业银行的垄断地位始终未被真正撼动。如下图2所示，从2011年至2013年的前三季度，虽然大型商业银行总资产和总负债占我国银行业金融机构的比例逐年下降，然而截止至2013年前三季度，该比例依旧居高不下，达到44.32%，具有极大优势。由此可见我国做出的尝试仍然有限，银行业之间的竞争并不充分，国有商业银行的垄断地位并没有从根本上受到挑战。
我国国有商业银行几十年的本土经营，因政策的呵护而处于垄断地位，由垄断获得的盈利也颇为可观。但毋庸置疑的是，垄断地位的形成的确有一定积极意义。
资金的集中有利于国家集中力量办大事，促进资金与资源的合理配置。在社会经济发展中，对国民经济、社会稳定有重大意义的农业、基础产业部门、高新基础产业部门等领域，往往投资规模大、周期长、风险大，商业银行出于营利宗旨的考虑，不愿意投放贷款。[2]因此，我国由政府创办的政策性银行，在国家重点建设、农业、进出口方面的发挥着重要作用，弥补了商业银行在资金和资源配置上的缺陷，完善了我国银行业的结构，促进了我国经济平稳协调发展。
然而，国有商业银行的主要盈利来源是存贷款利息差和各种服务性收费，也即垄断性盈利，而不是产品的创新和服务质量的提升等。这种发展模式的弊端也显而易见。
第一，这种发展模式不利于银行业本身的长远发展。处于垄断地位的国有商业银行通过存款利差和各种服务性收费便可获得巨额利润。既然只需坐享其成，处于卖方市场的国有商业银行势必会松懈创新。当国家真正放开管制并引入竞争机制时，市场主动服务意识与优质理财产品匮乏的国有商业银行极有可能抵御不了民营银行、外资银行与互联网金融的侵袭。
第二，国有商业银行有较多滥用市场支配地位的行为损害了投资者和消费者的利益。首先，国有商业银行的融资门槛设置过高，投资者因无法进入而转向民间借贷，于是催生地下钱庄这类非法组织。此外，一些服务性收费，诸如在ATM机跨行取款的手续费、异地取款手续费等等被称为“价格卡特尔”的现象也层出不穷，对消费者的来说无疑是一种经济利益的损害。
世界上的金融业，也只有中国的金融机构是“躺”在那里，只需依靠政府垄断与利息差，就能不费吹灰之力赚钱，国有商业银行尤为典型[3]。竞争的缺乏和政策的保护造就了这一畸形不利局面。而要打破这种垄断局面，势必会触及多方利益，正如李克强总理在记者招待会上所言：“触动利益比触动灵魂还难。”而上海自贸区就是要在这些方面进行试验而力图突破，在相对狭小和可操作的区域打破这种垄断，尔后为辐射全国提供借鉴。
二、对国有商业银行垄断的规制措施作用甚微的缘由
自贸区成立前，我国针对打破国有商业银行的垄断措施实际上也不胜枚举，显示了改革者的决心，例如民营银行的试点、外资银行的引入、《反垄断法》的制定与实施、互联网金融业的发展及利率市场化的逐步推进，然而都似蜻蜓点水般不温不火，并没有真正起到对国有商业银行垄断的规制作用。
（一）目前民营银行的初步发展并不足以与国有商业银行抗衡
1996年成立的由民营资本作为主发起人的全国性股份制商业银行中国民生银行，是中国首个民营银行。此后，2005年“非公经济36条”和2010年“新36条”的颁布,进一步了拓宽民间投资在金融业的领域和范围,银监会放宽了民营资本入股银行业的比例限制并鼓励民营资本在基层的金融机构有所建树。诚然，这有利于打破国有商业银行的垄断，然而并不意味着一定能够对国有商业银行的垄断地位构成挑战，是否能真正发挥作用仍然存在异议。实际上民营资本真正进入金融领域的时间并不长，2013年6月20日，国务院才召开会议明确指出要尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行。这意味着设立民营银行的“闸门”才由此真正打开。因此，民间资本经营者和管理者还相对缺乏从事金融行业的相关经验，民营银行整体上还处于摸爬滚打的阶段。唯当民营银行有几十年实践和经验积累后，才能壮大到足以对国有商业银行构成挑战的地步，而就目前来看那一天还远未来到。
（二）外资银行的设立与发展存在着诸多硬性限制
随着中国开放程度不断加深，国人已可看到，渣打、汇丰、花旗等外资银行逐渐适应中国金融的土壤并生长良好。毋庸置疑，有着几十年甚至上百年的资金基础、经营经验的外资银行所提供的产品和服务相比于内资银行更加质优价廉。然而由此断言外资银行能够对国有商业银行造成长足威胁恐怕仍值得商榷。
原因在于相关政策依旧倾向于内资银行，从而使得外资银行的优势得不到充分有效的发挥。相对于内资企业，法律对外资企业的准入、经营和监管更为严苛。例如我国《商业银行法》规定，内资银行的业务范围为各项合法的商业银行业务。而按照《外资银行管理条例》的规定，非法人银行从事人民币业务的范围颇受局限。《外资银行管理条例》第31条第2款[4]规定，没有法人资格的外资银行只能接受中国居民个人100万元人民币以上的定期存款。因此，在法律对外资企业的准入、经营和监管更为严苛的条件下，即使外资银行有着内资银行无法超越的资金基础、经营经验、创新产品和优质服务，仍然会因为准入机制的严格、准入成本的巨大、监管方面的限制而无法充分有效发挥其优势。而外资银行准入门槛之所以如此巨大，根本原因在于我国严格的资本管制。通常各国政府对进入该国的资本流量具有控制权。外资银行的业务大多面向国际资金融通。因此，出于保护本国货币和经济的稳定、增加本国资本账户余额的目的，我国目前在资本管制上放开的可能性较小，因此外资银行的生存空间也会受到挤压。
（三）反垄断法对国企垄断的保护大于规制
反垄断法的颁布与实施，对垄断企业的滥用市场支配地位、垄断协议及经营者集中的法律规制作用值得肯定，然而对于国企垄断及国企背后的行政垄断的规制却稍显不足。《反垄断法》第7条第1款[5]更是以立法的形式肯定了对国有企业垄断的保护，虽然第7条第2款[6]对国企经营做出了一定限制，但这种抽象性的限制在现实生活中往往不易认定。此外，虽然《反垄断法》也专门设置一个章节来规制行政性垄断，然而按照第51条[7]的规定实可谓“罚不当罪”。如果上级机关对其下级机关滥用行政权力的行为熟视无睹,或者采取大事化小、小事化了的态度,受害者的合法权益就得不到保护,政府滥用行政权力限制竞争的行为也得不到及时的纠正。[8]因此，《反垄断法》对于国有企业的垄断实际上是保护大于规制，而国有商业银行在此之列自不待言。经济法并不是一般管制企业的法律，恰恰相反，经济法要造就的是生气勃勃的万物竞发的局面，以反垄断法为核心的现代经济法的目的是创造和保持这样一个有着同样规则的竞争环境。[9]而就目前我国的《反垄断法》而言，要以法律规制形成“万物竞发”的局面仍然征途漫漫。
（四）互联网金融发展刚刚起步且自身存在诸多弊端
在大数据时代下，互联网金融具有信息透明、支付快捷、交易成本低廉等优势，为庞大的网络客户群体提供了新的支付、投资和理财路径。例如便利化与低成本的网络借贷、安全便捷第三方支付。有人甚至扬言2012年为“互联网金融元年”。微软创始人比尔·盖茨也曾预言，传统商业银行将成为21世纪的恐龙。
诚然，互联网金融的发展弱化了传统商业银行的金融中介角色，分享了商业银行的收益。而在现阶段，由于其自身存在诸多弊端，对传统国有商业银行的垄断地位仍然不能产生较大冲击。首先，信用审核、风险管理等关键环节都依托网络平台，而网络平台易受木马病毒和黑客的攻击，因此互联网金融的风险性也随之扩大。此外，刚刚起步的互联网金融缺乏相关法律法规的规制，交易方利用法律漏洞欺诈客户的情况也较为多见，因此投资者与消费者在选择上仍然较为保守和慎重。
（五）利率市场化改革仍处于探索和发展的阶段，并未形成完整体系
中国人民银行决定，自2013年7月20日起全面放开金融机构贷款利率管制。20年利率市场化的改革进程一直没有实质性的进展，而此次贷款利率市场化的确是迈出了建设性的一步。资金价格将更大程度上由市场决定，这相当于对权力做出限制。此外，贷款利率市场化相应的引入了竞争机制。为了吸引客户贷款，国有商业银行、民营银行和外资银行间将通过降低贷款利率等优惠措施展开激烈的竞争，国有商业银行的垄断地位势必将有所动摇。然而利率市场化改革仍处于探索和发展的阶段，并未形成完整体系，因此对国有商业银行的垄断能否构成长足挑战依旧存在异议。
第一，如果仅是取消贷款下限，并不对贷款利率上限的做出限制，依旧实行“上不封顶”的政策，那么实际执行中贷款利率上浮的可能性依旧很大，国有商业银行的垄断性盈利也许反而会增加。国务院发展研究中心金融所所长张承惠也表示，早期很多国家放开利率后，其企业贷款利率都是上升的，有可能在放开后影响实体经济的融资成本。
第二，存款利率上限并未跟着放开，单凭贷款利率下限的取消，各类银行业之间的竞争也不会迅速扩大到足以打破国有商业银行的垄断地位。诚然，十八届三中全会的召开对于稳步推进利率市场化具有里程碑式的意义。甚至有呼声称利率市场化“这个过程预计在两年内完成”[10]，然而期间所要推出的一系列的措施，例如存款利率市场化如何放开、存款保险制度等配套措施怎样跟进等等，仍然需要改革者细细考量。
三、上海自贸区对打破国有商业银行垄断的示范意义
上海自贸区的设立，出台了很多配套措施，其中负面清单式管理模式、部分法律暂停实施以及“一线放开，二线管制”的政策，对打破国有商业银行垄断具有示范意义。这三项政策营造出了公平竞争环境与有效竞争局面，在一个相对狭小的范围内真正撼动国有商业银行的垄断地位。一旦尝试成功，将在全国范围内具有示范和借鉴意义。
（一）负面清单式管理模式
“负面清单管理模式”是指政府于清单上列明不开放经济领域，除清单上的禁区，在其他经济领域任何市场主体均可涉足。将领域缩小至银行业而言，在上海自贸区设立的银行，不论国有商业银行、民营银行或外资银行，均享有平等待遇：清单以外的业务均可经营。这项政策将大大扩大民营银行和外资银行的业务经营范围。亦即民营银行与外资银行可以进入原本只有国有商业银行可以经营的领域并与之相竞争和抗衡。这种“从无到有”的过程正是体现了垄断的真正的打破。相比于以往允许设立民营银行和外资银行却对其做出种种准入、经营和监管方面的限制而言，的确是迈了一大步。
（二）部分法律暂停实施
2013年8月26日，全国人大常委会第四次会议审议了拟在上海自贸区暂停实施的四部法律[11]，对外商投资而言极具诱惑力。正因为在自贸区内新的相关政策大大简化了外商投资的准入、经营、审批等方面的程序和要求，已不符合四部法律的规定，因此需要暂停实施。此外，2013年10月25日的国务院常务会议明确了在上海自贸区内取消最低资本注册限制的改革措施，也使得《公司法》的相关规定无法在区内适用。随着上海自贸区的改革开放力度的不断加大，其他法律因不适应区内发展而暂停实施的可能性也随之提高。具体到银行业，以前外资银行之所以在中国并没有给国有商业银行造成实际上的冲击有诸多因素，其中不可忽视的便是准入机制的严格、准入成本的巨大。虽然有着百年经营经验、资金基础、创新产品与优质服务，也由此不能形成产品或服务上的价格优势。而在上海自贸区，相关法律的暂停实施，繁琐苛刻的程序要求大大简化甚至剔除，外资银行的成本大大降低，外资银行的优势必将充分显露。相比于较大程度上依靠垄断盈利的国有商业银行而言，外资银行优质的产品与服务更具竞争力和吸引力。自贸区内国有商业银行很有可能因其客户的大量流失而导致垄断地位岌岌可危。
（三）一线放开，二线管住
“一线放开”是指境外的货物可以自由地、不受海关监管地自由进入贸易区，自由贸易区内的货物也可以自由地、不受海关监督地自由运出境外；“二线管住”是指货物从自由贸易区进入国内非自由贸易区、或货物从国内非自由贸易区进入自由贸易区时，海关必须依据本国海关法的规定，征收相应的税收。简而言之，即对进出境外全面自由，对进出国内严格把关。这种定义仅仅止于货物贸易的便利化，是为最浅层的含义。透过货物贸易再深入挖掘这项政策的意义便可发现，“放开”的深层次含义是“检验自己创新驱动能力、转换打造财富方式的尝试”[12]。亦即在政府的大量放权之下，企业不再依靠政府支持而自由发展，通过自身创新赢得财富。这一点对于打破银行业的垄断极为重要。“放开”意味着政府权力的下放，政府将不再给予过多干涉。众所周知，国有商业银行垄断的背后是行政垄断，政府给予的特殊保护造就国有商业银行对政府的依赖。因此，我们就“既要反对经济垄断,也要反对行政垄断。”[13]如果政府减少对国有商业银行的管理与控制，国有商业银行便不得不独立面对市场竞争，尝试通过自主经营应对挑战，从依靠政府获取盈利转换为依靠自己创造财富。从这个角度来看，打破行政垄断，也就相应的打破国有商业银行的垄断。而打破政府垄断，只有在上海自贸区的相关政策支持下放开政府管制下才能得以实现。正如马尔萨斯所言：管制过多的倾向肯定是无知的鲁莽的标志。最能干的医师最能节约药物的使用，最相信自然的力量。同样，最了解自己的工作的政治家最不愿意干涉企业与资本的自然趋向。[14]一线放开的作用就在于“通过对外开放尤其是要素市场的对外开放，来倒逼各级政府的管理机制要尊重和引进市场规律，从而打破过去遗留下来的、靠我们自己难以推翻的垄断格局和行政管制壁垒。”[15]从根本来讲，打破国有商业银行的垄断，最重要的是削弱甚至破除政府的保护和引入公平竞争机制。
国有企业的垄断打破从来不能一蹴而就，需要多方努力，这是一个量变到质变的过程。从这个角度来看，民营银行的设立、外资银行的引入、《反垄断法》的制定与实施、互联网金融业的发展以及利率市场化的逐步推进，便是一个量变的积累过程。而自贸区的设立及其相关政策便是一个质变。没有以往这些量变的铺垫，就不会有真正打破国有商业银行垄断的质变。虽然上海自贸区仅能在一个区区27.8平方公里的范围内发挥作用，但可以预见，如果上海自贸区的试验成功，使得区内的国有商业银行的垄断地位遭受撼动，那么在未来时机成熟时将区内相关政策逐渐辐射全国，垄断的打破将由区域型转变为全国化。
四、上海自贸区内国有商业银行的应对建议
上海自贸区成立使得区内国有商业银行借助垄断地位盈利的独门生意成为过去式。原因在于随着自贸区内利率市场化的进一步开展以及民营银行、外资银行与国有商业银行的公平竞争局面的形成，垄断性盈利将逐步缩小。再加之政府的保护削弱，自贸区内国有商业银行如果不采取措施积极应对，将绝不仅仅是其垄断地位遭受撼动，进一步的优胜劣汰从上海自贸区开始也不是没有可能。因此，自贸区内国有商业银行采取措施积极应对已是箭在弦上不得不发。
第一，调整垄断性盈利的规模，并把垄断性盈利以减免的方式回馈给客户。亦即在存贷款利差盈利和服务性收费上做出优化和提升。由于过去利差受到保护，国有商业银行扩张的冲动极为明显。而在贷款利率自由定价下，银行在信贷扩张中需要综合平衡规模与价格的关系。此外，随着利率市场化在自贸区内的进一步开展，国有商业银行可以适当调低利率以迎合市场，吸引客户。然而利率市场化面向的是各类银行，因此单纯靠降低利率并非长久之计，并且易引起银行间的恶性竞争。因此，一些服务性收费的减免也应适时推出。例如跨行取款手续费、异地取款手续费的逐步减免等。
第二，开拓新的盈利路径。国有商业银行要推出创新的理财产品与优质优惠的服务来吸引投资者与消费者。从银行机构提供的服务绩效看，银行机构要取得竞争的有效性，前提是要保证适度的竞争规模，还要不断创新，实现资源的合理配置，最大限度的满足客户的各种需求等。[16]自贸区的设立对国有商业银行也是一种机遇，即与国际的直接接轨。国有商业银行完全可在外汇理财、离岸业务、人民币资本项目、国际资金融通等等与国际接轨的方面大施拳脚。这些新的盈利路径的开发，反映的是自贸区内投资者和消费者新的利益需求，对国有商业银行竞争力的提高大有裨益。
第三，以开放倒逼改革，国有商业银行应从内部进行改制。要在银行之间的竞争中取胜，需要银行法人内一批决策领导者与员工的共同协作，因此内部激励机制就显得尤为重要。通过激励以充分调动人员的积极性与创造性，才能有创新产品与优质服务。然而，目前我国国有商业银行在管理上正是缺乏完善的激励机制。各商业银行的内控制度往往强调考核与惩罚，而忽视对正面行为的激励，并且国有商业银行基本还沿用行政化的员工晋级模式。[17]员工的积极性与创造性很难被调动，而且行政色彩略显浓厚。因此，国有商业银行不妨采用将晋升、任免与业绩挂钩的制度，并出台相关的业绩激励制度，来充分调动银行内部人员的积极性，以创造出更好的产品与服务。
注 释：
[1] See John M. Clark, Toward a Concept of Workable Competition, American Economic Review, Vol.30,1940, pp241-256.
[2]顾功耘主编：《经济法教程（第三版）》，上海人民出版社2013年版，第281页.
[3]参见巩胜利：《上海自贸区要“暂停”哪些法律？--评中国国务院提请全国“人大”授权在上海自贸区暂停实施部分法律》，《财经界》2013年9月.
[4] 外国银行分行可以吸收中国境内公民每笔不少于100万元人民币的定期存款.
[5]国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步.
[6]前款规定行业的经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益.
[7]行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议.
[8]参见王晓晔：《依法规范行政性限制竞争行为》，载王晓晔编：《反垄断法与市场经济》，法律出版社1998年版,第152页.
[9]参见徐士英：《美国反垄断法纵横谈》，载《政治与法律》1994年01期.
[10]张威：《银行备战同业存单业务，利率市场化两年内完成》，《每日经济新闻》2013年11月5日.
[11]拟暂停实施的四部法律分别为《外资企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《文物保护法》.
[12]孙立坚：《为何要“一线放开、二线管住”——写在上海自贸区正式揭牌之前》，《上海商报》2013年9月24日.
[13]王家福：《WTO与中国社会主义市场法律制度建设问题》，载《中国法学》2001年第1期.
[14][英]马尔萨斯著：《政治经济学原理》，商务印书馆1962年版，第20页.
[15]孙立坚：《为何要“一线放开、二线管住”——写在上海自贸区正式揭牌之前》，《上海商报》2013年9月24日.
[16]Coval, Joshua, Jakub Jurek, and Erik Stafford, The Economics of Structured Finance, Journal of Economic Perspectives, 23 ,Winter 2009, pp. 3-25.
[17]参见王超：《我国商业银行内部控制问题研究》，选自《基于对接京津的科技创新与环首都区域产业结构优化学术研讨会论文集》.
关键词：国有银行垄断；行政垄断；有效竞争
国有商业银行形成垄断的根本原因莫过于两点：政府的保护与竞争的缺乏。而国有商业银行垄断的弊端已开始显露，因此有必要对其做出规制。在上海自贸区成立之前的一系列规制措施不温不火，显示出改革的迟疑与利益的冲突。而随着自贸区的成立，越来越多的人开始期待，自贸区内国有商业银行的垄断地位将真正遭受撼动，开放将倒逼国有商业银行采取措施积极应对，与其他各类银行共同参与有效竞争[1]。
一、我国国有商业银行的垄断现状
改革开放以来，我国银行业市场结构由中央银行一家独大的完全垄断向中央银行、五大国有商业银行为主的高度垄断转变，形成了寡头垄断的市场结构。如下图1所示，2010年我国的银行业资产结构图显示，与其他种类的银行相比，大型商业银行占比高达49.2%，可见国有商业银行的强势垄断局面。
而近年来，我国已采取措施力图打破垄断，例如，温州“金改”让民营资本进入融资领域、引入外资银行及推动利率市场化等。然而国有商业银行的垄断地位始终未被真正撼动。如下图2所示，从2011年至2013年的前三季度，虽然大型商业银行总资产和总负债占我国银行业金融机构的比例逐年下降，然而截止至2013年前三季度，该比例依旧居高不下，达到44.32%，具有极大优势。由此可见我国做出的尝试仍然有限，银行业之间的竞争并不充分，国有商业银行的垄断地位并没有从根本上受到挑战。
我国国有商业银行几十年的本土经营，因政策的呵护而处于垄断地位，由垄断获得的盈利也颇为可观。但毋庸置疑的是，垄断地位的形成的确有一定积极意义。
资金的集中有利于国家集中力量办大事，促进资金与资源的合理配置。在社会经济发展中，对国民经济、社会稳定有重大意义的农业、基础产业部门、高新基础产业部门等领域，往往投资规模大、周期长、风险大，商业银行出于营利宗旨的考虑，不愿意投放贷款。[2]因此，我国由政府创办的政策性银行，在国家重点建设、农业、进出口方面的发挥着重要作用，弥补了商业银行在资金和资源配置上的缺陷，完善了我国银行业的结构，促进了我国经济平稳协调发展。
然而，国有商业银行的主要盈利来源是存贷款利息差和各种服务性收费，也即垄断性盈利，而不是产品的创新和服务质量的提升等。这种发展模式的弊端也显而易见。
第一，这种发展模式不利于银行业本身的长远发展。处于垄断地位的国有商业银行通过存款利差和各种服务性收费便可获得巨额利润。既然只需坐享其成，处于卖方市场的国有商业银行势必会松懈创新。当国家真正放开管制并引入竞争机制时，市场主动服务意识与优质理财产品匮乏的国有商业银行极有可能抵御不了民营银行、外资银行与互联网金融的侵袭。
第二，国有商业银行有较多滥用市场支配地位的行为损害了投资者和消费者的利益。首先，国有商业银行的融资门槛设置过高，投资者因无法进入而转向民间借贷，于是催生地下钱庄这类非法组织。此外，一些服务性收费，诸如在ATM机跨行取款的手续费、异地取款手续费等等被称为“价格卡特尔”的现象也层出不穷，对消费者的来说无疑是一种经济利益的损害。
世界上的金融业，也只有中国的金融机构是“躺”在那里，只需依靠政府垄断与利息差，就能不费吹灰之力赚钱，国有商业银行尤为典型[3]。竞争的缺乏和政策的保护造就了这一畸形不利局面。而要打破这种垄断局面，势必会触及多方利益，正如李克强总理在记者招待会上所言：“触动利益比触动灵魂还难。”而上海自贸区就是要在这些方面进行试验而力图突破，在相对狭小和可操作的区域打破这种垄断，尔后为辐射全国提供借鉴。
二、对国有商业银行垄断的规制措施作用甚微的缘由
自贸区成立前，我国针对打破国有商业银行的垄断措施实际上也不胜枚举，显示了改革者的决心，例如民营银行的试点、外资银行的引入、《反垄断法》的制定与实施、互联网金融业的发展及利率市场化的逐步推进，然而都似蜻蜓点水般不温不火，并没有真正起到对国有商业银行垄断的规制作用。
（一）目前民营银行的初步发展并不足以与国有商业银行抗衡
1996年成立的由民营资本作为主发起人的全国性股份制商业银行中国民生银行，是中国首个民营银行。此后，2005年“非公经济36条”和2010年“新36条”的颁布,进一步了拓宽民间投资在金融业的领域和范围,银监会放宽了民营资本入股银行业的比例限制并鼓励民营资本在基层的金融机构有所建树。诚然，这有利于打破国有商业银行的垄断，然而并不意味着一定能够对国有商业银行的垄断地位构成挑战，是否能真正发挥作用仍然存在异议。实际上民营资本真正进入金融领域的时间并不长，2013年6月20日，国务院才召开会议明确指出要尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行。这意味着设立民营银行的“闸门”才由此真正打开。因此，民间资本经营者和管理者还相对缺乏从事金融行业的相关经验，民营银行整体上还处于摸爬滚打的阶段。唯当民营银行有几十年实践和经验积累后，才能壮大到足以对国有商业银行构成挑战的地步，而就目前来看那一天还远未来到。
（二）外资银行的设立与发展存在着诸多硬性限制
随着中国开放程度不断加深，国人已可看到，渣打、汇丰、花旗等外资银行逐渐适应中国金融的土壤并生长良好。毋庸置疑，有着几十年甚至上百年的资金基础、经营经验的外资银行所提供的产品和服务相比于内资银行更加质优价廉。然而由此断言外资银行能够对国有商业银行造成长足威胁恐怕仍值得商榷。
原因在于相关政策依旧倾向于内资银行，从而使得外资银行的优势得不到充分有效的发挥。相对于内资企业，法律对外资企业的准入、经营和监管更为严苛。例如我国《商业银行法》规定，内资银行的业务范围为各项合法的商业银行业务。而按照《外资银行管理条例》的规定，非法人银行从事人民币业务的范围颇受局限。《外资银行管理条例》第31条第2款[4]规定，没有法人资格的外资银行只能接受中国居民个人100万元人民币以上的定期存款。因此，在法律对外资企业的准入、经营和监管更为严苛的条件下，即使外资银行有着内资银行无法超越的资金基础、经营经验、创新产品和优质服务，仍然会因为准入机制的严格、准入成本的巨大、监管方面的限制而无法充分有效发挥其优势。而外资银行准入门槛之所以如此巨大，根本原因在于我国严格的资本管制。通常各国政府对进入该国的资本流量具有控制权。外资银行的业务大多面向国际资金融通。因此，出于保护本国货币和经济的稳定、增加本国资本账户余额的目的，我国目前在资本管制上放开的可能性较小，因此外资银行的生存空间也会受到挤压。
（三）反垄断法对国企垄断的保护大于规制
反垄断法的颁布与实施，对垄断企业的滥用市场支配地位、垄断协议及经营者集中的法律规制作用值得肯定，然而对于国企垄断及国企背后的行政垄断的规制却稍显不足。《反垄断法》第7条第1款[5]更是以立法的形式肯定了对国有企业垄断的保护，虽然第7条第2款[6]对国企经营做出了一定限制，但这种抽象性的限制在现实生活中往往不易认定。此外，虽然《反垄断法》也专门设置一个章节来规制行政性垄断，然而按照第51条[7]的规定实可谓“罚不当罪”。如果上级机关对其下级机关滥用行政权力的行为熟视无睹,或者采取大事化小、小事化了的态度,受害者的合法权益就得不到保护,政府滥用行政权力限制竞争的行为也得不到及时的纠正。[8]因此，《反垄断法》对于国有企业的垄断实际上是保护大于规制，而国有商业银行在此之列自不待言。经济法并不是一般管制企业的法律，恰恰相反，经济法要造就的是生气勃勃的万物竞发的局面，以反垄断法为核心的现代经济法的目的是创造和保持这样一个有着同样规则的竞争环境。[9]而就目前我国的《反垄断法》而言，要以法律规制形成“万物竞发”的局面仍然征途漫漫。
（四）互联网金融发展刚刚起步且自身存在诸多弊端
在大数据时代下，互联网金融具有信息透明、支付快捷、交易成本低廉等优势，为庞大的网络客户群体提供了新的支付、投资和理财路径。例如便利化与低成本的网络借贷、安全便捷第三方支付。有人甚至扬言2012年为“互联网金融元年”。微软创始人比尔·盖茨也曾预言，传统商业银行将成为21世纪的恐龙。
诚然，互联网金融的发展弱化了传统商业银行的金融中介角色，分享了商业银行的收益。而在现阶段，由于其自身存在诸多弊端，对传统国有商业银行的垄断地位仍然不能产生较大冲击。首先，信用审核、风险管理等关键环节都依托网络平台，而网络平台易受木马病毒和黑客的攻击，因此互联网金融的风险性也随之扩大。此外，刚刚起步的互联网金融缺乏相关法律法规的规制，交易方利用法律漏洞欺诈客户的情况也较为多见，因此投资者与消费者在选择上仍然较为保守和慎重。
（五）利率市场化改革仍处于探索和发展的阶段，并未形成完整体系
中国人民银行决定，自2013年7月20日起全面放开金融机构贷款利率管制。20年利率市场化的改革进程一直没有实质性的进展，而此次贷款利率市场化的确是迈出了建设性的一步。资金价格将更大程度上由市场决定，这相当于对权力做出限制。此外，贷款利率市场化相应的引入了竞争机制。为了吸引客户贷款，国有商业银行、民营银行和外资银行间将通过降低贷款利率等优惠措施展开激烈的竞争，国有商业银行的垄断地位势必将有所动摇。然而利率市场化改革仍处于探索和发展的阶段，并未形成完整体系，因此对国有商业银行的垄断能否构成长足挑战依旧存在异议。
第一，如果仅是取消贷款下限，并不对贷款利率上限的做出限制，依旧实行“上不封顶”的政策，那么实际执行中贷款利率上浮的可能性依旧很大，国有商业银行的垄断性盈利也许反而会增加。国务院发展研究中心金融所所长张承惠也表示，早期很多国家放开利率后，其企业贷款利率都是上升的，有可能在放开后影响实体经济的融资成本。
第二，存款利率上限并未跟着放开，单凭贷款利率下限的取消，各类银行业之间的竞争也不会迅速扩大到足以打破国有商业银行的垄断地位。诚然，十八届三中全会的召开对于稳步推进利率市场化具有里程碑式的意义。甚至有呼声称利率市场化“这个过程预计在两年内完成”[10]，然而期间所要推出的一系列的措施，例如存款利率市场化如何放开、存款保险制度等配套措施怎样跟进等等，仍然需要改革者细细考量。
三、上海自贸区对打破国有商业银行垄断的示范意义
上海自贸区的设立，出台了很多配套措施，其中负面清单式管理模式、部分法律暂停实施以及“一线放开，二线管制”的政策，对打破国有商业银行垄断具有示范意义。这三项政策营造出了公平竞争环境与有效竞争局面，在一个相对狭小的范围内真正撼动国有商业银行的垄断地位。一旦尝试成功，将在全国范围内具有示范和借鉴意义。
（一）负面清单式管理模式
“负面清单管理模式”是指政府于清单上列明不开放经济领域，除清单上的禁区，在其他经济领域任何市场主体均可涉足。将领域缩小至银行业而言，在上海自贸区设立的银行，不论国有商业银行、民营银行或外资银行，均享有平等待遇：清单以外的业务均可经营。这项政策将大大扩大民营银行和外资银行的业务经营范围。亦即民营银行与外资银行可以进入原本只有国有商业银行可以经营的领域并与之相竞争和抗衡。这种“从无到有”的过程正是体现了垄断的真正的打破。相比于以往允许设立民营银行和外资银行却对其做出种种准入、经营和监管方面的限制而言，的确是迈了一大步。
（二）部分法律暂停实施
2013年8月26日，全国人大常委会第四次会议审议了拟在上海自贸区暂停实施的四部法律[11]，对外商投资而言极具诱惑力。正因为在自贸区内新的相关政策大大简化了外商投资的准入、经营、审批等方面的程序和要求，已不符合四部法律的规定，因此需要暂停实施。此外，2013年10月25日的国务院常务会议明确了在上海自贸区内取消最低资本注册限制的改革措施，也使得《公司法》的相关规定无法在区内适用。随着上海自贸区的改革开放力度的不断加大，其他法律因不适应区内发展而暂停实施的可能性也随之提高。具体到银行业，以前外资银行之所以在中国并没有给国有商业银行造成实际上的冲击有诸多因素，其中不可忽视的便是准入机制的严格、准入成本的巨大。虽然有着百年经营经验、资金基础、创新产品与优质服务，也由此不能形成产品或服务上的价格优势。而在上海自贸区，相关法律的暂停实施，繁琐苛刻的程序要求大大简化甚至剔除，外资银行的成本大大降低，外资银行的优势必将充分显露。相比于较大程度上依靠垄断盈利的国有商业银行而言，外资银行优质的产品与服务更具竞争力和吸引力。自贸区内国有商业银行很有可能因其客户的大量流失而导致垄断地位岌岌可危。
（三）一线放开，二线管住
“一线放开”是指境外的货物可以自由地、不受海关监管地自由进入贸易区，自由贸易区内的货物也可以自由地、不受海关监督地自由运出境外；“二线管住”是指货物从自由贸易区进入国内非自由贸易区、或货物从国内非自由贸易区进入自由贸易区时，海关必须依据本国海关法的规定，征收相应的税收。简而言之，即对进出境外全面自由，对进出国内严格把关。这种定义仅仅止于货物贸易的便利化，是为最浅层的含义。透过货物贸易再深入挖掘这项政策的意义便可发现，“放开”的深层次含义是“检验自己创新驱动能力、转换打造财富方式的尝试”[12]。亦即在政府的大量放权之下，企业不再依靠政府支持而自由发展，通过自身创新赢得财富。这一点对于打破银行业的垄断极为重要。“放开”意味着政府权力的下放，政府将不再给予过多干涉。众所周知，国有商业银行垄断的背后是行政垄断，政府给予的特殊保护造就国有商业银行对政府的依赖。因此，我们就“既要反对经济垄断,也要反对行政垄断。”[13]如果政府减少对国有商业银行的管理与控制，国有商业银行便不得不独立面对市场竞争，尝试通过自主经营应对挑战，从依靠政府获取盈利转换为依靠自己创造财富。从这个角度来看，打破行政垄断，也就相应的打破国有商业银行的垄断。而打破政府垄断，只有在上海自贸区的相关政策支持下放开政府管制下才能得以实现。正如马尔萨斯所言：管制过多的倾向肯定是无知的鲁莽的标志。最能干的医师最能节约药物的使用，最相信自然的力量。同样，最了解自己的工作的政治家最不愿意干涉企业与资本的自然趋向。[14]一线放开的作用就在于“通过对外开放尤其是要素市场的对外开放，来倒逼各级政府的管理机制要尊重和引进市场规律，从而打破过去遗留下来的、靠我们自己难以推翻的垄断格局和行政管制壁垒。”[15]从根本来讲，打破国有商业银行的垄断，最重要的是削弱甚至破除政府的保护和引入公平竞争机制。
国有企业的垄断打破从来不能一蹴而就，需要多方努力，这是一个量变到质变的过程。从这个角度来看，民营银行的设立、外资银行的引入、《反垄断法》的制定与实施、互联网金融业的发展以及利率市场化的逐步推进，便是一个量变的积累过程。而自贸区的设立及其相关政策便是一个质变。没有以往这些量变的铺垫，就不会有真正打破国有商业银行垄断的质变。虽然上海自贸区仅能在一个区区27.8平方公里的范围内发挥作用，但可以预见，如果上海自贸区的试验成功，使得区内的国有商业银行的垄断地位遭受撼动，那么在未来时机成熟时将区内相关政策逐渐辐射全国，垄断的打破将由区域型转变为全国化。
四、上海自贸区内国有商业银行的应对建议
上海自贸区成立使得区内国有商业银行借助垄断地位盈利的独门生意成为过去式。原因在于随着自贸区内利率市场化的进一步开展以及民营银行、外资银行与国有商业银行的公平竞争局面的形成，垄断性盈利将逐步缩小。再加之政府的保护削弱，自贸区内国有商业银行如果不采取措施积极应对，将绝不仅仅是其垄断地位遭受撼动，进一步的优胜劣汰从上海自贸区开始也不是没有可能。因此，自贸区内国有商业银行采取措施积极应对已是箭在弦上不得不发。
第一，调整垄断性盈利的规模，并把垄断性盈利以减免的方式回馈给客户。亦即在存贷款利差盈利和服务性收费上做出优化和提升。由于过去利差受到保护，国有商业银行扩张的冲动极为明显。而在贷款利率自由定价下，银行在信贷扩张中需要综合平衡规模与价格的关系。此外，随着利率市场化在自贸区内的进一步开展，国有商业银行可以适当调低利率以迎合市场，吸引客户。然而利率市场化面向的是各类银行，因此单纯靠降低利率并非长久之计，并且易引起银行间的恶性竞争。因此，一些服务性收费的减免也应适时推出。例如跨行取款手续费、异地取款手续费的逐步减免等。
第二，开拓新的盈利路径。国有商业银行要推出创新的理财产品与优质优惠的服务来吸引投资者与消费者。从银行机构提供的服务绩效看，银行机构要取得竞争的有效性，前提是要保证适度的竞争规模，还要不断创新，实现资源的合理配置，最大限度的满足客户的各种需求等。[16]自贸区的设立对国有商业银行也是一种机遇，即与国际的直接接轨。国有商业银行完全可在外汇理财、离岸业务、人民币资本项目、国际资金融通等等与国际接轨的方面大施拳脚。这些新的盈利路径的开发，反映的是自贸区内投资者和消费者新的利益需求，对国有商业银行竞争力的提高大有裨益。
第三，以开放倒逼改革，国有商业银行应从内部进行改制。要在银行之间的竞争中取胜，需要银行法人内一批决策领导者与员工的共同协作，因此内部激励机制就显得尤为重要。通过激励以充分调动人员的积极性与创造性，才能有创新产品与优质服务。然而，目前我国国有商业银行在管理上正是缺乏完善的激励机制。各商业银行的内控制度往往强调考核与惩罚，而忽视对正面行为的激励，并且国有商业银行基本还沿用行政化的员工晋级模式。[17]员工的积极性与创造性很难被调动，而且行政色彩略显浓厚。因此，国有商业银行不妨采用将晋升、任免与业绩挂钩的制度，并出台相关的业绩激励制度，来充分调动银行内部人员的积极性，以创造出更好的产品与服务。
注 释：
[1] See John M. Clark, Toward a Concept of Workable Competition, American Economic Review, Vol.30,1940, pp241-256.
[2]顾功耘主编：《经济法教程（第三版）》，上海人民出版社2013年版，第281页.
[3]参见巩胜利：《上海自贸区要“暂停”哪些法律？--评中国国务院提请全国“人大”授权在上海自贸区暂停实施部分法律》，《财经界》2013年9月.
[4] 外国银行分行可以吸收中国境内公民每笔不少于100万元人民币的定期存款.
[5]国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步.
[6]前款规定行业的经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益.
[7]行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议.
[8]参见王晓晔：《依法规范行政性限制竞争行为》，载王晓晔编：《反垄断法与市场经济》，法律出版社1998年版,第152页.
[9]参见徐士英：《美国反垄断法纵横谈》，载《政治与法律》1994年01期.
[10]张威：《银行备战同业存单业务，利率市场化两年内完成》，《每日经济新闻》2013年11月5日.
[11]拟暂停实施的四部法律分别为《外资企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《文物保护法》.
[12]孙立坚：《为何要“一线放开、二线管住”——写在上海自贸区正式揭牌之前》，《上海商报》2013年9月24日.
[13]王家福：《WTO与中国社会主义市场法律制度建设问题》，载《中国法学》2001年第1期.
[14][英]马尔萨斯著：《政治经济学原理》，商务印书馆1962年版，第20页.
[15]孙立坚：《为何要“一线放开、二线管住”——写在上海自贸区正式揭牌之前》，《上海商报》2013年9月24日.
[16]Coval, Joshua, Jakub Jurek, and Erik Stafford, The Economics of Structured Finance, Journal of Economic Perspectives, 23 ,Winter 2009, pp. 3-25.
[17]参见王超：《我国商业银行内部控制问题研究》，选自《基于对接京津的科技创新与环首都区域产业结构优化学术研讨会论文集》.