我国的土地按照所有制划分为国有土地和农民集体所有的土地(以下简称集体土地)两种.由于实行了土地所有权和使用权的分立,对于国有土地,二十多年来,已形成了一套行之有效的较为完备的国有建设用地管理制度.对于集体土地,国家《土地管理法》中虽然有关于集体土地使用权的规定,如集体土地可以依法确定给单位或者个人使用;集体土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权等;但由于有“集体土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的总体规定,造成了土地行政管理过程中几乎全部是将集体土地经征用转为国有土地再进行非农业建设的局面,形成了一种事实上的城乡二元的建设用地管理模式.引起社会广泛关注的“城中村”、“小产权房”问题更是这一模式导致的棘手难题.2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出了有序推进农村土地管理制度改革、加快修改土地管理法的要求,追本溯源,有必要对集体土地中的建设用地(以下简称集体建设用地)使用权问题进行探讨梳理,为建立一种有助于统筹城乡发展的集体建设用地管理制度提供参考.