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行政环境是指围绕政府系统地、能直接或间接影响和作用于行政管理活动的各种因素或条件的总和。认清行政环境，是正确认识行政管理的性质、职能、原则、行为、方法以及政府机构自身建设和运转规律的前提，也是进行行政改革、提高行政效率的重要前提。转型时期我国公共行政环境对行政活动起到了什么样的影响作用、呈现了怎样的特点，是我国行政发展必须正视的问题。本文通过对历时40年的农村合作医疗政策演进过程的分析，探讨我国公共行政环境的变迁及特征。
一、行政环境变迁下农村合作医疗政策的演变
（一）外部环境
农村合作医疗政策的实施，经历了从传统向现代转型的时期，经济、政治结构发生了整体性的变迁。
1．经济生态环境的变迁
计划经济体制导向市场经济体制——社会经济运行方式的转变。随着经济体制改革的深入进行，国民经济的市场化程度显著提高，市场对资源配置的基础性作用明显增强。社会主义市场经济体制的建立与不断完善，使计划经济条件下所形成的旧的政府职能配置模式和组织机构体系已越来越与经济基础相离。建国初期50年代末到70年代末，农村合作医疗的兴盛是基于计划经济体制下的集体经济繁荣，计划经济下的低成本医疗递送（供给）体系可以有效地同合作医疗整合：一方面，政府控制了医疗服务和药品资源配置的权力，实施低价供给策略；另一方面，困扰全世界医疗体制的供方诱导下过度消费的问题基本上不存在。无论是赤脚医生（兼职的乡村卫生人员）、公社卫生员，还是县级及以上医疗机构的医务人员，其收入都由集体或国家规定，不存在提供过多服务的激励机制。因此，医疗服务的成本无从提高。药品价格也受到国家的计划控制，保持在较低的水平上。
然而，市场体制改革之后，我国医疗成本大幅度上升，医疗服务和药品资源在市场机制的引导，成为医生牟利的工具，农村的赤脚医生纷纷开始追求利润。此外，随着家庭联产承包责任制的兴起，集体经济的收益和权力也大不如前，农民和基层政府都没有足够强的能力支付医疗费用，“自愿互助”下的农村合作医疗难以维系。市场化的医疗服务递送体系，对合作医疗更具有釜底抽薪之效。
2．以政治动员为核心的全能主义政治体制的转变
首先，政治上的高度重视和强大的政治动员力使合作医疗获得了无与伦比、举世无双的外部支持。毛泽东发表“合作医疗好”的批示后，各级政府把推行合作医疗列入政府重要日程,采取群众运动的方法加以推广；其次，实施全民控制的农村基层组织消解了逆向选择问题。在当时,人民公社作为基层社会组织，全面掌握了所管辖范围内政治、经济、文化等权力，任何农民个人无法脱离公社而独立存在。由于掌握了收入分配权，生产队一般可以在进行年终个人收入分配前，根据社员家庭人口数，从其应得收入中扣除合作医疗费上缴大队，从而轻而易举地避开了挨家挨户收费的难题。
然而，随着家庭联产承包责任制的推广，实施全能性社会经济控制的人民公社不复存在，强制性的合作医疗丧失了组织载体，一个从农民那里获取“强制”支持的组织再也不存在了，农村合作医疗失去了最重要的参与者。
（二）内部环境
行政活动不仅受到政府之外的宏观环境的影响，政府内部的组织结构（层级、部门的划分）、政党制度等也会在很大程度上影响行政执行。诺顿·朗把行政权力定义为公共行政的微观环境，这一观点的提出是基于西方国家的多党制度和利益集团的政治环境下，行政机构和人员需要通过政治斗争和政治妥协，为自己的生存和发展补充权力资源，建立政治基础。在我国，虽然不存在多党制度和利益集团，但是由于不同行政组织在技术和职责上的差异，使得“政治贡献”成为评价他们的唯一共同标准，行政机构和人员仍然需要建立其政治基础。这主要体现在90年代新型农村合作医疗试点当中，不同政府部门从它们自身的职责目标出发造成政策的冲突。不过，由于我国政治体制上党政合一的特点，以及中央具有绝对权威性，使得冲突的解决颇有效率。
1997年《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》颁布，充分肯定了合作医疗的作用，各地开始了恢复和重建合作医疗的工作；但另一方面，农业部等相关部门又把向农民收取合作医疗费看作是不合理的负担。1999年和2000年农业部等五部委先后两次联合发文指出“合作医疗……不得强制推行”“……合作医疗集资在一些地方仍未禁止”，把合作医疗费看作是农民不合理的负担。2000年《中共中央关于国民经济与社会发展“十五”计划建议》颁布，把合作医疗制度取消了。随着税费改革的实施，以及日益萎靡的合作医疗的继续实施，“合作医疗集资是否是乱集资”成为两个部门冲突的焦点。
政策的相互冲突，必然使得农村合作医疗难以推行，此时，中央的绝对权威和党的统一领导起到了化解冲突的关键力量，高层干预是新型农村合作医疗实施的推动力。我国在一党制的政治体制下，政党成员遵循领导班子的路线，唯一政党对于政府的控制使得高层干预的作用变得十分有效，政治领导下的意见统一更加容易形成，有助于实现协作解决政策冲突。中共中央、国务院发布的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》和《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，党政高层的“权威”介入解决政策冲突，通过直接规定部门职责化解冲突。2003年，新型农村合作医疗又开始进行推广。
二、我国公共行政环境的总结
从农村合作医疗政策的演变历程可以看出我国公共行政环境变迁引发的行政活动的变化。总的来说，我国属于里格斯所描述的过渡的（棱柱型）社会形态类型，社会结构、价值系统和行为模式等都进入内发或外发的巨大变迁之中。里格斯曾提出过渡社会公共行政所具备的三个特点：①异质性，即社区、经济形式和价值皆呈多元化，从而公共行政也具明显的多元性；②重叠性，致使派系林立、政出多门、互相扯皮和彼此排斥等行政行为多元化的恶果随之而来；③形式主义，这是前两个特点必然导致的后果。政府所制定的政策、颁布的法令皆不能付诸实施，形同虚设。
在社会——经济——文化层面上，我国正在从农业社会向工业社会过渡，行政生态环境中同时融汇着传统生态和现代生态的许多特质，呈现出并存、冲突的态势。在行政体系中，党政关系是中国社会最重要、最基本的政治关系。社会的政治构架表现为政治权力与行政权力合为一体。总之,党系统设置与行政系统一一对口的众多管理部门体现了里格斯所说的重叠性特征，管理环节无形中增加，并不可避免地会产生行政冲突。总之，我国从计划经济体制到市场经济体制的转变和政治全能主义的消退，使得公共行政不得不遵循这种变迁，并做出不同的应对，政府行政一直处于与外部环境不断互动的过程当中。同时，我国政府内部的行政权力和政府部门关系亦体现出党政合一、通过高层权威干预的微观行政环境特点。
参考文献：
[1]顾昕,黎明.自愿性与强制性之间[J].社会学研究,2004,(5).
[2]朱玲.政府与农村基本医疗保健保障制度选择[J].中国社会科学,2000,(4).
[3][美]理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学·概念与案例[M].北京:中国人民大学出版社,2004.
[4]刘克军,范文胜.对两县90年代合作医疗兴衰的分析[J].中国卫生经济,2002,(6).
[5]周寿祺.对新型农村合作医疗制度的重新解读[J].中国农村卫生事业管理,2003，(11).
[6]唐兴霖.里格斯的行政生态理论述评[J].上海行政学院学报,2000,(3).
（作者单位：广东行政学院省情教研部）
一、行政环境变迁下农村合作医疗政策的演变
（一）外部环境
农村合作医疗政策的实施，经历了从传统向现代转型的时期，经济、政治结构发生了整体性的变迁。
1．经济生态环境的变迁
计划经济体制导向市场经济体制——社会经济运行方式的转变。随着经济体制改革的深入进行，国民经济的市场化程度显著提高，市场对资源配置的基础性作用明显增强。社会主义市场经济体制的建立与不断完善，使计划经济条件下所形成的旧的政府职能配置模式和组织机构体系已越来越与经济基础相离。建国初期50年代末到70年代末，农村合作医疗的兴盛是基于计划经济体制下的集体经济繁荣，计划经济下的低成本医疗递送（供给）体系可以有效地同合作医疗整合：一方面，政府控制了医疗服务和药品资源配置的权力，实施低价供给策略；另一方面，困扰全世界医疗体制的供方诱导下过度消费的问题基本上不存在。无论是赤脚医生（兼职的乡村卫生人员）、公社卫生员，还是县级及以上医疗机构的医务人员，其收入都由集体或国家规定，不存在提供过多服务的激励机制。因此，医疗服务的成本无从提高。药品价格也受到国家的计划控制，保持在较低的水平上。
然而，市场体制改革之后，我国医疗成本大幅度上升，医疗服务和药品资源在市场机制的引导，成为医生牟利的工具，农村的赤脚医生纷纷开始追求利润。此外，随着家庭联产承包责任制的兴起，集体经济的收益和权力也大不如前，农民和基层政府都没有足够强的能力支付医疗费用，“自愿互助”下的农村合作医疗难以维系。市场化的医疗服务递送体系，对合作医疗更具有釜底抽薪之效。
2．以政治动员为核心的全能主义政治体制的转变
首先，政治上的高度重视和强大的政治动员力使合作医疗获得了无与伦比、举世无双的外部支持。毛泽东发表“合作医疗好”的批示后，各级政府把推行合作医疗列入政府重要日程,采取群众运动的方法加以推广；其次，实施全民控制的农村基层组织消解了逆向选择问题。在当时,人民公社作为基层社会组织，全面掌握了所管辖范围内政治、经济、文化等权力，任何农民个人无法脱离公社而独立存在。由于掌握了收入分配权，生产队一般可以在进行年终个人收入分配前，根据社员家庭人口数，从其应得收入中扣除合作医疗费上缴大队，从而轻而易举地避开了挨家挨户收费的难题。
然而，随着家庭联产承包责任制的推广，实施全能性社会经济控制的人民公社不复存在，强制性的合作医疗丧失了组织载体，一个从农民那里获取“强制”支持的组织再也不存在了，农村合作医疗失去了最重要的参与者。
（二）内部环境
行政活动不仅受到政府之外的宏观环境的影响，政府内部的组织结构（层级、部门的划分）、政党制度等也会在很大程度上影响行政执行。诺顿·朗把行政权力定义为公共行政的微观环境，这一观点的提出是基于西方国家的多党制度和利益集团的政治环境下，行政机构和人员需要通过政治斗争和政治妥协，为自己的生存和发展补充权力资源，建立政治基础。在我国，虽然不存在多党制度和利益集团，但是由于不同行政组织在技术和职责上的差异，使得“政治贡献”成为评价他们的唯一共同标准，行政机构和人员仍然需要建立其政治基础。这主要体现在90年代新型农村合作医疗试点当中，不同政府部门从它们自身的职责目标出发造成政策的冲突。不过，由于我国政治体制上党政合一的特点，以及中央具有绝对权威性，使得冲突的解决颇有效率。
1997年《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》颁布，充分肯定了合作医疗的作用，各地开始了恢复和重建合作医疗的工作；但另一方面，农业部等相关部门又把向农民收取合作医疗费看作是不合理的负担。1999年和2000年农业部等五部委先后两次联合发文指出“合作医疗……不得强制推行”“……合作医疗集资在一些地方仍未禁止”，把合作医疗费看作是农民不合理的负担。2000年《中共中央关于国民经济与社会发展“十五”计划建议》颁布，把合作医疗制度取消了。随着税费改革的实施，以及日益萎靡的合作医疗的继续实施，“合作医疗集资是否是乱集资”成为两个部门冲突的焦点。
政策的相互冲突，必然使得农村合作医疗难以推行，此时，中央的绝对权威和党的统一领导起到了化解冲突的关键力量，高层干预是新型农村合作医疗实施的推动力。我国在一党制的政治体制下，政党成员遵循领导班子的路线，唯一政党对于政府的控制使得高层干预的作用变得十分有效，政治领导下的意见统一更加容易形成，有助于实现协作解决政策冲突。中共中央、国务院发布的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》和《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，党政高层的“权威”介入解决政策冲突，通过直接规定部门职责化解冲突。2003年，新型农村合作医疗又开始进行推广。
二、我国公共行政环境的总结
从农村合作医疗政策的演变历程可以看出我国公共行政环境变迁引发的行政活动的变化。总的来说，我国属于里格斯所描述的过渡的（棱柱型）社会形态类型，社会结构、价值系统和行为模式等都进入内发或外发的巨大变迁之中。里格斯曾提出过渡社会公共行政所具备的三个特点：①异质性，即社区、经济形式和价值皆呈多元化，从而公共行政也具明显的多元性；②重叠性，致使派系林立、政出多门、互相扯皮和彼此排斥等行政行为多元化的恶果随之而来；③形式主义，这是前两个特点必然导致的后果。政府所制定的政策、颁布的法令皆不能付诸实施，形同虚设。
在社会——经济——文化层面上，我国正在从农业社会向工业社会过渡，行政生态环境中同时融汇着传统生态和现代生态的许多特质，呈现出并存、冲突的态势。在行政体系中，党政关系是中国社会最重要、最基本的政治关系。社会的政治构架表现为政治权力与行政权力合为一体。总之,党系统设置与行政系统一一对口的众多管理部门体现了里格斯所说的重叠性特征，管理环节无形中增加，并不可避免地会产生行政冲突。总之，我国从计划经济体制到市场经济体制的转变和政治全能主义的消退，使得公共行政不得不遵循这种变迁，并做出不同的应对，政府行政一直处于与外部环境不断互动的过程当中。同时，我国政府内部的行政权力和政府部门关系亦体现出党政合一、通过高层权威干预的微观行政环境特点。
参考文献：
[1]顾昕,黎明.自愿性与强制性之间[J].社会学研究,2004,(5).
[2]朱玲.政府与农村基本医疗保健保障制度选择[J].中国社会科学,2000,(4).
[3][美]理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学·概念与案例[M].北京:中国人民大学出版社,2004.
[4]刘克军,范文胜.对两县90年代合作医疗兴衰的分析[J].中国卫生经济,2002,(6).
[5]周寿祺.对新型农村合作医疗制度的重新解读[J].中国农村卫生事业管理,2003，(11).
[6]唐兴霖.里格斯的行政生态理论述评[J].上海行政学院学报,2000,(3).
（作者单位：广东行政学院省情教研部）