论文部分内容阅读
近年来，随着经济体制变革、社会结构变动及利益格局调整，社会矛盾进入了易发、多发期，纠纷的类型增加，处理的难度加大。人民调解协议司法确认是我国在这一纠纷解决机制中的创新，是法院参与社会管理创新的一种新途径。在当前全国法院积极推行“大调解”司法工作机制的环境下，完善人民调解协议司法确认制度是推动这一工作机制向前发展的重要方式方法。笔者结合自己从事审判工作的经验及各地法院人民调解协议司法确认工作的实践情况，对完善我国人民调解协议司法确认制度进行分析研究，提出一些具体性的意见和建议，希望对司法实践有所裨益。
一、人民调解协议司法确认的原则
1、平等、自愿原则
就人民调解协议本身的性质而言，其是各方当事人在平等自愿原则基础上通过行政机关、社会组织、企事业单位及其他各方面的力量就矛盾纠纷进行调解从而达成的一种具有合同性质的协议。因此，在受理人民调解协议司法确认时，也应充分尊重当事人的意志，只有各方当事人共同提出申请，法院才能启动司法确认程序。
2、便民、效率原则
建立非诉讼矛盾纠纷解决机制的初衷就是从方便当事人的角度出发，为其提供更多可供选择的纠纷解决方式。为了保障在这种方式下达成的调解协议能得到尽快履行，尽早化纷止争，司法确认程序也应本着便民、高效的原则，进而赢得人民群众的信任与欢迎。
3、依法审查原则
人民法院在审查人民调解协议时，应依法审查协议是否基于平等自愿原则达成，协议内容是否违反法律强制性规定或损害他人合法权益等内容。
二、人民调解协议司法确认的受案范围
关于人民调解协议受案范围仅见于《若干意见》第20条，该条规定“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。”该条也仅是笼统地规定了司法确定的对象是“经调解组织调解而达成的具有民事合同性质的协议”，并没有具体明确哪些案件类型可以申请司法确认。笔者认为，就当前阶段而言，司法确认程序还不够完善和成熟，司法确认的受案范围不应太广，即应限制在公民、法人及其他社会组织之间涉及到民事权利与义务关系且属于人民法院主管的民商事案件，适用特别程序审理的除外。有的学者认为，涉及婚姻家庭等身份关系的案件不宜纳入司法确认的范围。笔者认为，对这类案件应区别对待。如果仅仅是对双方的身份关系存在与否达成的协议申请司法确认，法院不予受理。但如果是因解除法律上而非血缘上的身份关系，如离婚等达成调解协议，法院对该类司法确认申请应予受理。
三、人民调解协议司法确认的程序
1、管辖权的确立
关于管辖权的规定，《若干意见》与《若干规定》区别较大。前者规定，当事人可以在书面协议中选择当事人住所地、调解协议履行地、调解协议签订地、标的物所在地的基层人民法院管辖，但不得违反专属管辖的规定。没有约定的，由当事人住所地或调解协议履行地基层人民法院管辖。委派或委托调解的，由委派或委托调解的法院管辖。而后者则将管辖权限于主持调解的人民调解委员会所在地基层人民法院或者它派出的法庭管辖。人民法院在立案前委派人民调解委员会调解并达成调解协议的，由委派的人民法院管辖。笔者赞同《若干意见》的相关规定，司法确认的管辖权不应太窄，既然经调解组织调解达成的协议具有民事合同性质，那么，司法确认是可以参照民事诉讼中关于合同的管辖规定的。此外，基于司法确认灵活、便捷、效率等特点的考虑，也应适当拓宽管辖规定。
2、申请与受理
《若干意见》第22条、《人民调解法》第三十三条及《若干规定》第一条对司法确认的申请作了规定，即由双方当事人自调解协议生效之日起三十日内共同向法院提出申请。有的学者认为，规定必须由双方当事人共同提出申请，过于苛刻且有可能导致当事人一方随意反悔从而助长不诚信的行为，因此，只要有一方提出申請即可。另外，认为应赋予调解组织享有申请权，从而固定调解组织的工作成果。因为为了使矛盾双方达成一致协议，调解组织付出了大量劳动，若不赋予其申请权，则其工作成果随时可能因当事人的反悔而消失殆尽，这样将不利于充分调动调解组织的工作积极性。笔者认为，调解协议是双方当事人基于平等、自愿基础上达成的合意，是否申请赋予该调解协议法律效力，应充分尊重双方当事人的意见。只要有一方当事人不愿意申请，法院就不应受理。调解组织作为案外人，赋予其申请权将严重干预当事人的处分权，没有法律依据。
关于司法确认的受理，《若干规定》第三、四条作了较为详细的规定，即审查：一、提交的材料是否齐全，即应提供司法确认申请书、调解协议和身份证明、资格证明，以及与调解协议相关的财产权利证明等证明材料;二、案件类型是否符合法院司法确认的受案范围；三、是否属于法院管辖。另外，笔者认为还应审查调解协议的各方当事人是否共同提出申请、申请请求是否明确、是否符合时效的规定等。
3．审理程序及审查内容
关于司法确认的审理程序，《若干意见》第23条作了简要阐释，即参照适用《中华人民共和国民事诉讼法》有关简易程序的规定。《若干规定》第六条对司法确认的程序做了更具体的规定，即指定一名审判人员对调解协议进行审查，在必要时可以通知双方当事人同时到场，当面询问当事人。从《若干规定》来看，对司法确认主要侧重于书面审理，必要时再就相关问题当面询问当事人。笔者认为，以上规定过于笼统和模糊，虽然司法确认程序注重便民与高效，但前提是公正与合法。过于强调书面审理，可能导致某些不应确认的案件得到司法确认。笔者赞同司法确认审查程序不必像民事诉讼简易程序那样要开庭审理，但询问各方当事人这一程序必不可少。只有通过询问，法院才能确认各方当事人是否理解所达成协议的内容，是否接受因此而产生的后果，是否愿意由人民法院通过司法确认程序赋予该协议强制执行的效力。
关于司法审查的内容，从节约司法资源，提高司法效率方面考虑，应侧重于形式审查。但由于主持调解工作的调解员并非严格意义上的法律专业人员，同时也为了避免当事人恶意串通、规避法律法规或损害其他人的合法权益，法院应做适度的实体审查，即附带审查纠纷的事实及相关的主要证据。另外，由于纠纷解决的前期工作是调解组织开展的，笔者建议，司法确认审查过程中法院应与调解组织就案件的相关情况进行信息交流，这样既有利于避免当事人利用调解组织的名义制造虚假案件也有利于法院查明案件事实。
关于司法确认的审理期限，《若干意见》和《人民调解法》均未做具体规定，《若干规定》第五条规定：“人民法院应当自受理司法确认申请之日起十五日内作出是否确认的决定。因特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长十日。”笔者认为，由于司法确认侧重于形式审查，对纠纷所产生的事实基础并不要求具体详实，且基于司法确认方便、快捷等特点，《若干规定》对司法确认程序审限的规定，符合节约司法资源、提高司法效率的要求。
4．审查结果及其文书形式
《若干意见》第25条规定：“人民法院依法审查后，决定是否确认调解协议的效力。”第24条规定了七种不予确认的情形。以上规定，只明确了两种审查结果，即决定确认调解协议的效力和决定不予确认调解协议的效力。《若干规定》第五条、第六条则规定了当事人撤回司法确认申请的二种情形，即在人民法院作出是否确认的决定前，一方或者双方当事人撤回司法确认申请的，人民法院应当准许；当事人无正当理由未按时补充证明材料或者拒不接受询问的，可以按撤回司法确认申请处理。笔者认为，当事人拒收司法确认决定文书的，也应按撤回司法确认申请处理。在民事诉讼中当事人拒收裁定书、判决文的，可以留置送达，拒收调解书的，应及时判决。但司法确认程序与普通民事诉讼程序不同，一方面要充分尊重当事人意思，另一方面法院不能主动转入诉讼程序。因此，当事人拒收司法确认决定文书的，按撤回司法确认申请处理为宜。另外，参照《民事诉讼法》的规定，审查结果还应增加不予受理的情形，即如果司法确认的申请不符合受理条件，当事人又不肯撤回申请的，应裁定不予受理。此外，在调解协议内容存在瑕疵的情况下，法院在处理时应区别对待。如果仅仅是协议内容用词不妥等小瑕疵，调整后不影响原协议的基本内容，法院可在征得各方当事人的同意后进行调整，并对其效力确认。如果是重大瑕疵，调整后将完全改变原协议的内容，则不应作调整。当事人坚持要做调整的，法院应不予确认协议的效力，另应告知当事人可申请调解组织另行组织调解或直接向人民法院提起诉讼。
人民法院作出审查结果决定后，应以何种文书形式固定审查结果，在《若干规定》出台以前，司法实践中做法不一。有人认为，《若干意见》第25条已经从文义上明确了采用决定书的形式。但许多人有不同看法，实践中存在使用决定书、调解书、裁定书等不同文书样式的做法。《若干规定》则改变了这一现象，第八条规定：“人民法院经审查认为调解协议符合确认条件的，应当作出确认决定书；决定不予确认调解协议效力的，应当作出不予确认决定书。”据此，决定书成为司法确认的统一文书形式。但笔者认为，《若干规定》并未完全概括所有司法确认审查结果的文书形式。不予受理司法确认、当事人撤回申请和按当事人撤回申请处理的情形，应参照《民事诉讼法》的规定采用裁定书的形式。
(作者通讯地址：福建省沙县人民法院，福建 沙县 365500)
一、人民调解协议司法确认的原则
1、平等、自愿原则
就人民调解协议本身的性质而言，其是各方当事人在平等自愿原则基础上通过行政机关、社会组织、企事业单位及其他各方面的力量就矛盾纠纷进行调解从而达成的一种具有合同性质的协议。因此，在受理人民调解协议司法确认时，也应充分尊重当事人的意志，只有各方当事人共同提出申请，法院才能启动司法确认程序。
2、便民、效率原则
建立非诉讼矛盾纠纷解决机制的初衷就是从方便当事人的角度出发，为其提供更多可供选择的纠纷解决方式。为了保障在这种方式下达成的调解协议能得到尽快履行，尽早化纷止争，司法确认程序也应本着便民、高效的原则，进而赢得人民群众的信任与欢迎。
3、依法审查原则
人民法院在审查人民调解协议时，应依法审查协议是否基于平等自愿原则达成，协议内容是否违反法律强制性规定或损害他人合法权益等内容。
二、人民调解协议司法确认的受案范围
关于人民调解协议受案范围仅见于《若干意见》第20条，该条规定“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。”该条也仅是笼统地规定了司法确定的对象是“经调解组织调解而达成的具有民事合同性质的协议”，并没有具体明确哪些案件类型可以申请司法确认。笔者认为，就当前阶段而言，司法确认程序还不够完善和成熟，司法确认的受案范围不应太广，即应限制在公民、法人及其他社会组织之间涉及到民事权利与义务关系且属于人民法院主管的民商事案件，适用特别程序审理的除外。有的学者认为，涉及婚姻家庭等身份关系的案件不宜纳入司法确认的范围。笔者认为，对这类案件应区别对待。如果仅仅是对双方的身份关系存在与否达成的协议申请司法确认，法院不予受理。但如果是因解除法律上而非血缘上的身份关系，如离婚等达成调解协议，法院对该类司法确认申请应予受理。
三、人民调解协议司法确认的程序
1、管辖权的确立
关于管辖权的规定，《若干意见》与《若干规定》区别较大。前者规定，当事人可以在书面协议中选择当事人住所地、调解协议履行地、调解协议签订地、标的物所在地的基层人民法院管辖，但不得违反专属管辖的规定。没有约定的，由当事人住所地或调解协议履行地基层人民法院管辖。委派或委托调解的，由委派或委托调解的法院管辖。而后者则将管辖权限于主持调解的人民调解委员会所在地基层人民法院或者它派出的法庭管辖。人民法院在立案前委派人民调解委员会调解并达成调解协议的，由委派的人民法院管辖。笔者赞同《若干意见》的相关规定，司法确认的管辖权不应太窄，既然经调解组织调解达成的协议具有民事合同性质，那么，司法确认是可以参照民事诉讼中关于合同的管辖规定的。此外，基于司法确认灵活、便捷、效率等特点的考虑，也应适当拓宽管辖规定。
2、申请与受理
《若干意见》第22条、《人民调解法》第三十三条及《若干规定》第一条对司法确认的申请作了规定，即由双方当事人自调解协议生效之日起三十日内共同向法院提出申请。有的学者认为，规定必须由双方当事人共同提出申请，过于苛刻且有可能导致当事人一方随意反悔从而助长不诚信的行为，因此，只要有一方提出申請即可。另外，认为应赋予调解组织享有申请权，从而固定调解组织的工作成果。因为为了使矛盾双方达成一致协议，调解组织付出了大量劳动，若不赋予其申请权，则其工作成果随时可能因当事人的反悔而消失殆尽，这样将不利于充分调动调解组织的工作积极性。笔者认为，调解协议是双方当事人基于平等、自愿基础上达成的合意，是否申请赋予该调解协议法律效力，应充分尊重双方当事人的意见。只要有一方当事人不愿意申请，法院就不应受理。调解组织作为案外人，赋予其申请权将严重干预当事人的处分权，没有法律依据。
关于司法确认的受理，《若干规定》第三、四条作了较为详细的规定，即审查：一、提交的材料是否齐全，即应提供司法确认申请书、调解协议和身份证明、资格证明，以及与调解协议相关的财产权利证明等证明材料;二、案件类型是否符合法院司法确认的受案范围；三、是否属于法院管辖。另外，笔者认为还应审查调解协议的各方当事人是否共同提出申请、申请请求是否明确、是否符合时效的规定等。
3．审理程序及审查内容
关于司法确认的审理程序，《若干意见》第23条作了简要阐释，即参照适用《中华人民共和国民事诉讼法》有关简易程序的规定。《若干规定》第六条对司法确认的程序做了更具体的规定，即指定一名审判人员对调解协议进行审查，在必要时可以通知双方当事人同时到场，当面询问当事人。从《若干规定》来看，对司法确认主要侧重于书面审理，必要时再就相关问题当面询问当事人。笔者认为，以上规定过于笼统和模糊，虽然司法确认程序注重便民与高效，但前提是公正与合法。过于强调书面审理，可能导致某些不应确认的案件得到司法确认。笔者赞同司法确认审查程序不必像民事诉讼简易程序那样要开庭审理，但询问各方当事人这一程序必不可少。只有通过询问，法院才能确认各方当事人是否理解所达成协议的内容，是否接受因此而产生的后果，是否愿意由人民法院通过司法确认程序赋予该协议强制执行的效力。
关于司法审查的内容，从节约司法资源，提高司法效率方面考虑，应侧重于形式审查。但由于主持调解工作的调解员并非严格意义上的法律专业人员，同时也为了避免当事人恶意串通、规避法律法规或损害其他人的合法权益，法院应做适度的实体审查，即附带审查纠纷的事实及相关的主要证据。另外，由于纠纷解决的前期工作是调解组织开展的，笔者建议，司法确认审查过程中法院应与调解组织就案件的相关情况进行信息交流，这样既有利于避免当事人利用调解组织的名义制造虚假案件也有利于法院查明案件事实。
关于司法确认的审理期限，《若干意见》和《人民调解法》均未做具体规定，《若干规定》第五条规定：“人民法院应当自受理司法确认申请之日起十五日内作出是否确认的决定。因特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长十日。”笔者认为，由于司法确认侧重于形式审查，对纠纷所产生的事实基础并不要求具体详实，且基于司法确认方便、快捷等特点，《若干规定》对司法确认程序审限的规定，符合节约司法资源、提高司法效率的要求。
4．审查结果及其文书形式
《若干意见》第25条规定：“人民法院依法审查后，决定是否确认调解协议的效力。”第24条规定了七种不予确认的情形。以上规定，只明确了两种审查结果，即决定确认调解协议的效力和决定不予确认调解协议的效力。《若干规定》第五条、第六条则规定了当事人撤回司法确认申请的二种情形，即在人民法院作出是否确认的决定前，一方或者双方当事人撤回司法确认申请的，人民法院应当准许；当事人无正当理由未按时补充证明材料或者拒不接受询问的，可以按撤回司法确认申请处理。笔者认为，当事人拒收司法确认决定文书的，也应按撤回司法确认申请处理。在民事诉讼中当事人拒收裁定书、判决文的，可以留置送达，拒收调解书的，应及时判决。但司法确认程序与普通民事诉讼程序不同，一方面要充分尊重当事人意思，另一方面法院不能主动转入诉讼程序。因此，当事人拒收司法确认决定文书的，按撤回司法确认申请处理为宜。另外，参照《民事诉讼法》的规定，审查结果还应增加不予受理的情形，即如果司法确认的申请不符合受理条件，当事人又不肯撤回申请的，应裁定不予受理。此外，在调解协议内容存在瑕疵的情况下，法院在处理时应区别对待。如果仅仅是协议内容用词不妥等小瑕疵，调整后不影响原协议的基本内容，法院可在征得各方当事人的同意后进行调整，并对其效力确认。如果是重大瑕疵，调整后将完全改变原协议的内容，则不应作调整。当事人坚持要做调整的，法院应不予确认协议的效力，另应告知当事人可申请调解组织另行组织调解或直接向人民法院提起诉讼。
人民法院作出审查结果决定后，应以何种文书形式固定审查结果，在《若干规定》出台以前，司法实践中做法不一。有人认为，《若干意见》第25条已经从文义上明确了采用决定书的形式。但许多人有不同看法，实践中存在使用决定书、调解书、裁定书等不同文书样式的做法。《若干规定》则改变了这一现象，第八条规定：“人民法院经审查认为调解协议符合确认条件的，应当作出确认决定书；决定不予确认调解协议效力的，应当作出不予确认决定书。”据此，决定书成为司法确认的统一文书形式。但笔者认为，《若干规定》并未完全概括所有司法确认审查结果的文书形式。不予受理司法确认、当事人撤回申请和按当事人撤回申请处理的情形，应参照《民事诉讼法》的规定采用裁定书的形式。
(作者通讯地址：福建省沙县人民法院，福建 沙县 365500)