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《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，从战略高度指明了未来五年的发展方向和主要路径。“十二五”时期的基本战略导向可以从国际环境、经济发展、民生建设、社会管理角度概括为四个“共”：共生、共建、共享、共治。共生就是促进世界和谐，推动和平发展。共建就是发挥不同市场主体的积极性创造性、挖掘不同生产要素的潜能，增强发展动力，激发发展活力，凝聚发展合力。共享就是坚持民生优先，推进基本公共服务均等化。共治就是推进社会管理创新，形成党委领导、政府负责、公众参与、社会协同的社会管理格局。
“十二五”时期国内外环境
《纲要》的一系列重大战略部署，是基于对国内外形势的深刻洞察和科学判断。
国际环境可以概括为“四化”：一是政治格局多极化。和平、发展、合作仍是时代主题、“一超多强”的格局短期内不会改变，但金融危机后各国实力出现相对变化，总体呈现“南升北降”的趋势。二是经济格局复杂化。美国提供市场、新兴市场经济体出口产品、资源富集国提供原油和初级产品的实体经济三角形分工格局已经无法持续，全球经济总供求格局将继续失衡，贸易保护主义明显抬头，围绕市场空间、发展制高点、综合国力和全球治理体系主导权的国际竞争和博弈将更趋激烈，国际经济环境的复杂性、不稳定性、不确定性因素明显增多，世界经济格局将经历复杂、深刻、漫长的结构调整期。三是创新竞争白热化。下一轮经济发展的长周期将以什么技术为支撑尚不明朗，主要发达经济体和部分发展中经济体正着力进行新技术开发，抢占新能源、生物工程及物联网等高科技制高点，希望能够在新一轮技术创新和产业竞争中抢占先机。四是发展方式多元化。在反思金融危机过程中，转变发展方式是世界各国的共识。发达国家纷纷提出“再工业化”，在他们本来有优势的工业领域重新找到自己的位置；发展中国家则普遍希望发展高端产业，占据产业链高端，形成自己的竞争优势。
从国内形势看，一方面发展基础日益扎实，综合国力日益增强，另一方面也面临着六个结构性难题：一是在需求结构上，投资主导、外需依赖依然明显，消费率最近十年来连续下降。二是在产业结构上，第三产业占国民经济的比重长期在40％左右徘徊，支撑作用较弱。三是从劳动力供给结构来看，面临着老龄化问题，主要劳动力供给上也出现明显的结构性短缺，刘易斯拐点可能在2015年前后较早的到来。四是在国民收入分配结构上，宏观来看近十年政府收入快速提高，企业比重大幅增长，居民所占比重明显下降；微观来看不同行业、城乡、区域和阶层问差距持续扩大。五是在所有制结构上，“弹簧门”、“玻璃门”阻碍了非公经济的进一步发展，尤其是应对国际金融危机过程中一定程度上出现了“国进民退”现象。
六是在社会治理结构上，社会转型明显滞后于经济转型，对社会的直接管理、直接控制、被动防控的模式并没有随着市场经济体制改革而发生相应的改变。此外，从资源环境来看，地水林矿等资源短缺，利用效率偏低，环境恶化的趋势尚未得到有效遏制，生态方面也面临着巨大压力。
“十二五”时期主要政策和战略
(一)关于扩大内需战略
《纲要》提出，扩大内需特别是居民消费需求，是我国的一项长期战略方针，要把扩大消费需求作为扩大内需的战略重点，建立扩大消费需求的长效机制。把扩大内需提升到战略高度，意味着我们作为一个大国，今后要着力增强经济社会发展方面的“四个性”：一是内需在需求结构中的主导性，二是产业结构和需求结构的均衡性，三是在开放环境下的安全性，四是经济社会发展的协调性。为此，要通过实施就业优先战略来解决消费基础问题，通过收入分配格局调整来解决居民消费能力问题，通过完善社会保障制度来解决消费预期的问题，通过加快城镇化来解决内需市场空间问题。同时，要在不断优化投资结构的前提下，保持投资合理增长。
(二)关于发展现代产业体系，提高产业核心竞争力
《纲要》对发展现代产业体系提出了明确要求和全面部署。三次产业的发展重点可概括为：要推动传统制造业优化升级，实现规模化、集群化发展；第三产业要扩大对内对外开放，解决产业政策中对服务业的歧视问题；战略性新兴产业要突出战略性、前瞻性、先导性，但是不能好大喜功、急于求成，期望新兴产业短期内即成长为主导型产业、支柱产业。（见表1、表2、表3）
(三)关于城市化战略
城市化方面，目前城市化的路径上存在两个问题。
一是城市化的格局上存在着大城市与小城镇的争议。大城市对集中人口、发展产业、推动经济起着主要作用，但也容易带来大城市病；小城市则在吸引人口、发展产业上存在瓶颈。“十二五”期间，将突出以城市群为主体形态的格局，通过现代化的交通、通信体系，把一个区域内特大城市和中小城镇整合起来，形成“城市网”，通过城市间基础设施一体化实现大中小城市的“同城化”。大城市尤其是特大城市更多提供市场和就业机会，而中小城镇侧重为转移人口提供住房和教育、医疗等公共产品。在此基础上，以东部沿海、长江沿线以及陇海、京广等主要铁路干线为轴线，形成城市网均衡分布的城市化主体框架。（见表4）
二是从发展导向来看，“十二五”期间，要从传统的土地城市化向人口城市化转变，实现农民工的市民化。在传统的土地城市化模式中，城市化进程越快，投资增速越高。城市发展虽然带动了消费结构升级和消费水平提高，但是无论如何赶不上经营城市、扩张城市规模带来的投资增长，也赶不上投资扩张、出口导向战略与全球化红利叠加带来的外需增长，从而导致了投资消费比例、内外需比例失衡。未来的人口城市化，将以农民工市民化为核心推进城市化，相应把更多的政府经济建设投资转变为公共财政支出，投入到公共服务，投入到人力资本，投资消费孰快孰慢就可能发生重大变化，内外需结构也会受到影响：城市基础设施建设、公共服务设施建设将继续带动投资增长，但是消费潜力转化为有效消费需求的爆发力更强。同时，城市人口集聚、消费潜力释放、服务消费需求增加将促进服务业发展尤其是生活服务业发展，一些城市成为以服务经济为主导的城市，相应会减少低端制造业投资，进而减少对外需的依赖。
(四)关于科技创新
在科技创新上，关键是创新资源要向企业倾斜，使企业真正成为创新主体。具体应当从九个方面入手。一是建立企业为主体，产学研用结合的技术创新链条。二是从制度上拆掉围墙，形成资源共享的技术创新平台。三是引导市场中介服务组织发展，促进金融资本和科技创新深度融合。四是促进创新集聚，推动上下游关联企业、有影响力的大学、金融机构形成创新生态系统。五是建立企业创新战略联盟，推动合作创新。六是避免以创新之名行房地产投机之实，严格控制创意地产、工业地产，为技术创新营造良好发展环境。七是在发展理念上追求社会和经济、人和物均衡发展的理念，加大人力资本投资，解决创新背后的动力和源泉问题。八是要瞄准核心，占据产业链高端。九是从更广泛意义上理解“自主”，不应画地为牢、闭门造车，要充分利用全球创新资源实现开放式创新。（见表5）
(五)关于民生保障
在民生保障方面，要把握“一个要义、两个分开，三个结合”。
一个要义，就是要在科学发展观的指导下，把平等精神、平等理念、平等情怀寓于民生建设始终，既要平等共享，也要平等共建。
两个分开，一是基本与非基本分开。保障民生，政府的一项重要职能是提供公共服务。但是公共服务不等于政府服务，而是要建立多元化的供给渠道和供给方式。政府的主要职责是保基本，要在可支配财力范围内，建立基本公共服务制度，通过多种供给方式保证人人享有均等化的基本公共服务。非基本的部分，要更积极引导社会组织来提供，更多鼓励通过市场化的方式来购买。二是各级政府责任分开。越是基本的公共服务，越是重要的民生工程，越应该由上一级政府来承担和保障。要进一步明确各级政府的财权事权，尤其是要明确中央财政保障基本公共服务的标准和范围。
三个结合，一是共建与共享结合。共享是分配问题，共建是创造问题。只要把分配和创造结合起来，民生就不只是“民生投入”，也不是西方意义上的福利经济，而是有中国特色的“民生经济”。连接分配与创造的桥梁是人力资本。要围绕教育、健康加大人力资本投资力度，不但解决民安、民乐问题，还要解决民利、民智问题。民智是创新型国家建设的源泉，是转变发展方式的核心要素，是实现可持续发展的源动力。二是民生保障与城乡统筹相结合。我国长期存在的城乡二元结构，背后是城乡分割制度带来的一系列不平等。要以均等化为导向，重点解决城乡公共服务、基础设施、市场体系、管理体制四个方面的一体化。三是民生发展与区域协调相结合。从拉平经济发展水平的角度来努力缩小地区差距，往往会南辕北辙，事实证明也是不成功的。相反，从公共服务均等化的角度来着力，应该是牵住了牛鼻子。美国、欧洲的经验如此，我国未来的努力方向也应如此。
(六)关于经济体制改革
在体制改革的策略和推动机制方面，要重视改革开放三十年来在体制改革方面积累的主要经验。在改革策略上，包括：拆庙筑墙，即撤销某些部门、机构，推进政企、政事、政资、政府与市场中介组织分开，明晰不同主体的市场定位；分类改革，如坚持老人老办法，新人新办法，中人中办法；渐进改革，主要是总体设计，试点先行，分步推进；增量改革，主要是先动增量再改存量。在改革方式上，要把握改革的利益赎买实质，采用变通的方式稳步推进。在改革主体上，要充分发挥地方政府的作用，鼓励“制度竞赛”，也就是通过竞争激励各地积极探索改革之路。“十二五”期间要继续用好这些经验，同时也应认识到，在深入总结三十年改革开放实践经验、广泛学习世界各国先进历史经验的基础上，我们已经有能力对改革进行系统性、前瞻性考虑。下一步要进行顶层设计，统筹推进，把改革面临的压力和问题，更多地转化为改革动力，把握好改革的时机，在一些重大领域取得进展，使改革成为经济社会发展的动力之源。
此外，在区域结构方面，要把东、中、西、东北四大板块区域发展总体战略和空间上的主体功能区战略结合起来，实行差别化的区域政策。在能源战略上，“十一五”第一次提出了能耗控制的约束性指标，“十二五”将进一步从宏观上把握经济发展与能源消耗的关系，确定能源消耗的合理约束机制。在生态环境上，要大力倡导绿色经济、低碳经济，加快建设资源节约型、环境友好型社会。在交通基础设施上，关键词是网络化，就是要完善高铁、公路交通的网络化布局。在收入分配方面，主要是通过“提低、扩中、调高”，努力实现城乡居民收入增长与经济增长同步，劳动报酬提高与劳动生产率提高同步。对外开放的关键在于升级，要转变外贸发展方式，努力进入国际产业格局的高端产业和产业高端；在全球治理过程中要利用重要国际组织平台，从被动的执行者转变为参与者。（见表6）
“十二五”时期国内外环境
《纲要》的一系列重大战略部署，是基于对国内外形势的深刻洞察和科学判断。
国际环境可以概括为“四化”：一是政治格局多极化。和平、发展、合作仍是时代主题、“一超多强”的格局短期内不会改变，但金融危机后各国实力出现相对变化，总体呈现“南升北降”的趋势。二是经济格局复杂化。美国提供市场、新兴市场经济体出口产品、资源富集国提供原油和初级产品的实体经济三角形分工格局已经无法持续，全球经济总供求格局将继续失衡，贸易保护主义明显抬头，围绕市场空间、发展制高点、综合国力和全球治理体系主导权的国际竞争和博弈将更趋激烈，国际经济环境的复杂性、不稳定性、不确定性因素明显增多，世界经济格局将经历复杂、深刻、漫长的结构调整期。三是创新竞争白热化。下一轮经济发展的长周期将以什么技术为支撑尚不明朗，主要发达经济体和部分发展中经济体正着力进行新技术开发，抢占新能源、生物工程及物联网等高科技制高点，希望能够在新一轮技术创新和产业竞争中抢占先机。四是发展方式多元化。在反思金融危机过程中，转变发展方式是世界各国的共识。发达国家纷纷提出“再工业化”，在他们本来有优势的工业领域重新找到自己的位置；发展中国家则普遍希望发展高端产业，占据产业链高端，形成自己的竞争优势。
从国内形势看，一方面发展基础日益扎实，综合国力日益增强，另一方面也面临着六个结构性难题：一是在需求结构上，投资主导、外需依赖依然明显，消费率最近十年来连续下降。二是在产业结构上，第三产业占国民经济的比重长期在40％左右徘徊，支撑作用较弱。三是从劳动力供给结构来看，面临着老龄化问题，主要劳动力供给上也出现明显的结构性短缺，刘易斯拐点可能在2015年前后较早的到来。四是在国民收入分配结构上，宏观来看近十年政府收入快速提高，企业比重大幅增长，居民所占比重明显下降；微观来看不同行业、城乡、区域和阶层问差距持续扩大。五是在所有制结构上，“弹簧门”、“玻璃门”阻碍了非公经济的进一步发展，尤其是应对国际金融危机过程中一定程度上出现了“国进民退”现象。
六是在社会治理结构上，社会转型明显滞后于经济转型，对社会的直接管理、直接控制、被动防控的模式并没有随着市场经济体制改革而发生相应的改变。此外，从资源环境来看，地水林矿等资源短缺，利用效率偏低，环境恶化的趋势尚未得到有效遏制，生态方面也面临着巨大压力。
“十二五”时期主要政策和战略
(一)关于扩大内需战略
《纲要》提出，扩大内需特别是居民消费需求，是我国的一项长期战略方针，要把扩大消费需求作为扩大内需的战略重点，建立扩大消费需求的长效机制。把扩大内需提升到战略高度，意味着我们作为一个大国，今后要着力增强经济社会发展方面的“四个性”：一是内需在需求结构中的主导性，二是产业结构和需求结构的均衡性，三是在开放环境下的安全性，四是经济社会发展的协调性。为此，要通过实施就业优先战略来解决消费基础问题，通过收入分配格局调整来解决居民消费能力问题，通过完善社会保障制度来解决消费预期的问题，通过加快城镇化来解决内需市场空间问题。同时，要在不断优化投资结构的前提下，保持投资合理增长。
(二)关于发展现代产业体系，提高产业核心竞争力
《纲要》对发展现代产业体系提出了明确要求和全面部署。三次产业的发展重点可概括为：要推动传统制造业优化升级，实现规模化、集群化发展；第三产业要扩大对内对外开放，解决产业政策中对服务业的歧视问题；战略性新兴产业要突出战略性、前瞻性、先导性，但是不能好大喜功、急于求成，期望新兴产业短期内即成长为主导型产业、支柱产业。（见表1、表2、表3）
(三)关于城市化战略
城市化方面，目前城市化的路径上存在两个问题。
一是城市化的格局上存在着大城市与小城镇的争议。大城市对集中人口、发展产业、推动经济起着主要作用，但也容易带来大城市病；小城市则在吸引人口、发展产业上存在瓶颈。“十二五”期间，将突出以城市群为主体形态的格局，通过现代化的交通、通信体系，把一个区域内特大城市和中小城镇整合起来，形成“城市网”，通过城市间基础设施一体化实现大中小城市的“同城化”。大城市尤其是特大城市更多提供市场和就业机会，而中小城镇侧重为转移人口提供住房和教育、医疗等公共产品。在此基础上，以东部沿海、长江沿线以及陇海、京广等主要铁路干线为轴线，形成城市网均衡分布的城市化主体框架。（见表4）
二是从发展导向来看，“十二五”期间，要从传统的土地城市化向人口城市化转变，实现农民工的市民化。在传统的土地城市化模式中，城市化进程越快，投资增速越高。城市发展虽然带动了消费结构升级和消费水平提高，但是无论如何赶不上经营城市、扩张城市规模带来的投资增长，也赶不上投资扩张、出口导向战略与全球化红利叠加带来的外需增长，从而导致了投资消费比例、内外需比例失衡。未来的人口城市化，将以农民工市民化为核心推进城市化，相应把更多的政府经济建设投资转变为公共财政支出，投入到公共服务，投入到人力资本，投资消费孰快孰慢就可能发生重大变化，内外需结构也会受到影响：城市基础设施建设、公共服务设施建设将继续带动投资增长，但是消费潜力转化为有效消费需求的爆发力更强。同时，城市人口集聚、消费潜力释放、服务消费需求增加将促进服务业发展尤其是生活服务业发展，一些城市成为以服务经济为主导的城市，相应会减少低端制造业投资，进而减少对外需的依赖。
(四)关于科技创新
在科技创新上，关键是创新资源要向企业倾斜，使企业真正成为创新主体。具体应当从九个方面入手。一是建立企业为主体，产学研用结合的技术创新链条。二是从制度上拆掉围墙，形成资源共享的技术创新平台。三是引导市场中介服务组织发展，促进金融资本和科技创新深度融合。四是促进创新集聚，推动上下游关联企业、有影响力的大学、金融机构形成创新生态系统。五是建立企业创新战略联盟，推动合作创新。六是避免以创新之名行房地产投机之实，严格控制创意地产、工业地产，为技术创新营造良好发展环境。七是在发展理念上追求社会和经济、人和物均衡发展的理念，加大人力资本投资，解决创新背后的动力和源泉问题。八是要瞄准核心，占据产业链高端。九是从更广泛意义上理解“自主”，不应画地为牢、闭门造车，要充分利用全球创新资源实现开放式创新。（见表5）
(五)关于民生保障
在民生保障方面，要把握“一个要义、两个分开，三个结合”。
一个要义，就是要在科学发展观的指导下，把平等精神、平等理念、平等情怀寓于民生建设始终，既要平等共享，也要平等共建。
两个分开，一是基本与非基本分开。保障民生，政府的一项重要职能是提供公共服务。但是公共服务不等于政府服务，而是要建立多元化的供给渠道和供给方式。政府的主要职责是保基本，要在可支配财力范围内，建立基本公共服务制度，通过多种供给方式保证人人享有均等化的基本公共服务。非基本的部分，要更积极引导社会组织来提供，更多鼓励通过市场化的方式来购买。二是各级政府责任分开。越是基本的公共服务，越是重要的民生工程，越应该由上一级政府来承担和保障。要进一步明确各级政府的财权事权，尤其是要明确中央财政保障基本公共服务的标准和范围。
三个结合，一是共建与共享结合。共享是分配问题，共建是创造问题。只要把分配和创造结合起来，民生就不只是“民生投入”，也不是西方意义上的福利经济，而是有中国特色的“民生经济”。连接分配与创造的桥梁是人力资本。要围绕教育、健康加大人力资本投资力度，不但解决民安、民乐问题，还要解决民利、民智问题。民智是创新型国家建设的源泉，是转变发展方式的核心要素，是实现可持续发展的源动力。二是民生保障与城乡统筹相结合。我国长期存在的城乡二元结构，背后是城乡分割制度带来的一系列不平等。要以均等化为导向，重点解决城乡公共服务、基础设施、市场体系、管理体制四个方面的一体化。三是民生发展与区域协调相结合。从拉平经济发展水平的角度来努力缩小地区差距，往往会南辕北辙，事实证明也是不成功的。相反，从公共服务均等化的角度来着力，应该是牵住了牛鼻子。美国、欧洲的经验如此，我国未来的努力方向也应如此。
(六)关于经济体制改革
在体制改革的策略和推动机制方面，要重视改革开放三十年来在体制改革方面积累的主要经验。在改革策略上，包括：拆庙筑墙，即撤销某些部门、机构，推进政企、政事、政资、政府与市场中介组织分开，明晰不同主体的市场定位；分类改革，如坚持老人老办法，新人新办法，中人中办法；渐进改革，主要是总体设计，试点先行，分步推进；增量改革，主要是先动增量再改存量。在改革方式上，要把握改革的利益赎买实质，采用变通的方式稳步推进。在改革主体上，要充分发挥地方政府的作用，鼓励“制度竞赛”，也就是通过竞争激励各地积极探索改革之路。“十二五”期间要继续用好这些经验，同时也应认识到，在深入总结三十年改革开放实践经验、广泛学习世界各国先进历史经验的基础上，我们已经有能力对改革进行系统性、前瞻性考虑。下一步要进行顶层设计，统筹推进，把改革面临的压力和问题，更多地转化为改革动力，把握好改革的时机，在一些重大领域取得进展，使改革成为经济社会发展的动力之源。
此外，在区域结构方面，要把东、中、西、东北四大板块区域发展总体战略和空间上的主体功能区战略结合起来，实行差别化的区域政策。在能源战略上，“十一五”第一次提出了能耗控制的约束性指标，“十二五”将进一步从宏观上把握经济发展与能源消耗的关系，确定能源消耗的合理约束机制。在生态环境上，要大力倡导绿色经济、低碳经济，加快建设资源节约型、环境友好型社会。在交通基础设施上，关键词是网络化，就是要完善高铁、公路交通的网络化布局。在收入分配方面，主要是通过“提低、扩中、调高”，努力实现城乡居民收入增长与经济增长同步，劳动报酬提高与劳动生产率提高同步。对外开放的关键在于升级，要转变外贸发展方式，努力进入国际产业格局的高端产业和产业高端；在全球治理过程中要利用重要国际组织平台，从被动的执行者转变为参与者。（见表6）