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一、乡镇账外债务问题的主要表现及危害
乡镇账外债务的表现形式主要有未入账借款、贷款和欠款三种。未入账借款是指乡镇向其他单位、个人或经济组织借用的不需支付利息且未入账的资金。未入账贷款是指乡镇向金融机构或其他单位举借的需支付利息且未入账的资金,也包括民间高利贷。与正常借款、贷款不同的是,账外债务借款、贷款不纳入乡镇财务统一管理,不进行统一会计核算,在账外运转。办理借款、贷款手续者可以是乡镇财务部门,也可以是其他部门,甚至可以是乡镇的领导个人,没有严格的借贷计划,暗箱操作,具有随意性大、隐蔽性强、透明性差的特点。欠款是指乡镇在商品采购、支付劳务和工程价款以及日常消费性开支中形成的,未进行会计账务处理的应付款项。欠款种类复杂、名目繁多,是账外债务最普遍的表现形式。
账外债务的危害是显而易见的。首先,《会计法》规定,单位发生的各项经济业务应当在依法设置的会计账薄上统一登记、核算,不得设立账外账。账外债务是法定会计账薄之外登记的负债,它的存在本身就是一种严重的违法行为。其次,账外债务是滋生腐败的温床。账外债务是财务管理混乱的表现,借款、贷款和欠款不纳入单位统一管理,容易被一些小团体和个人长期占用、挪用,甚至被贪污。同时,在乡镇主要领导调任时,往往以列表的形式对账外债务进行移交,容易产生人为虚构债务的情况,导致财政性资金被套取。第三,账外债务导致会计信息严重失真,加大了乡镇财政财务风险。账外债务不进行统一核算,在账外运转,导致真实的债务信息被掩盖,虚增了乡镇可支配财力,使乡镇政府每年财政预决算仍然表现为账面的预平衡,巨大的财政赤字风险被掩盖,加大了政府财政财务风险。第四,账外债务会损害党和政府在人民群众心目中的形象,威胁国家经济安全和社会稳定。如不切实际的工程项目、产业建设等导致大量欠账,对农民工工资拖欠数额巨大且时间较长。
二、乡镇账外债务的成因分析
形成账外债务的原因是多方面的,但主要有以下几个方面:
(一)各级政府的事权、财权划分不清,转移支付制度不完善,是产生账外债务的体制性原因。分税制后,中央财政得到了加强,但同时由于各级政府间事权和财权划分不合理,导致承担着大量公共事务的乡镇政府财力严重短缺,财政收支矛盾日益加深。特别是随着财政改革的不断深入,国家对农村公共设施建设、农业产业开发及新农村建设的投入逐年增加,乡镇承担的直接投资和配套资金比重相应加大,乡镇政府举借债务成为普遍现象。加之举债行为不规范,这些债务多以账外债务的形式存在。
(二)政府职能不清,各种达标升级活动和超前建设是账外债务形成的重要性因素。乡镇政府在发展乡镇经济过程中,不能严格按照市场经济规律和公共财政要求办事,“越位”和“缺位”现象严重。在农业产业开发和新农村建设中,一些地方政府不顾农民的意愿,不尊重农民的市场主体地位,搞行政命令,政府投资,单位包扶,使乡镇背上了沉重的债务包袱,造成资金浪费。近年来,诸如“小康村建设”、“专业村建设”、“计生达标”、“普九验收”、“五好支部”、“六好党委”、“新农村建设”等达标升级活动花费资金巨大,而上级部门资金支持有限,绝大多数开支由乡镇政府负担。而乡镇政府财力有限,只能靠借贷和赊账办事,形成大量账外债务。另外,一些领导干部为了出政绩,超越当地经济发展水平,大搞“形象工程”、“面子工程”,也形成了大量账外债务。
(三)以收付实现制为记账基础的预算会计核算办法,不能全面反映单位负债情况,是产生账外债务的技术性原因。现行会计制度规定,行政事业单位以收付实现制为会计记账基础,即以现金的收入或付出作为会计账务处理的依据。由于乡镇政府支出压力大和资金严重不足的矛盾非常突出,赊账消费现象普遍存在,按收付实现制规定,这些赊账消费支出事项不能进行会计账务处理,这样,势必形成大量的账外债务。
(四)财务管理不规范,缺乏有效的监督机制,是形成账外债务的制度性原因。乡镇的财务制度不健全,或虽有制度,但却不能按制度规定办事,制度形同虚设,无法对单位的财务行为进行有效的监督和控制,账外借款、账外贷款、账外消费以及虚假债务现象普遍存在。许多乡镇账外债务经过历届领导以表册形式移交,有的时间长达数十年,究竟是否全额支付无法说清,审计监督技术手段有限,难以从根本上抑制这些问题的发生。
三、化解乡镇账外债务的基本策略
(一)壮大乡镇经济实力,增加乡镇财政收入。要努力培植财源,发展经济,增强乡镇经济实力,增加财政收入,从根本上解决财政收支矛盾。同时,应按照公共财政理论,合理划分各级政府的事权和财权范围,完善政府间转移支付制度,加大对乡镇政府的财政转移支付力度,缓解支出压力。
(二)切实转变政府职能,规范政府的经济行为。要按照建立公共财政体制和市场经济体制的要求,切实转变政府职能,真正做到有所为,有所不为。如对于农业产业开发,政府应按照市场经济规律办事,尊重农民的市场主体地位,改变行政命令,直接管理和投入的做法,在政策宣传、技术服务、信息引导、增效机制等方面积极帮助农民奔小康。在社会主义新农村建设上,要量力而行,不搞一刀切,要结合乡镇政府的财力和农民的经济实力以及当地的具体情况有计划地进行。
(三)坚持量入为出、量财办事的财务管理原则。在我国各级行政事业单位中,乡镇政府财务收支的矛盾最为突出,因此,在单位的财务管理中,坚持量入为出、量财办事、厉行节约、讲求实效的管理原则对解决账外债务问题十分重要。一是作好单位的财务预算,并确保预算的严肃性。二是杜绝各类“形象工程”、“政绩工程”和超前建设。三是强化管理,提高资金使用效率,切实压缩消费性开支,减少行政成本,提高行政效能。
(四)完善预算会计收付实现制记账办法,全面真实地反映单位负债状况。对行政单位在不改变收付实现制的基础上,在现行预算会计科目中增设“递延支出”过渡性科目,对行政单位未支付现金的支出和与其相关的负债进行全面核算反映。“递延支出”科目借方登记本期发生的未实际支付现金的支出金额,贷方登记实际支付现金时正式转为经费支出的金额,期末余额一般在借方,反映已经发生但尚未支付现金,未正式转为支出的累计余额。该科目与“暂存款”相匹配,使账外负债转为账内核算。这样可以较为完整的反映单位负债情况和整体财务状况。
(五)规范财务管理,强化审计监督,健全内部监控机制。一是加强财务管理,规范财务行为,坚决制止超标招待、超标购车、公费旅游等各种违规违纪行为和不合理欠账消费,所有财务收支必须全额纳入单位财务统一管理、统一核算。二是建立健全单位内部财务控制制度,如重大财务事项集体决定制度、借贷款管理制度等,按制度规定办事,加强内部监控。三是加强审计监督,采取定期审计、随机审计和离任审计相结合的方法,加强对乡镇账外债务的审计监督和查处力度,同时,对不纳入本单位财务统一管理,不进行统一核算的账外债务依法进行处理。
(作者单位:甘泉县经济责任审计局)
乡镇账外债务的表现形式主要有未入账借款、贷款和欠款三种。未入账借款是指乡镇向其他单位、个人或经济组织借用的不需支付利息且未入账的资金。未入账贷款是指乡镇向金融机构或其他单位举借的需支付利息且未入账的资金,也包括民间高利贷。与正常借款、贷款不同的是,账外债务借款、贷款不纳入乡镇财务统一管理,不进行统一会计核算,在账外运转。办理借款、贷款手续者可以是乡镇财务部门,也可以是其他部门,甚至可以是乡镇的领导个人,没有严格的借贷计划,暗箱操作,具有随意性大、隐蔽性强、透明性差的特点。欠款是指乡镇在商品采购、支付劳务和工程价款以及日常消费性开支中形成的,未进行会计账务处理的应付款项。欠款种类复杂、名目繁多,是账外债务最普遍的表现形式。
账外债务的危害是显而易见的。首先,《会计法》规定,单位发生的各项经济业务应当在依法设置的会计账薄上统一登记、核算,不得设立账外账。账外债务是法定会计账薄之外登记的负债,它的存在本身就是一种严重的违法行为。其次,账外债务是滋生腐败的温床。账外债务是财务管理混乱的表现,借款、贷款和欠款不纳入单位统一管理,容易被一些小团体和个人长期占用、挪用,甚至被贪污。同时,在乡镇主要领导调任时,往往以列表的形式对账外债务进行移交,容易产生人为虚构债务的情况,导致财政性资金被套取。第三,账外债务导致会计信息严重失真,加大了乡镇财政财务风险。账外债务不进行统一核算,在账外运转,导致真实的债务信息被掩盖,虚增了乡镇可支配财力,使乡镇政府每年财政预决算仍然表现为账面的预平衡,巨大的财政赤字风险被掩盖,加大了政府财政财务风险。第四,账外债务会损害党和政府在人民群众心目中的形象,威胁国家经济安全和社会稳定。如不切实际的工程项目、产业建设等导致大量欠账,对农民工工资拖欠数额巨大且时间较长。
二、乡镇账外债务的成因分析
形成账外债务的原因是多方面的,但主要有以下几个方面:
(一)各级政府的事权、财权划分不清,转移支付制度不完善,是产生账外债务的体制性原因。分税制后,中央财政得到了加强,但同时由于各级政府间事权和财权划分不合理,导致承担着大量公共事务的乡镇政府财力严重短缺,财政收支矛盾日益加深。特别是随着财政改革的不断深入,国家对农村公共设施建设、农业产业开发及新农村建设的投入逐年增加,乡镇承担的直接投资和配套资金比重相应加大,乡镇政府举借债务成为普遍现象。加之举债行为不规范,这些债务多以账外债务的形式存在。
(二)政府职能不清,各种达标升级活动和超前建设是账外债务形成的重要性因素。乡镇政府在发展乡镇经济过程中,不能严格按照市场经济规律和公共财政要求办事,“越位”和“缺位”现象严重。在农业产业开发和新农村建设中,一些地方政府不顾农民的意愿,不尊重农民的市场主体地位,搞行政命令,政府投资,单位包扶,使乡镇背上了沉重的债务包袱,造成资金浪费。近年来,诸如“小康村建设”、“专业村建设”、“计生达标”、“普九验收”、“五好支部”、“六好党委”、“新农村建设”等达标升级活动花费资金巨大,而上级部门资金支持有限,绝大多数开支由乡镇政府负担。而乡镇政府财力有限,只能靠借贷和赊账办事,形成大量账外债务。另外,一些领导干部为了出政绩,超越当地经济发展水平,大搞“形象工程”、“面子工程”,也形成了大量账外债务。
(三)以收付实现制为记账基础的预算会计核算办法,不能全面反映单位负债情况,是产生账外债务的技术性原因。现行会计制度规定,行政事业单位以收付实现制为会计记账基础,即以现金的收入或付出作为会计账务处理的依据。由于乡镇政府支出压力大和资金严重不足的矛盾非常突出,赊账消费现象普遍存在,按收付实现制规定,这些赊账消费支出事项不能进行会计账务处理,这样,势必形成大量的账外债务。
(四)财务管理不规范,缺乏有效的监督机制,是形成账外债务的制度性原因。乡镇的财务制度不健全,或虽有制度,但却不能按制度规定办事,制度形同虚设,无法对单位的财务行为进行有效的监督和控制,账外借款、账外贷款、账外消费以及虚假债务现象普遍存在。许多乡镇账外债务经过历届领导以表册形式移交,有的时间长达数十年,究竟是否全额支付无法说清,审计监督技术手段有限,难以从根本上抑制这些问题的发生。
三、化解乡镇账外债务的基本策略
(一)壮大乡镇经济实力,增加乡镇财政收入。要努力培植财源,发展经济,增强乡镇经济实力,增加财政收入,从根本上解决财政收支矛盾。同时,应按照公共财政理论,合理划分各级政府的事权和财权范围,完善政府间转移支付制度,加大对乡镇政府的财政转移支付力度,缓解支出压力。
(二)切实转变政府职能,规范政府的经济行为。要按照建立公共财政体制和市场经济体制的要求,切实转变政府职能,真正做到有所为,有所不为。如对于农业产业开发,政府应按照市场经济规律办事,尊重农民的市场主体地位,改变行政命令,直接管理和投入的做法,在政策宣传、技术服务、信息引导、增效机制等方面积极帮助农民奔小康。在社会主义新农村建设上,要量力而行,不搞一刀切,要结合乡镇政府的财力和农民的经济实力以及当地的具体情况有计划地进行。
(三)坚持量入为出、量财办事的财务管理原则。在我国各级行政事业单位中,乡镇政府财务收支的矛盾最为突出,因此,在单位的财务管理中,坚持量入为出、量财办事、厉行节约、讲求实效的管理原则对解决账外债务问题十分重要。一是作好单位的财务预算,并确保预算的严肃性。二是杜绝各类“形象工程”、“政绩工程”和超前建设。三是强化管理,提高资金使用效率,切实压缩消费性开支,减少行政成本,提高行政效能。
(四)完善预算会计收付实现制记账办法,全面真实地反映单位负债状况。对行政单位在不改变收付实现制的基础上,在现行预算会计科目中增设“递延支出”过渡性科目,对行政单位未支付现金的支出和与其相关的负债进行全面核算反映。“递延支出”科目借方登记本期发生的未实际支付现金的支出金额,贷方登记实际支付现金时正式转为经费支出的金额,期末余额一般在借方,反映已经发生但尚未支付现金,未正式转为支出的累计余额。该科目与“暂存款”相匹配,使账外负债转为账内核算。这样可以较为完整的反映单位负债情况和整体财务状况。
(五)规范财务管理,强化审计监督,健全内部监控机制。一是加强财务管理,规范财务行为,坚决制止超标招待、超标购车、公费旅游等各种违规违纪行为和不合理欠账消费,所有财务收支必须全额纳入单位财务统一管理、统一核算。二是建立健全单位内部财务控制制度,如重大财务事项集体决定制度、借贷款管理制度等,按制度规定办事,加强内部监控。三是加强审计监督,采取定期审计、随机审计和离任审计相结合的方法,加强对乡镇账外债务的审计监督和查处力度,同时,对不纳入本单位财务统一管理,不进行统一核算的账外债务依法进行处理。
(作者单位:甘泉县经济责任审计局)