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【摘要】：2017年6月27日，全国人大常委会通过决议修改《民事诉讼法》，将检察机关提起公益诉讼写入立法，检察机关提起民事公益诉讼从此于法有据。检察机关在民事公益诉讼中的角色引起了学界的争论，本文将从检察机关的职能入手，试图分析其在民事公益诉讼中的角色，理清其中的关系。
【关键词】：民事公益诉讼；检察机关；民事公诉人
一、 检察机关提起民事公益诉讼概述
（一）检察机关提起民事公益诉讼立法变化
近年来，环境破坏、生态危机、食品安全等问题层出不穷，为维护国家和社会公共利益，我国2012年新修《民事诉讼法》第55条首次规定了民事公益诉讼制度，民事公益诉讼提起的主体是“法律规定的有关机关和社会组织”，但并没有明确规定检察机关就是“法律规定的有关机关”。随着司法实践的发展和立法技术的进步， 2015年7月，最高人民检察院颁布《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点》），在13个试点地区进行检察机关提起民事公益诉讼的改革。试点改革取得了突出成效，检察机关弥补了诉讼主体缺位的空白，很大程度上避免了“公地悲剧”。全国人大常委会于2016年6月27日作出修改《民事诉讼法》的决定，即在第55条增加第二款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”至此，检察机关提起民事公益诉讼于法有据。民事公益诉讼制度又进入了新的发展时期。
（二）检察机关的职能与优势
（1）检察机关的职能分析
检察机关最重要的职能是法律监督职能。宪法规定检察机关是我国的法律监督机关，主要职责是保障法律统一实施，保护国家利益、社会公共利益不受侵害，制裁违法犯罪行为。检察机关提起民事公益诉讼是一方面是对民事法律实施情况的监督，另一方面则是出于维护国家、社会公共利益的目的对民事违法行为进行制裁，追究民事责任。检察机关的第二大职能是公益代表职能。检察机关一般被认为“公共利益的天然代表人”，当提起民事公益诉讼的主体缺位时，检察机关就要发挥作用。
（2）检察机关提起民事公益诉讼的优势
与其他社会组织相比，检察机关提起民事公益诉讼具有不可比拟的优势。首先，检察机关是国家权力机关，拥有充足的司法资源，专业的法律队伍，高素质的法律人才，诉讼经验和诉讼能力都比社会组织高出很多。而且，检察机关还有调查核实权，拥有调查证据的便利性，能够掌握案件所需要的第一手材料。此外，民事公益诉讼耗时时间长，需要大量的资金，检察机关有国库的支持作为支撑。
二、检察机关在民事公益诉讼中的角色分析
《试点》规定“人民检察院以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼。民事公益诉讼的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。”如何确定检察机关在民事公益诉讼中的法律地位或身份是学界最关注的话题！主要有以下观点：
（一）当事人说
當事人说将检察机关认定为民事公益诉讼中的原告，认为检察机关同民事诉讼程序中的原告一样，享有原告诉讼权利，履行诉讼义务。这一学说体现了民事公益诉讼中平等性原则，民事公益诉讼从本质上说还是一种民事诉讼，而民事诉讼是解决平等主体之间的纠纷。但是这种说法又忽略了民事公益诉讼的特殊性，民事公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公共利益，与一般诉讼中的原告有本质区别。检察机关与案件不存在直接利害关系，也不具有实体权利的处分权。
（二）公益代表人说
公益代表人说认为检察机关具有公益代表职能，其提起民事公益诉讼的目的也是为了维护国家利益或社会公共利益。但“公益代表人”仅是一个普通名词，并不能从诉讼法上定义检察机关的法律地位，也不能说明检察机关的诉讼权利和义务。该说作为法律地位的界定并不合适。
（三）法律监督说。
该说认为检察机关是国家法定监督机关。检察机关的监督角色主要体现在以下几个方面：第一，督促起诉。《试点》规定了检察机关提起民事公益诉讼需经过诉前程序，应先督促有关机关依法履职或建议有关社会组织提起民事公益诉讼。第二，支持起诉。有关组织提起公益诉讼需要检察机关支持的，检察机关可以支持起诉。第三，提出检察建议。检察机关可以在诉前对有关部门的行政行为和庭后对人民法院的庭审行为提出检察建议；第四，纠正违法判决。检察机关认为民事公益诉讼的裁判错误不能维护国家和社会公共利益时可以抗诉形式纠正错误判决。
该说揭示了检察机关在民事公益诉讼中的法律监督职能。《试点》第一条第二款也规定了检察机关的监督职责。肖建国教授认为“检察机关是特殊的公益诉讼原告，其享有宪法规定的法律监督职能，身份上有一定的特殊性”。但是检察机关不只是“法律监督者”身份，公益诉讼起诉的身份不能当然被法律监督者身份所包含。
（四）民事公诉人说。
该说认为检察机关提起民事公益诉讼实际上是公诉人角色在民事诉讼中的体现，是刑事公诉人角色的自然延伸，公诉职能从来就不应当只是狭隘地放置在刑事领域，而是应该放置在国家利益与社会公共利益诉求实现的范围内。公诉权是独立的国家诉权，在民事诉讼中，检察机关为维护国家、社会公共利益请求法院依法追究破坏生态环境等损害社会公共利益的民事责任。
还有一种双重说认为检察机关既是法律监督者身份，又是民事公诉人身份。双重说比较符合当前我国法治现状与诉讼结构。法律监督者身份是检察机关的法定职能所决定的，而民事公诉人身份是由民事公益诉讼制度的特殊性所要求的。
三、检察机关诉权与监督权的职能分工
检察院在民事公益诉讼中具有双重身份，若协调不好这两种身份，会导致诉讼程序的混乱和诉讼结构的失衡。因此必须要明确职能划分，将公益诉讼部门与监督部门分别开来，公益诉讼部门不享有法律监督权。在检察机关提起的民事公益诉讼中，一个部门不能身兼数职。避免检察机关为追求“胜诉利益”而侵害平等性原则。《试点》仅规定民事公益诉讼案件由民事行政监察部门办理，还需要司法解释进一步明确检察机关提起公益诉讼与进行法律监督的权责和界限。
结语
最新修改的《民事诉讼法》明确规定检察机关提起民事公益诉讼的资格。一方面是检察机关的先天职能，另一方面是新赋予的公益诉讼人的角色，检察机关如何协调好这两种角色是值得思考的课题，民事公益诉讼制度的建设还任重道远！
参考文献：
[1]赵绘宇.检察机关：民事行政公益诉讼的适格主体[J].公民与法，2010（2）.
[2]肖建国.检察机关提起民事公益诉讼应注意两个问题[J].人民检察，2015，（2）.
[3]汤维建.检察机关提起公益诉讼试点相关问题解析[J].中国党政干部论坛，2015（8）.
[4]洪浩，邓晓静.公益诉讼制度实施的若干问题[J].法学，2013（7）.
[5]徐祥民，胡中华，梅宏.环境公益诉讼研究---以制度建设为中心[M].北京：中国法制出版社.2009.
【关键词】：民事公益诉讼；检察机关；民事公诉人
一、 检察机关提起民事公益诉讼概述
（一）检察机关提起民事公益诉讼立法变化
近年来，环境破坏、生态危机、食品安全等问题层出不穷，为维护国家和社会公共利益，我国2012年新修《民事诉讼法》第55条首次规定了民事公益诉讼制度，民事公益诉讼提起的主体是“法律规定的有关机关和社会组织”，但并没有明确规定检察机关就是“法律规定的有关机关”。随着司法实践的发展和立法技术的进步， 2015年7月，最高人民检察院颁布《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点》），在13个试点地区进行检察机关提起民事公益诉讼的改革。试点改革取得了突出成效，检察机关弥补了诉讼主体缺位的空白，很大程度上避免了“公地悲剧”。全国人大常委会于2016年6月27日作出修改《民事诉讼法》的决定，即在第55条增加第二款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”至此，检察机关提起民事公益诉讼于法有据。民事公益诉讼制度又进入了新的发展时期。
（二）检察机关的职能与优势
（1）检察机关的职能分析
检察机关最重要的职能是法律监督职能。宪法规定检察机关是我国的法律监督机关，主要职责是保障法律统一实施，保护国家利益、社会公共利益不受侵害，制裁违法犯罪行为。检察机关提起民事公益诉讼是一方面是对民事法律实施情况的监督，另一方面则是出于维护国家、社会公共利益的目的对民事违法行为进行制裁，追究民事责任。检察机关的第二大职能是公益代表职能。检察机关一般被认为“公共利益的天然代表人”，当提起民事公益诉讼的主体缺位时，检察机关就要发挥作用。
（2）检察机关提起民事公益诉讼的优势
与其他社会组织相比，检察机关提起民事公益诉讼具有不可比拟的优势。首先，检察机关是国家权力机关，拥有充足的司法资源，专业的法律队伍，高素质的法律人才，诉讼经验和诉讼能力都比社会组织高出很多。而且，检察机关还有调查核实权，拥有调查证据的便利性，能够掌握案件所需要的第一手材料。此外，民事公益诉讼耗时时间长，需要大量的资金，检察机关有国库的支持作为支撑。
二、检察机关在民事公益诉讼中的角色分析
《试点》规定“人民检察院以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼。民事公益诉讼的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。”如何确定检察机关在民事公益诉讼中的法律地位或身份是学界最关注的话题！主要有以下观点：
（一）当事人说
當事人说将检察机关认定为民事公益诉讼中的原告，认为检察机关同民事诉讼程序中的原告一样，享有原告诉讼权利，履行诉讼义务。这一学说体现了民事公益诉讼中平等性原则，民事公益诉讼从本质上说还是一种民事诉讼，而民事诉讼是解决平等主体之间的纠纷。但是这种说法又忽略了民事公益诉讼的特殊性，民事公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公共利益，与一般诉讼中的原告有本质区别。检察机关与案件不存在直接利害关系，也不具有实体权利的处分权。
（二）公益代表人说
公益代表人说认为检察机关具有公益代表职能，其提起民事公益诉讼的目的也是为了维护国家利益或社会公共利益。但“公益代表人”仅是一个普通名词，并不能从诉讼法上定义检察机关的法律地位，也不能说明检察机关的诉讼权利和义务。该说作为法律地位的界定并不合适。
（三）法律监督说。
该说认为检察机关是国家法定监督机关。检察机关的监督角色主要体现在以下几个方面：第一，督促起诉。《试点》规定了检察机关提起民事公益诉讼需经过诉前程序，应先督促有关机关依法履职或建议有关社会组织提起民事公益诉讼。第二，支持起诉。有关组织提起公益诉讼需要检察机关支持的，检察机关可以支持起诉。第三，提出检察建议。检察机关可以在诉前对有关部门的行政行为和庭后对人民法院的庭审行为提出检察建议；第四，纠正违法判决。检察机关认为民事公益诉讼的裁判错误不能维护国家和社会公共利益时可以抗诉形式纠正错误判决。
该说揭示了检察机关在民事公益诉讼中的法律监督职能。《试点》第一条第二款也规定了检察机关的监督职责。肖建国教授认为“检察机关是特殊的公益诉讼原告，其享有宪法规定的法律监督职能，身份上有一定的特殊性”。但是检察机关不只是“法律监督者”身份，公益诉讼起诉的身份不能当然被法律监督者身份所包含。
（四）民事公诉人说。
该说认为检察机关提起民事公益诉讼实际上是公诉人角色在民事诉讼中的体现，是刑事公诉人角色的自然延伸，公诉职能从来就不应当只是狭隘地放置在刑事领域，而是应该放置在国家利益与社会公共利益诉求实现的范围内。公诉权是独立的国家诉权，在民事诉讼中，检察机关为维护国家、社会公共利益请求法院依法追究破坏生态环境等损害社会公共利益的民事责任。
还有一种双重说认为检察机关既是法律监督者身份，又是民事公诉人身份。双重说比较符合当前我国法治现状与诉讼结构。法律监督者身份是检察机关的法定职能所决定的，而民事公诉人身份是由民事公益诉讼制度的特殊性所要求的。
三、检察机关诉权与监督权的职能分工
检察院在民事公益诉讼中具有双重身份，若协调不好这两种身份，会导致诉讼程序的混乱和诉讼结构的失衡。因此必须要明确职能划分，将公益诉讼部门与监督部门分别开来，公益诉讼部门不享有法律监督权。在检察机关提起的民事公益诉讼中，一个部门不能身兼数职。避免检察机关为追求“胜诉利益”而侵害平等性原则。《试点》仅规定民事公益诉讼案件由民事行政监察部门办理，还需要司法解释进一步明确检察机关提起公益诉讼与进行法律监督的权责和界限。
结语
最新修改的《民事诉讼法》明确规定检察机关提起民事公益诉讼的资格。一方面是检察机关的先天职能，另一方面是新赋予的公益诉讼人的角色，检察机关如何协调好这两种角色是值得思考的课题，民事公益诉讼制度的建设还任重道远！
参考文献：
[1]赵绘宇.检察机关：民事行政公益诉讼的适格主体[J].公民与法，2010（2）.
[2]肖建国.检察机关提起民事公益诉讼应注意两个问题[J].人民检察，2015，（2）.
[3]汤维建.检察机关提起公益诉讼试点相关问题解析[J].中国党政干部论坛，2015（8）.
[4]洪浩，邓晓静.公益诉讼制度实施的若干问题[J].法学，2013（7）.
[5]徐祥民，胡中华，梅宏.环境公益诉讼研究---以制度建设为中心[M].北京：中国法制出版社.2009.