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摘 要：基于对国家助学贷款政策演变的分析，得出我国政府干预国家助学贷款的特点：过于依赖行政手段；开始重视财政手段，但力度依然较弱；立法手段始终缺失。从而，在一定程度上制约了政府职能的有效发挥，影响到国家助学贷款的运作实践。据此，我国政府有必要进一步完善政府干预：通过国家助学贷款立法，实现贷款业务的“有法可依”；通过实施多种形式的财政干预，保障国家助学贷款运行的公平与效率；通过实施行政规制，对国家助学贷款的整体运作进行宏观调节。
关键词：国家助学贷款；政府职能；政策演变
一、国家助学贷款的政策及其演变
国家助学贷款是为解决我国高校经济困难学生无力支付学费、生活费而发放的财政贴息贷款，是我国实施科教兴国战略、加速人才培养，特别是家庭经济困难学生得以深造的重大决策。因而，国家助学贷款自1999年实施以来就得到了党和政府的高度重视与支持，迄今已持续了十余年，此间政府在国家层面上出台了一系列政策文件，不断丰富和完善着我国的助学贷款政策体系。
由此可见，1999-2009年的11年间，是我国助学贷款政策经历重大变革的时期。这一方面体现在政府出台了多达22份的文件数量，在时间上极为密集；而且颁发机构的分布非常广泛，包括国务院办公厅、中国人民银行、教育部、财政部、银监会等皆参与其中，这足以体现助学贷款项目之复杂、政府重视程度之高。另一方面，也是最为重要的，即国家助学贷款在内容上出现较大变化。
（一）资金来源由商行扩大到国家开发银行。2004年之前，贷款资金来自于政府指定的四大国有商业银行，2004年新机制尽管确定以招投标的方式选择经办银行，但中标行仍为几大国有商业银行；2007年，随着国开行生源地信用助学贷款的实施，形成了目前由商业银行和国开行共同提供贷款本金的格局。
（二）管理机构有所调整。商行国家助学贷款主要由经办商业银行管理贷款业务。2007年的国开行生源地信用助学贷款，则规定由所在地新成立的县级学生资助管理中心作为管理主体。
（三）由风险自担走向风险分担。1999年国家助学贷款试点中，借贷学生须提供联署人担保，后于2000年改为信用助学贷款，由银行承担风险；由于出现全国范围的银行惜贷，2004年新机制设立了风险补偿金，按隶属关系，由政府和高校各承担一半的比例，从而实现了政府、高校、银行、学生之间的风险分担；2007年实施的生源地信用助学贷款，则将高校解脱出来，由中央和地方政府根据学生就读高校的隶属关系以及就读的省份（包括是否跨省就读）按比例分担风险补偿金，风险补偿金超出生源地信用助学贷款损失的余额部分由经办银行奖励给县级学生资助管理中心，低于生源地信用助学贷款损失的缺口部分由经办银行和县级财政部门各分担50%，从而实现了政府（中央和地方政府，包括县级财政部门）、国家开发银行、学生之间的风险分担。
（四）还款期限相应延长。2004年新机制实施之后，还贷年限从毕业后4年延长为6年；2007年开始实施的生源地信用助学贷款则将还款期限延长到10年，但规定贷款期限最长不超过14年且不能办理展期。[1]
（五）利息支付方式发生变化。2004年之前，借贷学生从签署合同后的整个合同期间都须计付利息（亦即从学生借贷当月开始计算，每季度交纳一次利息），助学贷款利息由政府和学生各负担一半；2004年新机制改为在校期间的利息由政府全额补贴，毕业后开始计付利息且全部由学生自行负担。
二、我国政府干预国家助学贷款的特点
（一）过度依赖于行政手段
自1999年国家助学贷款政策实施以来，该业务始终得到政府的高度重视，在11年的时间里，政府各部门出台了多达22份政策文件。从国家助学贷款的启动、落实和推进等环节中都饱含着行政力量的推动，使得国家助学贷款事业逐步走向成熟。然而，行政干预的一大缺陷在于难于把握其合理界限，政府机构的扩张本性更容易导致其在助学贷款中越界行事，形成干预失当。具体到国家助学贷款中，主要体现在几个方面。
1. 在相当长时期内，政府主要通过行政命令来确定经办银行。1999年政策试行中政府指定中国工商银行为经办银行，2000年将范围扩大到四大国有商业银行，并规定“一校一行”，2004年新机制中则规定以招投标的方式确定经办银行。尽管使得商业银行有了一定程度的参与自主权，但在助学贷款的重要内容上，比如还款期限、利率水平、还款方式等本应由供需双方协商解决，当前仍然由政府文件规定，带有明显计划指令的倾向。
2. 以行政力量推动银行放贷。由于国家助学贷款难以有效解决自身的风险性、流动性和营利性问题，因而导致以逐利为目标的商业银行出于自身利益考虑而惜贷；政府则出于政治利益的考虑向银行施加压力，迫使其放贷，从而导致整个贷款发放过程颇为曲折。
3. 对于高校的职责界定不合理。商行国家助学贷款中，要求高校作为风险补偿金的支付主体，并与政府各承担一半的比例，显然并不合理；规定15%的风险补偿比例上限缺乏调查论证，因而难言其科学性。[2]商行国家助学贷款中高校需要协助银行回收贷款，而国开行“河南模式”中高校则要承担主要的回收职责，这显然是有违教育规律的政府行政命令作用的结果。
无可否认，行政干预在初期的政策实施中是有其积极意义的，它以整齐划一、灵活又不失权威的指令性计划带动了助学贷款事业的展开。然而，行政干预的即时性使其往往仓促上阵，难以考虑周全，由此带来的结果是回避甚或掩盖了很多深层次的利益矛盾，譬如银行和政府、银行与学生之间在放贷与回收中的博弈。而随着贷款业务的开展，主体之间的权益冲突也日渐加剧，导致贷款政策的实施阻力重重。
（二）开始重视财政手段，但力度依然较弱
在国家助学贷款实施初期，政府仅承担借贷学生一半的利息补贴。随着新机制的颁布，政府逐渐完善了财政干预手段，增大了财政补贴的强度。
1． 财政贴息。2004年新机制将贷款贴息由之前财政和个人各负担一半，改为学生在校期间财政全额贴息、毕业后贷款利息个人负担，具体由中央政府负责部属高校，省级政府负责所属高校的贴息资金。[3]2007年8月实施的国开行生源地信用助学贷款则对财政贴息的支付主体进行了相应调整，即由中央财政承担部属高校以及跨省就读于地方高校学生的贷款贴息，地方财政仅需负担就读于本省（市或自治区）所属高校学生的贷款贴息。[4]
2． 呆坏账损失核销。2000年11月颁发的《助学贷款呆坏账损失核销的规定》（财金[2000]158号文件），对于因失踪、死亡、丧失民事行为能力或劳动能力的借贷学生，经采取一切可能措施和必要程序之后仍无法回收的贷款，纳入核销范围。[5]呆坏账税前核销的办法，对银行来说意味着缩小了所得税税基，减轻了银行的纳税负担，其实质是税前扣除。
3． 免征利息收入营业税。2001年7月，《关于进一步推进国家助学贷款业务发展的通知》（银发[2001]245号文件）规定，对于金融机构开展国家助学贷款业务免征利息收入营业税。[6]目前，我国利息收入营业税税率为5%，免征利息收入营业税意味着助学贷款的收益将增加5个百分点。这一规定扩大了助学贷款的税式支出力度，进一步丰富了财政补贴助学贷款的方式。
4． 建立了风险补偿金。2004年6月，新机制规定按隶属关系由财政和普通高校按贷款当年发生额的一定比例建立国家助学贷款风险补偿专项资金，给予经办银行适当补偿，具体比例（上限为15%）在招投标时确定，由财政和普通高校各承担50％。[7]2007年8月，国开行生源地信用助学贷款将风险补偿金补偿比例确定为15%，同时对承担主体和分担比例进行了明确规定：考入中央高校的学生，风险补偿金由中央财政承担。考入地方高校的学生，跨省就读的，风险补偿金由中央财政承担；在本省就读的，风险补偿金由中央和地方分担，其中，中西部省份中央与地方各负担50％，东部省份按国家奖助学金资金分担政策逐省确定分担比例。[8]可见，在风险补偿金的承担主体和分担比例方面，前后两个政策文本有明显不同：其一，国开行生源地信用助学贷款释放了高校支付风险补偿金的责任，使之完全由政府承担。其二，中央政府承担的风险补偿金范围有所扩大。在国开行生源地信用助学贷款中，中央政府不仅要继续承担部属高校的风险补偿金，还要承担考入地方高校且跨省就读学生的风险补偿金。除此之外，中央政府还要按东、中、西部地区以不同比例承担考入地方高校且在本地就读学生的风险补偿金。
5． 代偿。2006年9月，《高等学校毕业生国家助学贷款代偿资助暂行办法》（财教[2006]133号）开始实施，规定对中央所属高校全日制应届毕业生，自愿到西部地区和艰苦边远地区县以下基层单位工作，服务期达到3年以上(含3年)的学生，其在校学习期间的国家助学贷款本金及其全部偿还之前产生的利息由中央财政代为偿还。[9]2009年3月颁发的《高等学校毕业生学费和国家助学贷款代偿暂行办法》（财教[2009]15号），则将可提供代偿服务的地域扩大至中部10个省份；同时，对于那些自愿到上述地区基层单位就业但未申请国家助学贷款的学生给予学费补偿。[10]《代偿办法》明确了代偿制度的实施办法、实施对象和资金来源，促进了人才资源的合理配置，也减轻了毕业生的还贷负担。
6． 承担部分管理成本。在这其中，政府的支持主要体现在两个方面：其一，健全各级学生资助管理机构，为国家助学贷款提供组织支持。在商行国家助学贷款中，教育部要求进一步完善国家和省级学生资助管理中心的组织架构和人员配备，同时规定各高校设立专门机构并配备专职工作人员，使得高校不仅在很大程度上承担了贷款的咨询、审查和签订任务，还需协助经办银行追踪毕业生和催收欠款；同时，为配合国开行生源地信用助学贷款的开展，教育部、财政部要求县级教育行政部门成立了学生资助管理中心，从而将部分管理和回收职责移交给县级学生资助管理中心，而相关人员及办公经费均由县级财政负担。其二，提供信息咨询和管理服务，并对贷款拖欠者实施一定的惩罚。全国学生资助管理中心建立了国家助学贷款学生个人信息查询系统，对借款学生的基本信息、贷款和还款情况等及时进行记录，以此为依托，加强对借款学生的贷后跟踪管理；接受经办银行对借款学生有关信息的查询，并将银行提供的违约借款学生名单在新闻媒体及全国高等学校毕业生学历查询系统网站公布。[11]此外，依托中国人民银行，建立并逐步完善全国个人征信系统，以此约束借贷学生的还款拖欠行为。从贷款回收的角度看，政府为助学贷款提供的组织支持、信息咨询和管理服务，实际上大大节省了银行的管理成本，有助于提高贷款的整体回收效率。
由此可见，我国政府已开始重视运用财政手段干预国家助学贷款，包括向经办银行和借贷学生提供直接和间接的财政补贴。应该说，政府的财政干预措施取得了一定成效，使得国家助学贷款业务逐年扩展；然而，从之前一家独大的商行国家助学贷款到2007年国开行生源地信用助学贷款的推进，从正向来看是国家为推动高等教育机会均等而进一步扩大贷款规模；而从反向看是否也意味着商行国家助学贷款的实施效果始终难如人意，亦即国家助学贷款的风险性问题始终未得到很好的解决，导致商业银行在放贷环节受到很大局限，难以敞开供应。由于风险问题不仅影响到商业银行的放贷行为，而且在当前国开行商业化改革的背景下，对于效益的追求也使其必须关注贷款风险。从这一意义上看，政府财政干预的力度依然较弱，手段亟待完善，政府的财政干预方向应更多地专注于贷款风险的防范与化解，以从根本上解决影响贷款发展的关键问题，应对不断发展的助学贷款业务需求。
（三）立法手段始终缺失
国家助学贷款发展过程中所经历的政出多门、政策多变，本质上说明政府始终缺乏一种稳定的干预手段，亦即立法缺失，使得国家助学贷款政策实施多年却一直没有专门的法律加以规范，这直接影响到助学贷款的健康发展。
1． 立法缺失致行为主体权责难以明确。作为一项复杂的特殊金融业务，国家助学贷款涉及到包括政府、银行、学生和高校等众多的行为主体，且彼此之间角色、地位与承担的责任各不相同。因而，唯有对行为主体的权责给予明确界定，使其各就其位，发挥应有的作用，国家助学贷款才能真正得到持续、快速、协调的发展。然而，现行政策对四者间的责权利界定稍显模糊，关系仍未完全理顺，彼此间缺乏有效的沟通协调和良性的信任机制（譬如，无论是商行国家助学贷款，还是国开行生源地信用助学贷款，都缺失对于贷款参与主体必要的惩罚约束措施）。出于利益考虑，各主体自然在贷款运行中相互掣肘，工作进展缓慢。因而，政府以立法的方式明确各行为主体的权益和责任，厘清主体间关系，是推动国家助学贷款工作顺利开展的关键环节。
2． 政策自身存在缺憾，使得政府立法的必要性进一步显现。相较于法律，政策仍然存在一定的缺憾，譬如变更频繁以致稳定性较差，专注于解决突发问题而难兼顾周全使其科学性存疑，政策多变致其约束力度较低，惩戒力缺乏易引发秩序混乱，等等。国家助学贷款由于牵扯广泛，因而利益的合理划定和分配便尤为重要，这要求政府根据贷款运作过程中一些关键的利益关系和要素，形成科学的决策并稳定下来，避免政策实施中的大起大落。在市场经济中，交易双方同为理性的经济人，因而容易出现一味追求自身利益的最大化，而忽视甚至损害他人和社会的利益，在助学贷款中则表现为学生还款中的恶意拖欠以及银行的选择性贷款（将贷款发放给名校学生或家境富裕和学业优秀的学生）或者惜贷，这必然要求加大对于贷款实施中的过程监督和约束，并强化对于引致贷款秩序混乱行为的惩治力度。而无论是增强科学性、稳定性，还是加大约束力和惩戒力，都要求政府将助学贷款政策提升至法律的高度，以立法的方式予以明确并形成效力，使之成为国家助学贷款健康、有序发展的根本保障。
3． 推进国家助学贷款立法是当前我国社会发展阶段的内在要求。在当前中国城乡二元经济结构并存的背景下，居民收入分配的差距日渐拉大，高等教育收费并轨则进一步降低了低收入阶层的可支付能力，使得低收入阶层子女在接受高等教育上遇到很大的经济压力，而国家助学贷款的适时出台则在很大程度上缓解了这一问题，通过向贫困生提供贷款以支付其在校期间的学费和住宿费，从而保证了贫困学生的高等教育入学机会，因而国家助学贷款应被视为一种实现社会公平的有效举措。要推动国家助学贷款得以健康发展并形成稳定的长效机制，政府立法则不仅必需，而且是极为关键的；同时，推进国家助学贷款立法亦是建立社会主义法治国家的内在要求，通过完善法律法规体系，深化法制建设，可进一步推进我国的民主法治进程。
综合以上，我国政府对于国家助学贷款的干预集中体现在过于依赖行政手段，开始重视运用财政手段但力度较弱，立法手段始终缺失等三个方面。同时，在具体运用行政和财政两种手段干预助学贷款的方式和内容上依然存在较大的不足，从而在一定程度上制约了政府职能的有效发挥，影响到国家助学贷款的运作实践，这也使得政府职能的完善日益紧迫。
三、完善国家助学贷款运行中政府干预的方式
（一）政府通过国家助学贷款立法，实现贷款业务的“有法可依”
无论是基于助学贷款事业自身发展所需，还是构建社会主义和谐社会的要求，政府都有必要对国家助学贷款进行专门立法，做到“有法可依”，以应现实之所需。从当前的实际情况来看，我国已经具备了实施助学贷款立法的可行性，表现在立法依据较为充分、政策依据较为完备、法制观念逐步形成。具体而言，有以下几种立法方式可供我国选择。
其一，制定国家助学贷款专门法。从法律效力来看，专门法仅次于《宪法》和基本法，具备很强的约束力和惩戒力；且其针对对象单一使得该部法律的内容更加容易细化，并得以有效执行。因而，专门法对于国家助学贷款而言是具备最强权威性与导向性的。其二，制定国家助学贷款行政法规或地方性法规。由于客观条件所限而未能制定专门法律时，可由国务院或省级行政机关在人大授权的情况下制定有关国家助学贷款的行政法规或地方性法规。尽管行政法规和地方性法规的约束力不及专门法律，但其效力仍远高于现行国家颁发的部门性规章，因而不失为一种退而求其次的选择。其三，修订已有法律。参照美国《高等教育法》的经验，我国可以在修订《教育法》或《高等教育法》等教育基本法时，将国家助学贷款作为新增条款充实进去。[12]这是我国目前贷款立法中最为合适的路径选择，原因在于可避免制定专门法的繁琐程序，并考虑到教育领域立法普遍不足的现状，最大限度的考虑到可行性的问题。在立法内容上，国家助学贷款立法应注意三个方面：（1）明确界定贷款参与主体的权利和责任；（2）明确资金投入额度及其增长标准，保证项目运行的资金安全；（3）要求社会各部门配合贷款回收，譬如用人单位和公安部门有责任参与到贷款回收中来，以提供有效的信息支持。
（二）政府通过实施多种形式的财政干预，保障国家助学贷款运行的公平与效率
国家助学贷款不同于普通的银行商业性贷款，其基本使命是促进教育公平，扩大高等教育筹资渠道，使更多的适龄青年接受高等教育，因其具有一定的公益性而导致学生贷款市场难以自动生成。这要求政府必须以财政方式介入学生贷款，承担贷款的主要风险，向借贷双方提供一定程度的贷款补贴和政策优惠。
其一，政府提供最终担保，以最大限度地消解贷款拖欠风险；同时，政府亦可进行政策微调，通过制定风险补偿金使用与管理的具体细则，以及根据学生贷款违约率的不同实行弹性的风险补偿金分担比例，完善现行的风险补偿金机制。其二，针对现行的财政补贴政策难以实现提高银行放贷与降低学生负担的双重目标，政府有必要引入市场化补贴模式，放松利率管制以增加银行放贷积极性，同时增加直接补贴以减轻学生的债务负担。其三，开发国家助学贷款二级市场并提供特殊利率补贴。银行放贷数额的多少最终取决于贷款的营利程度，而助学贷款业务显然难以满足高利润的要求。对此，政府一方面应积极开发国家助学贷款二级市场，加快贷款资金的流动。另一方面应提前准备一份特殊利率补贴，以便在贷款利率低于市场基准利率时，及时启动该笔资金以补贴银行；若贷款利率达到其他个人消费类贷款业务或高于市场基准利率的水平时，政府则需将该笔资金转以直接利率补贴的形式资助借贷学生，在帮助他们获取贷款的同时减轻其未来的还贷负担。其四，实施规范的财政转移支付制度，以弥补国家助学贷款实施中的省际和校际差距，包括帮助部分省级政府支付相应的贷款贴息、风险补偿金以及为部分县级学生资助管理中心提供必要的机构运转和业务性经费。同时，中央政府还应增加包括代偿项目在内的助学贷款减免数额，将贷款偿还与国家利益相结合的同时进一步减轻学生负担。
（三）政府通过实施行政规制，宏观调节国家助学贷款的整体运作
政府立法在法律框架内规定了贷款参与主体的基本权益和责任，从整体上指明了贷款计划的运行路线；财政方式则主要针对于放贷和贷款回收，以财政补贴调动银行参与放贷的积极性，并降低借贷学生的还款负担；行政规制则依靠其灵活、高效的特点，弥补政府立法和财政方式干预学生贷款的缺漏，为学生贷款业务提供各项基础性的服务。因而，行政规制对于学生贷款的整体运行而言是不可或缺的，其具体内容主要包括以下几个方面。其一，完善银行招投标机制，形成较为规范的市场进入规制，为学生贷款业务选择较为合适的经办金融机构；其二，引入价格听证会的组织形式，合理调控国家助学贷款的利率水平；其三，通过信息规制，强化信息公开的贷款运营观念，推动信息公开制度化以及加强信息载体建设，抑止助学贷款运行中的逆向选择，最终促成国家助学贷款信息传输的“阳光化”；其四，引入第三部门组织，并制定具体的质量监控标准体系，对国家助学贷款业务进行有效的监督和评价。同时，政府应为国家助学贷款的发展设置最低质量标准，以从宏观上调控助学贷款的实施质量，引领贷款政策的发展方向。
参考文献：
[1][2] 梁爱华，梁长锁，边毅纯.从政策演变透视政府在国家助学贷款中的作用[J].现代教育科学(高教研究版)，2008(5)：28-32.
[3][７][１１]国务院办公厅转发教育部财政部人民银行银监会关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见的通知[EB/OL].http://www.xszz.cee.edu.cn/show_news.jsp?id=773.
[4][8]财政部、教育部、银监会关于大力开展生源地信用助学贷款的通知[EB/OL].http://www.xszz.cee.edu.cn/show_news.jsp?id=1671.
[5]助学贷款呆坏账损失核销的规定[EB/OL]. http://www.lawyee.net/act/act_display.asp?rid=204260.
[6]中国人民银行、财政部、教育部、国家税务总局关于进一步推进国家助学贷款业务发展的通知[EB/OL].http://www.xszz.cee.edu.cn/show_news.jsp?id=779.
[9]财政部 教育部关于印发《高等学校毕业生国家助学贷款代偿资助暂行办法》的通知[EB/OL].http://www.xszz.cee.edu.cn/show_news.jsp?id=1670.
[10]财政部 教育部关于印发《高等学校毕业生学费和国家助学贷款代偿暂行办法》的通知[EB/OL].http://www.xszz.cee.edu.cn/show_news.jsp?id=1734.
[12]胡元林，杨亚军.推进国家助学贷款立法的若干问题[J].教育评论，2007(6)：15-17.
关键词：国家助学贷款；政府职能；政策演变
一、国家助学贷款的政策及其演变
国家助学贷款是为解决我国高校经济困难学生无力支付学费、生活费而发放的财政贴息贷款，是我国实施科教兴国战略、加速人才培养，特别是家庭经济困难学生得以深造的重大决策。因而，国家助学贷款自1999年实施以来就得到了党和政府的高度重视与支持，迄今已持续了十余年，此间政府在国家层面上出台了一系列政策文件，不断丰富和完善着我国的助学贷款政策体系。
由此可见，1999-2009年的11年间，是我国助学贷款政策经历重大变革的时期。这一方面体现在政府出台了多达22份的文件数量，在时间上极为密集；而且颁发机构的分布非常广泛，包括国务院办公厅、中国人民银行、教育部、财政部、银监会等皆参与其中，这足以体现助学贷款项目之复杂、政府重视程度之高。另一方面，也是最为重要的，即国家助学贷款在内容上出现较大变化。
（一）资金来源由商行扩大到国家开发银行。2004年之前，贷款资金来自于政府指定的四大国有商业银行，2004年新机制尽管确定以招投标的方式选择经办银行，但中标行仍为几大国有商业银行；2007年，随着国开行生源地信用助学贷款的实施，形成了目前由商业银行和国开行共同提供贷款本金的格局。
（二）管理机构有所调整。商行国家助学贷款主要由经办商业银行管理贷款业务。2007年的国开行生源地信用助学贷款，则规定由所在地新成立的县级学生资助管理中心作为管理主体。
（三）由风险自担走向风险分担。1999年国家助学贷款试点中，借贷学生须提供联署人担保，后于2000年改为信用助学贷款，由银行承担风险；由于出现全国范围的银行惜贷，2004年新机制设立了风险补偿金，按隶属关系，由政府和高校各承担一半的比例，从而实现了政府、高校、银行、学生之间的风险分担；2007年实施的生源地信用助学贷款，则将高校解脱出来，由中央和地方政府根据学生就读高校的隶属关系以及就读的省份（包括是否跨省就读）按比例分担风险补偿金，风险补偿金超出生源地信用助学贷款损失的余额部分由经办银行奖励给县级学生资助管理中心，低于生源地信用助学贷款损失的缺口部分由经办银行和县级财政部门各分担50%，从而实现了政府（中央和地方政府，包括县级财政部门）、国家开发银行、学生之间的风险分担。
（四）还款期限相应延长。2004年新机制实施之后，还贷年限从毕业后4年延长为6年；2007年开始实施的生源地信用助学贷款则将还款期限延长到10年，但规定贷款期限最长不超过14年且不能办理展期。[1]
（五）利息支付方式发生变化。2004年之前，借贷学生从签署合同后的整个合同期间都须计付利息（亦即从学生借贷当月开始计算，每季度交纳一次利息），助学贷款利息由政府和学生各负担一半；2004年新机制改为在校期间的利息由政府全额补贴，毕业后开始计付利息且全部由学生自行负担。
二、我国政府干预国家助学贷款的特点
（一）过度依赖于行政手段
自1999年国家助学贷款政策实施以来，该业务始终得到政府的高度重视，在11年的时间里，政府各部门出台了多达22份政策文件。从国家助学贷款的启动、落实和推进等环节中都饱含着行政力量的推动，使得国家助学贷款事业逐步走向成熟。然而，行政干预的一大缺陷在于难于把握其合理界限，政府机构的扩张本性更容易导致其在助学贷款中越界行事，形成干预失当。具体到国家助学贷款中，主要体现在几个方面。
1. 在相当长时期内，政府主要通过行政命令来确定经办银行。1999年政策试行中政府指定中国工商银行为经办银行，2000年将范围扩大到四大国有商业银行，并规定“一校一行”，2004年新机制中则规定以招投标的方式确定经办银行。尽管使得商业银行有了一定程度的参与自主权，但在助学贷款的重要内容上，比如还款期限、利率水平、还款方式等本应由供需双方协商解决，当前仍然由政府文件规定，带有明显计划指令的倾向。
2. 以行政力量推动银行放贷。由于国家助学贷款难以有效解决自身的风险性、流动性和营利性问题，因而导致以逐利为目标的商业银行出于自身利益考虑而惜贷；政府则出于政治利益的考虑向银行施加压力，迫使其放贷，从而导致整个贷款发放过程颇为曲折。
3. 对于高校的职责界定不合理。商行国家助学贷款中，要求高校作为风险补偿金的支付主体，并与政府各承担一半的比例，显然并不合理；规定15%的风险补偿比例上限缺乏调查论证，因而难言其科学性。[2]商行国家助学贷款中高校需要协助银行回收贷款，而国开行“河南模式”中高校则要承担主要的回收职责，这显然是有违教育规律的政府行政命令作用的结果。
无可否认，行政干预在初期的政策实施中是有其积极意义的，它以整齐划一、灵活又不失权威的指令性计划带动了助学贷款事业的展开。然而，行政干预的即时性使其往往仓促上阵，难以考虑周全，由此带来的结果是回避甚或掩盖了很多深层次的利益矛盾，譬如银行和政府、银行与学生之间在放贷与回收中的博弈。而随着贷款业务的开展，主体之间的权益冲突也日渐加剧，导致贷款政策的实施阻力重重。
（二）开始重视财政手段，但力度依然较弱
在国家助学贷款实施初期，政府仅承担借贷学生一半的利息补贴。随着新机制的颁布，政府逐渐完善了财政干预手段，增大了财政补贴的强度。
1． 财政贴息。2004年新机制将贷款贴息由之前财政和个人各负担一半，改为学生在校期间财政全额贴息、毕业后贷款利息个人负担，具体由中央政府负责部属高校，省级政府负责所属高校的贴息资金。[3]2007年8月实施的国开行生源地信用助学贷款则对财政贴息的支付主体进行了相应调整，即由中央财政承担部属高校以及跨省就读于地方高校学生的贷款贴息，地方财政仅需负担就读于本省（市或自治区）所属高校学生的贷款贴息。[4]
2． 呆坏账损失核销。2000年11月颁发的《助学贷款呆坏账损失核销的规定》（财金[2000]158号文件），对于因失踪、死亡、丧失民事行为能力或劳动能力的借贷学生，经采取一切可能措施和必要程序之后仍无法回收的贷款，纳入核销范围。[5]呆坏账税前核销的办法，对银行来说意味着缩小了所得税税基，减轻了银行的纳税负担，其实质是税前扣除。
3． 免征利息收入营业税。2001年7月，《关于进一步推进国家助学贷款业务发展的通知》（银发[2001]245号文件）规定，对于金融机构开展国家助学贷款业务免征利息收入营业税。[6]目前，我国利息收入营业税税率为5%，免征利息收入营业税意味着助学贷款的收益将增加5个百分点。这一规定扩大了助学贷款的税式支出力度，进一步丰富了财政补贴助学贷款的方式。
4． 建立了风险补偿金。2004年6月，新机制规定按隶属关系由财政和普通高校按贷款当年发生额的一定比例建立国家助学贷款风险补偿专项资金，给予经办银行适当补偿，具体比例（上限为15%）在招投标时确定，由财政和普通高校各承担50％。[7]2007年8月，国开行生源地信用助学贷款将风险补偿金补偿比例确定为15%，同时对承担主体和分担比例进行了明确规定：考入中央高校的学生，风险补偿金由中央财政承担。考入地方高校的学生，跨省就读的，风险补偿金由中央财政承担；在本省就读的，风险补偿金由中央和地方分担，其中，中西部省份中央与地方各负担50％，东部省份按国家奖助学金资金分担政策逐省确定分担比例。[8]可见，在风险补偿金的承担主体和分担比例方面，前后两个政策文本有明显不同：其一，国开行生源地信用助学贷款释放了高校支付风险补偿金的责任，使之完全由政府承担。其二，中央政府承担的风险补偿金范围有所扩大。在国开行生源地信用助学贷款中，中央政府不仅要继续承担部属高校的风险补偿金，还要承担考入地方高校且跨省就读学生的风险补偿金。除此之外，中央政府还要按东、中、西部地区以不同比例承担考入地方高校且在本地就读学生的风险补偿金。
5． 代偿。2006年9月，《高等学校毕业生国家助学贷款代偿资助暂行办法》（财教[2006]133号）开始实施，规定对中央所属高校全日制应届毕业生，自愿到西部地区和艰苦边远地区县以下基层单位工作，服务期达到3年以上(含3年)的学生，其在校学习期间的国家助学贷款本金及其全部偿还之前产生的利息由中央财政代为偿还。[9]2009年3月颁发的《高等学校毕业生学费和国家助学贷款代偿暂行办法》（财教[2009]15号），则将可提供代偿服务的地域扩大至中部10个省份；同时，对于那些自愿到上述地区基层单位就业但未申请国家助学贷款的学生给予学费补偿。[10]《代偿办法》明确了代偿制度的实施办法、实施对象和资金来源，促进了人才资源的合理配置，也减轻了毕业生的还贷负担。
6． 承担部分管理成本。在这其中，政府的支持主要体现在两个方面：其一，健全各级学生资助管理机构，为国家助学贷款提供组织支持。在商行国家助学贷款中，教育部要求进一步完善国家和省级学生资助管理中心的组织架构和人员配备，同时规定各高校设立专门机构并配备专职工作人员，使得高校不仅在很大程度上承担了贷款的咨询、审查和签订任务，还需协助经办银行追踪毕业生和催收欠款；同时，为配合国开行生源地信用助学贷款的开展，教育部、财政部要求县级教育行政部门成立了学生资助管理中心，从而将部分管理和回收职责移交给县级学生资助管理中心，而相关人员及办公经费均由县级财政负担。其二，提供信息咨询和管理服务，并对贷款拖欠者实施一定的惩罚。全国学生资助管理中心建立了国家助学贷款学生个人信息查询系统，对借款学生的基本信息、贷款和还款情况等及时进行记录，以此为依托，加强对借款学生的贷后跟踪管理；接受经办银行对借款学生有关信息的查询，并将银行提供的违约借款学生名单在新闻媒体及全国高等学校毕业生学历查询系统网站公布。[11]此外，依托中国人民银行，建立并逐步完善全国个人征信系统，以此约束借贷学生的还款拖欠行为。从贷款回收的角度看，政府为助学贷款提供的组织支持、信息咨询和管理服务，实际上大大节省了银行的管理成本，有助于提高贷款的整体回收效率。
由此可见，我国政府已开始重视运用财政手段干预国家助学贷款，包括向经办银行和借贷学生提供直接和间接的财政补贴。应该说，政府的财政干预措施取得了一定成效，使得国家助学贷款业务逐年扩展；然而，从之前一家独大的商行国家助学贷款到2007年国开行生源地信用助学贷款的推进，从正向来看是国家为推动高等教育机会均等而进一步扩大贷款规模；而从反向看是否也意味着商行国家助学贷款的实施效果始终难如人意，亦即国家助学贷款的风险性问题始终未得到很好的解决，导致商业银行在放贷环节受到很大局限，难以敞开供应。由于风险问题不仅影响到商业银行的放贷行为，而且在当前国开行商业化改革的背景下，对于效益的追求也使其必须关注贷款风险。从这一意义上看，政府财政干预的力度依然较弱，手段亟待完善，政府的财政干预方向应更多地专注于贷款风险的防范与化解，以从根本上解决影响贷款发展的关键问题，应对不断发展的助学贷款业务需求。
（三）立法手段始终缺失
国家助学贷款发展过程中所经历的政出多门、政策多变，本质上说明政府始终缺乏一种稳定的干预手段，亦即立法缺失，使得国家助学贷款政策实施多年却一直没有专门的法律加以规范，这直接影响到助学贷款的健康发展。
1． 立法缺失致行为主体权责难以明确。作为一项复杂的特殊金融业务，国家助学贷款涉及到包括政府、银行、学生和高校等众多的行为主体，且彼此之间角色、地位与承担的责任各不相同。因而，唯有对行为主体的权责给予明确界定，使其各就其位，发挥应有的作用，国家助学贷款才能真正得到持续、快速、协调的发展。然而，现行政策对四者间的责权利界定稍显模糊，关系仍未完全理顺，彼此间缺乏有效的沟通协调和良性的信任机制（譬如，无论是商行国家助学贷款，还是国开行生源地信用助学贷款，都缺失对于贷款参与主体必要的惩罚约束措施）。出于利益考虑，各主体自然在贷款运行中相互掣肘，工作进展缓慢。因而，政府以立法的方式明确各行为主体的权益和责任，厘清主体间关系，是推动国家助学贷款工作顺利开展的关键环节。
2． 政策自身存在缺憾，使得政府立法的必要性进一步显现。相较于法律，政策仍然存在一定的缺憾，譬如变更频繁以致稳定性较差，专注于解决突发问题而难兼顾周全使其科学性存疑，政策多变致其约束力度较低，惩戒力缺乏易引发秩序混乱，等等。国家助学贷款由于牵扯广泛，因而利益的合理划定和分配便尤为重要，这要求政府根据贷款运作过程中一些关键的利益关系和要素，形成科学的决策并稳定下来，避免政策实施中的大起大落。在市场经济中，交易双方同为理性的经济人，因而容易出现一味追求自身利益的最大化，而忽视甚至损害他人和社会的利益，在助学贷款中则表现为学生还款中的恶意拖欠以及银行的选择性贷款（将贷款发放给名校学生或家境富裕和学业优秀的学生）或者惜贷，这必然要求加大对于贷款实施中的过程监督和约束，并强化对于引致贷款秩序混乱行为的惩治力度。而无论是增强科学性、稳定性，还是加大约束力和惩戒力，都要求政府将助学贷款政策提升至法律的高度，以立法的方式予以明确并形成效力，使之成为国家助学贷款健康、有序发展的根本保障。
3． 推进国家助学贷款立法是当前我国社会发展阶段的内在要求。在当前中国城乡二元经济结构并存的背景下，居民收入分配的差距日渐拉大，高等教育收费并轨则进一步降低了低收入阶层的可支付能力，使得低收入阶层子女在接受高等教育上遇到很大的经济压力，而国家助学贷款的适时出台则在很大程度上缓解了这一问题，通过向贫困生提供贷款以支付其在校期间的学费和住宿费，从而保证了贫困学生的高等教育入学机会，因而国家助学贷款应被视为一种实现社会公平的有效举措。要推动国家助学贷款得以健康发展并形成稳定的长效机制，政府立法则不仅必需，而且是极为关键的；同时，推进国家助学贷款立法亦是建立社会主义法治国家的内在要求，通过完善法律法规体系，深化法制建设，可进一步推进我国的民主法治进程。
综合以上，我国政府对于国家助学贷款的干预集中体现在过于依赖行政手段，开始重视运用财政手段但力度较弱，立法手段始终缺失等三个方面。同时，在具体运用行政和财政两种手段干预助学贷款的方式和内容上依然存在较大的不足，从而在一定程度上制约了政府职能的有效发挥，影响到国家助学贷款的运作实践，这也使得政府职能的完善日益紧迫。
三、完善国家助学贷款运行中政府干预的方式
（一）政府通过国家助学贷款立法，实现贷款业务的“有法可依”
无论是基于助学贷款事业自身发展所需，还是构建社会主义和谐社会的要求，政府都有必要对国家助学贷款进行专门立法，做到“有法可依”，以应现实之所需。从当前的实际情况来看，我国已经具备了实施助学贷款立法的可行性，表现在立法依据较为充分、政策依据较为完备、法制观念逐步形成。具体而言，有以下几种立法方式可供我国选择。
其一，制定国家助学贷款专门法。从法律效力来看，专门法仅次于《宪法》和基本法，具备很强的约束力和惩戒力；且其针对对象单一使得该部法律的内容更加容易细化，并得以有效执行。因而，专门法对于国家助学贷款而言是具备最强权威性与导向性的。其二，制定国家助学贷款行政法规或地方性法规。由于客观条件所限而未能制定专门法律时，可由国务院或省级行政机关在人大授权的情况下制定有关国家助学贷款的行政法规或地方性法规。尽管行政法规和地方性法规的约束力不及专门法律，但其效力仍远高于现行国家颁发的部门性规章，因而不失为一种退而求其次的选择。其三，修订已有法律。参照美国《高等教育法》的经验，我国可以在修订《教育法》或《高等教育法》等教育基本法时，将国家助学贷款作为新增条款充实进去。[12]这是我国目前贷款立法中最为合适的路径选择，原因在于可避免制定专门法的繁琐程序，并考虑到教育领域立法普遍不足的现状，最大限度的考虑到可行性的问题。在立法内容上，国家助学贷款立法应注意三个方面：（1）明确界定贷款参与主体的权利和责任；（2）明确资金投入额度及其增长标准，保证项目运行的资金安全；（3）要求社会各部门配合贷款回收，譬如用人单位和公安部门有责任参与到贷款回收中来，以提供有效的信息支持。
（二）政府通过实施多种形式的财政干预，保障国家助学贷款运行的公平与效率
国家助学贷款不同于普通的银行商业性贷款，其基本使命是促进教育公平，扩大高等教育筹资渠道，使更多的适龄青年接受高等教育，因其具有一定的公益性而导致学生贷款市场难以自动生成。这要求政府必须以财政方式介入学生贷款，承担贷款的主要风险，向借贷双方提供一定程度的贷款补贴和政策优惠。
其一，政府提供最终担保，以最大限度地消解贷款拖欠风险；同时，政府亦可进行政策微调，通过制定风险补偿金使用与管理的具体细则，以及根据学生贷款违约率的不同实行弹性的风险补偿金分担比例，完善现行的风险补偿金机制。其二，针对现行的财政补贴政策难以实现提高银行放贷与降低学生负担的双重目标，政府有必要引入市场化补贴模式，放松利率管制以增加银行放贷积极性，同时增加直接补贴以减轻学生的债务负担。其三，开发国家助学贷款二级市场并提供特殊利率补贴。银行放贷数额的多少最终取决于贷款的营利程度，而助学贷款业务显然难以满足高利润的要求。对此，政府一方面应积极开发国家助学贷款二级市场，加快贷款资金的流动。另一方面应提前准备一份特殊利率补贴，以便在贷款利率低于市场基准利率时，及时启动该笔资金以补贴银行；若贷款利率达到其他个人消费类贷款业务或高于市场基准利率的水平时，政府则需将该笔资金转以直接利率补贴的形式资助借贷学生，在帮助他们获取贷款的同时减轻其未来的还贷负担。其四，实施规范的财政转移支付制度，以弥补国家助学贷款实施中的省际和校际差距，包括帮助部分省级政府支付相应的贷款贴息、风险补偿金以及为部分县级学生资助管理中心提供必要的机构运转和业务性经费。同时，中央政府还应增加包括代偿项目在内的助学贷款减免数额，将贷款偿还与国家利益相结合的同时进一步减轻学生负担。
（三）政府通过实施行政规制，宏观调节国家助学贷款的整体运作
政府立法在法律框架内规定了贷款参与主体的基本权益和责任，从整体上指明了贷款计划的运行路线；财政方式则主要针对于放贷和贷款回收，以财政补贴调动银行参与放贷的积极性，并降低借贷学生的还款负担；行政规制则依靠其灵活、高效的特点，弥补政府立法和财政方式干预学生贷款的缺漏，为学生贷款业务提供各项基础性的服务。因而，行政规制对于学生贷款的整体运行而言是不可或缺的，其具体内容主要包括以下几个方面。其一，完善银行招投标机制，形成较为规范的市场进入规制，为学生贷款业务选择较为合适的经办金融机构；其二，引入价格听证会的组织形式，合理调控国家助学贷款的利率水平；其三，通过信息规制，强化信息公开的贷款运营观念，推动信息公开制度化以及加强信息载体建设，抑止助学贷款运行中的逆向选择，最终促成国家助学贷款信息传输的“阳光化”；其四，引入第三部门组织，并制定具体的质量监控标准体系，对国家助学贷款业务进行有效的监督和评价。同时，政府应为国家助学贷款的发展设置最低质量标准，以从宏观上调控助学贷款的实施质量，引领贷款政策的发展方向。
参考文献：
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[3][７][１１]国务院办公厅转发教育部财政部人民银行银监会关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见的通知[EB/OL].http://www.xszz.cee.edu.cn/show_news.jsp?id=773.
[4][8]财政部、教育部、银监会关于大力开展生源地信用助学贷款的通知[EB/OL].http://www.xszz.cee.edu.cn/show_news.jsp?id=1671.
[5]助学贷款呆坏账损失核销的规定[EB/OL]. http://www.lawyee.net/act/act_display.asp?rid=204260.
[6]中国人民银行、财政部、教育部、国家税务总局关于进一步推进国家助学贷款业务发展的通知[EB/OL].http://www.xszz.cee.edu.cn/show_news.jsp?id=779.
[9]财政部 教育部关于印发《高等学校毕业生国家助学贷款代偿资助暂行办法》的通知[EB/OL].http://www.xszz.cee.edu.cn/show_news.jsp?id=1670.
[10]财政部 教育部关于印发《高等学校毕业生学费和国家助学贷款代偿暂行办法》的通知[EB/OL].http://www.xszz.cee.edu.cn/show_news.jsp?id=1734.
[12]胡元林，杨亚军.推进国家助学贷款立法的若干问题[J].教育评论，2007(6)：15-17.