论文部分内容阅读
摘 要 随着城市化进程的不断推进，城镇化率逐年提高，与失地农民有关的问题也与日俱增。本文试根据对宁波市若干个村和社区224户农户的调查，针对宁波征地现状构建出一个综合安置模式，以期为宁波市未来的征地安置模式提供一种新思路，真正解决好失地农民安置问题。
关键词 失地农民 宁波 安置模式探索
城市化是社会经济发展的客观规律，城市化在推动城市经济发展和社会繁荣的同时，也给社会生活层面带来了前所未有的影响，使得大量农民失去了赖以生存和保障的土地。这些生活在城市边缘的失地农民，如若得不到妥善的安置，就可能成为社会的不安定因素，使征地从一个经济问题演变成一个复杂而严重的社会问题。因此，为失地农民建立一套保障长远生计的安置模式，不仅关乎到农民，更关乎到宁波市的城市化进程以及宁波社会的稳定发展和社会的长治久安，对和谐社会的构建有着不可估量的作用。
一、宁波市征地现状
根据调查，我国非农建设占用耕地主要集中在经济发达、人多地少的东南沿海，宁波市即处于东部沿海。宁波市经济发展态势良好，2011年宁波市实现地区生产总值6010.48亿元，按可比价格计算，比上年增长10.0%。人均生产总值为104485元。但是，宁波市人均土地面积和耕地面积却低于浙江省、全国平均水平。宁波市拥有国土面积9365km2，人均国土面积2.6亩，分别为浙江省人均3.5亩的74.3%和全国人均1l.3亩的23%；耕地面积2160km2，人均耕地只有0.61亩，分别为浙江省的76%和全国的55%，低于联合国规定的人均0.8亩的警戒线。
在2007-2009年3年时间内，宁波市共计征收集体所有土地面积16.2916万亩，其中征收农用地面积13.6715万亩，拆迁集体土地房屋建筑面积约947万m2。截至2007年，宁波市有失地农民101.9万， 2008年一季度，上升至103.3万。根据专家测算，如果城市化水平提高一个百分点，宁波市耕地面积将下降约0.1万hm2。如果到2020年宁波城市化水平达到70%，则耕地面积相应减少300万km2，加之其他建设对耕地占用，未来失地农民的数量将会进一步扩大。
（一）宁波市征地补偿相关政策
近年来，宁波市政府一直致力于征地政策的完善。根据浙江省政府的《关于加强和改进土地征用工作的通知》的精神，宁波市政府结合本地实际，先后制定并出台了《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》及实施细则等地方性法规和政策性意见，以统筹全市土地征收安置工作。在补偿标准制定方面，宁波市政府在2003年推出的以年产值倍数法计算“区片综合价”补偿标准政策的基础上，又于2009年先后两次调整了征地补偿区片综合价以及相应的青苗和地上附着物的补偿标准。在养老保障方面，宁波市在依照2002出台的《宁波市被征地人员养老保障试行办法》（甬政发〔2002〕125号）执行的同时逐年提高全市被征地农民养老保险标准。
（二）宁波市所采用的安置模式
根据宁波市相关文件来看，宁波市主要采取的征地安置模式主要是一次性支付足额安置补助费的货币安置模式和为失地农民购买养老保险的社会保障安置模式。近几年，在保障失地农民长远生活的考虑下，宁波市一些地区还纷纷出台了留用地制度和股份合作制制度，不失为在现行安置模式困境下的另一出路。但是，纵观宁波市以往的经验，许多地区大多采用单一式的安置模式，如一次性货币给予、就业安置、留地安置、住房安置、购买医疗保险、养老保险等等。其优点是程序相对简单，方便政府行政实施，但其弊端也显而易见。它对失地农民的保障往往只涉及某一方面，具有局限性。例如一次性货币给予和就业安置只能保证失地农民现在的生活来源，不能给其日后或年老后的生活提供保障；而养老保险则是保障了将来的生活，对现在的生活帮助很小；而住宅安置则只是给农民安排住宅，其它方面一概不管不问。因此，若长期实行单一性的安置模式，失地农民的不满情绪日积月累，社会问题会越来越突出，甚至会直接导致社会的动荡，影响社会的稳定。
三、宁波市失地农民综合安置模式构建
鉴于单一式的安置模式弊端较多，综合以往经验和以及失地农民的意愿表达，我们提出了三位一体的综合安置模式，即进行补偿、创业和社会保障三步走，同时以创业和全面的社会保障为重点的综合性安置体系。
（一）货币补偿
货币补偿主要是指直接以货币的方式支付给失地农民一定的资金。征用土地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、附着物补偿费和青苗补偿费，宁波市以往采取的是一劳永逸的做法，一次性地将所有的土地补偿费给予失地农民。但无论是从失地农民的意愿表达还是从宁波市的客观经济发展水平来看，失地农民对货币补偿的需求度不大，因此这里的货币补偿仅指附着物补偿费和青苗补偿费。
（二）创业
创业模式从集体和个人两方面出发，是综合借鉴留地安置模式、股份合作社模式、住房安置模式以及就业安置模式的基础上提出的综合性模式。
我们的意愿调查表如表1所示，失地农民选择股份合作制的比例达到了56.5%，住房安置超过了45%，就业安置比例也在30%以上。
这些数据最大程度地反映了农民内心对保障生活和致富的渴望。拥有住房即拥有一个稳定的家，而就业则是稳定的收入来源，选择股份合作制则是希望借助集体这样一个强有力的力量来获得更多的经济收益，真正实现发家致富。因此，我们选择创业模式的出发点便是充分利用国家给予失地农民的安置补偿资金和各种优惠政策，最大化地提高集体经济的效益和个人收入，最终实现失地农民内心的愿望。
1、集体创业
首先，政府需要为村集体提供一定份额的土地供村集体自我开发利用，具体的份额视每个地区征用土地的具体情况而定。其次是对剩余土地补偿费的利用。减去青苗补偿费和附着物补偿费后的土地补偿费全部下发至村集体，以此笔资金作为启动资金，进行三个统一的规划——统一建设、统一安置、统一投资。统一建设是对自留地进行住宅区、商业区、工业区的建设，其分先后顺序。统一安置指将建成的住房和租赁房统一分配给该村失地农民。统一投资分两部分，一方面是对建好的商业区和工业区的规划，进行招商引资，收取使用租金，另一方面是将集体资产对周边较好企业进行入股式投资或者在工业区自办村集体企业。最后的利益的分配则根据每个村民入股的份额统一分配。鉴于宁波市股份合作制实施中的混乱问题，建议村集体聘请专业人士进行股份合作社的管理。 2、个人创业
我们的调查数据显示（见表2），农民失地后从事个人经营活动的比例很少，不到5%，因此，我们应大力鼓励农民进行自我创业，并尽可能地提供优惠措施，这样既保障农民生活，又能减轻集体压力。
资金不到位始终是创业过程中的最大瓶颈。对此，我们认为可以由村集体出面与银行签订长期存款合同，使得银行降低对村集体以及失地农民的贷款门槛。通过这些的优惠措施，相信能解决集体和个人创业中的资金不足的问题，为其创业提供经济支持。
（三）社会保障
社会保障一直受到社会的广泛关注，失地农民作为一个弱势群体，完善的社会保障措施更显得极其重要。在我们的失地农民关于安置模式的选择的调查数据中，关于保障的选项，比例都在60%以上，（见表1）失地农民对生活保障的重视程度可见一斑。
从宁波市的实际情况出发，宁波市在社会保障方面已初步形成一个包括养老保险、医疗保险、基本生活保障制度和就业保障制度的社会保障体系。然而在实际生活中，它更多地停留在养老保险这个层面上，对于其它社会保障如就业保障、社会保险、社会福利等关注度很少，实施不够到位；并且即便是包括养老保险在内的失地农民社会养老保障标准与城镇居民社会养老保障标准相比，其标准仍然偏低。作为三位一体的综合性安置模式的最后一步，其作用是关键性的。
考虑到失地农民的实际需求以及政府的资金支付压力，这里的社会保障以时间为标准划分为两部分。失地5年内为第一阶段，5年后为第二阶段。农民在刚失地的5年内，一方面失地农民刚失去土地，就业存在困难，而村集体处于建设期和集体经济的发展初期，没有足够的经济收益给村民分红；而政府在这几年，由于各项土地补偿费的不断支出，资金压力也着实较大。因此，在这5年内，宁波市的相关政府部门需要改变过去只重视养老保险的政策偏向，应提供足够的资金加大对失地农民的最低生活保障、就业保障、失业保险和医疗保险的投入，以维持失地农民基本的生活需要。另外，失地农民失去土地后由农民变成了城镇居民，但是包括养老保障、医疗保障、最低生活保障在内的社会保障制度仍未与城市居民接轨，失地农民成为了城市居民与农民之外的“边缘人”。因此，在失地的5年后，我们更应该考虑到失地农民的实际需求，帮助失地农民实现失地后身份的转变，脱离“边缘化“，这就需要政府加速失地农民社会保障的改革，全部实行城镇居民社会保障标准，真正实现失地农民的市民化，有助于增强失地农民的归属感，维护社会的稳定。
四、结论
基于对宁波市失地农民的现状调查以及对宁波市相关做法的实证分析，我们认为，虽然宁波市的失地安置模式在浙江省乃至全国都具有许多闪光点，但是其在解决失地农民安置模式方面依然有很大的进步空间。因此，我们在现有的安置模式的基础上完善其内容，提出了货币补偿—创业—社会保障三位一体安置模式。期望给宁波市政府提供失地农民安置方面可资借鉴的经验和科学依据，更好地保障失地农民的生活，减少社会不安定因素的产生，为促进宁波市的城市化进程、提高宁波市的经济发展水平提供稳定的社会基础。
2012年度宁波大学大学生科技创新计划（SRIP）项目
（作者单位：宁波大学法学院）
参考文献：
[1]宁波市统计局， 国家统计局宁波调查队. 2011年宁波市国民经济和社会发展统计公报[DB/OL].http：//news.cnnb.com.cn/system/2012/02/01/007226180.shtml， 2012-2-1.
[2]宁波市统计局， 国家统计局宁波调查队. 2008年宁波市国民经济和社会发展统计公报[DB/OL].http：//daily.cnnb.com.cn/nbrb/html/2009-01/22/content_57649.htm， 2009-1-22.
[3]林合聚， 许军辉， 谢建定. 规范征地拆迁行为切实维护社会稳定——以宁波市为例[J]. 浙江国土资源， 2011（6）： 25-27.
[4]周佳瑜. 宁波城市化进程中失地农民市民化问题研究[D]. 同济大学. 2008.
[5]陈敏. 失地农民安置的有效途径探索——“金包银”模式[J]. 农业经济， 2009（9）： 46-47.
关键词 失地农民 宁波 安置模式探索
城市化是社会经济发展的客观规律，城市化在推动城市经济发展和社会繁荣的同时，也给社会生活层面带来了前所未有的影响，使得大量农民失去了赖以生存和保障的土地。这些生活在城市边缘的失地农民，如若得不到妥善的安置，就可能成为社会的不安定因素，使征地从一个经济问题演变成一个复杂而严重的社会问题。因此，为失地农民建立一套保障长远生计的安置模式，不仅关乎到农民，更关乎到宁波市的城市化进程以及宁波社会的稳定发展和社会的长治久安，对和谐社会的构建有着不可估量的作用。
一、宁波市征地现状
根据调查，我国非农建设占用耕地主要集中在经济发达、人多地少的东南沿海，宁波市即处于东部沿海。宁波市经济发展态势良好，2011年宁波市实现地区生产总值6010.48亿元，按可比价格计算，比上年增长10.0%。人均生产总值为104485元。但是，宁波市人均土地面积和耕地面积却低于浙江省、全国平均水平。宁波市拥有国土面积9365km2，人均国土面积2.6亩，分别为浙江省人均3.5亩的74.3%和全国人均1l.3亩的23%；耕地面积2160km2，人均耕地只有0.61亩，分别为浙江省的76%和全国的55%，低于联合国规定的人均0.8亩的警戒线。
在2007-2009年3年时间内，宁波市共计征收集体所有土地面积16.2916万亩，其中征收农用地面积13.6715万亩，拆迁集体土地房屋建筑面积约947万m2。截至2007年，宁波市有失地农民101.9万， 2008年一季度，上升至103.3万。根据专家测算，如果城市化水平提高一个百分点，宁波市耕地面积将下降约0.1万hm2。如果到2020年宁波城市化水平达到70%，则耕地面积相应减少300万km2，加之其他建设对耕地占用，未来失地农民的数量将会进一步扩大。
（一）宁波市征地补偿相关政策
近年来，宁波市政府一直致力于征地政策的完善。根据浙江省政府的《关于加强和改进土地征用工作的通知》的精神，宁波市政府结合本地实际，先后制定并出台了《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》及实施细则等地方性法规和政策性意见，以统筹全市土地征收安置工作。在补偿标准制定方面，宁波市政府在2003年推出的以年产值倍数法计算“区片综合价”补偿标准政策的基础上，又于2009年先后两次调整了征地补偿区片综合价以及相应的青苗和地上附着物的补偿标准。在养老保障方面，宁波市在依照2002出台的《宁波市被征地人员养老保障试行办法》（甬政发〔2002〕125号）执行的同时逐年提高全市被征地农民养老保险标准。
（二）宁波市所采用的安置模式
根据宁波市相关文件来看，宁波市主要采取的征地安置模式主要是一次性支付足额安置补助费的货币安置模式和为失地农民购买养老保险的社会保障安置模式。近几年，在保障失地农民长远生活的考虑下，宁波市一些地区还纷纷出台了留用地制度和股份合作制制度，不失为在现行安置模式困境下的另一出路。但是，纵观宁波市以往的经验，许多地区大多采用单一式的安置模式，如一次性货币给予、就业安置、留地安置、住房安置、购买医疗保险、养老保险等等。其优点是程序相对简单，方便政府行政实施，但其弊端也显而易见。它对失地农民的保障往往只涉及某一方面，具有局限性。例如一次性货币给予和就业安置只能保证失地农民现在的生活来源，不能给其日后或年老后的生活提供保障；而养老保险则是保障了将来的生活，对现在的生活帮助很小；而住宅安置则只是给农民安排住宅，其它方面一概不管不问。因此，若长期实行单一性的安置模式，失地农民的不满情绪日积月累，社会问题会越来越突出，甚至会直接导致社会的动荡，影响社会的稳定。
三、宁波市失地农民综合安置模式构建
鉴于单一式的安置模式弊端较多，综合以往经验和以及失地农民的意愿表达，我们提出了三位一体的综合安置模式，即进行补偿、创业和社会保障三步走，同时以创业和全面的社会保障为重点的综合性安置体系。
（一）货币补偿
货币补偿主要是指直接以货币的方式支付给失地农民一定的资金。征用土地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、附着物补偿费和青苗补偿费，宁波市以往采取的是一劳永逸的做法，一次性地将所有的土地补偿费给予失地农民。但无论是从失地农民的意愿表达还是从宁波市的客观经济发展水平来看，失地农民对货币补偿的需求度不大，因此这里的货币补偿仅指附着物补偿费和青苗补偿费。
（二）创业
创业模式从集体和个人两方面出发，是综合借鉴留地安置模式、股份合作社模式、住房安置模式以及就业安置模式的基础上提出的综合性模式。
我们的意愿调查表如表1所示，失地农民选择股份合作制的比例达到了56.5%，住房安置超过了45%，就业安置比例也在30%以上。
这些数据最大程度地反映了农民内心对保障生活和致富的渴望。拥有住房即拥有一个稳定的家，而就业则是稳定的收入来源，选择股份合作制则是希望借助集体这样一个强有力的力量来获得更多的经济收益，真正实现发家致富。因此，我们选择创业模式的出发点便是充分利用国家给予失地农民的安置补偿资金和各种优惠政策，最大化地提高集体经济的效益和个人收入，最终实现失地农民内心的愿望。
1、集体创业
首先，政府需要为村集体提供一定份额的土地供村集体自我开发利用，具体的份额视每个地区征用土地的具体情况而定。其次是对剩余土地补偿费的利用。减去青苗补偿费和附着物补偿费后的土地补偿费全部下发至村集体，以此笔资金作为启动资金，进行三个统一的规划——统一建设、统一安置、统一投资。统一建设是对自留地进行住宅区、商业区、工业区的建设，其分先后顺序。统一安置指将建成的住房和租赁房统一分配给该村失地农民。统一投资分两部分，一方面是对建好的商业区和工业区的规划，进行招商引资，收取使用租金，另一方面是将集体资产对周边较好企业进行入股式投资或者在工业区自办村集体企业。最后的利益的分配则根据每个村民入股的份额统一分配。鉴于宁波市股份合作制实施中的混乱问题，建议村集体聘请专业人士进行股份合作社的管理。 2、个人创业
我们的调查数据显示（见表2），农民失地后从事个人经营活动的比例很少，不到5%，因此，我们应大力鼓励农民进行自我创业，并尽可能地提供优惠措施，这样既保障农民生活，又能减轻集体压力。
资金不到位始终是创业过程中的最大瓶颈。对此，我们认为可以由村集体出面与银行签订长期存款合同，使得银行降低对村集体以及失地农民的贷款门槛。通过这些的优惠措施，相信能解决集体和个人创业中的资金不足的问题，为其创业提供经济支持。
（三）社会保障
社会保障一直受到社会的广泛关注，失地农民作为一个弱势群体，完善的社会保障措施更显得极其重要。在我们的失地农民关于安置模式的选择的调查数据中，关于保障的选项，比例都在60%以上，（见表1）失地农民对生活保障的重视程度可见一斑。
从宁波市的实际情况出发，宁波市在社会保障方面已初步形成一个包括养老保险、医疗保险、基本生活保障制度和就业保障制度的社会保障体系。然而在实际生活中，它更多地停留在养老保险这个层面上，对于其它社会保障如就业保障、社会保险、社会福利等关注度很少，实施不够到位；并且即便是包括养老保险在内的失地农民社会养老保障标准与城镇居民社会养老保障标准相比，其标准仍然偏低。作为三位一体的综合性安置模式的最后一步，其作用是关键性的。
考虑到失地农民的实际需求以及政府的资金支付压力，这里的社会保障以时间为标准划分为两部分。失地5年内为第一阶段，5年后为第二阶段。农民在刚失地的5年内，一方面失地农民刚失去土地，就业存在困难，而村集体处于建设期和集体经济的发展初期，没有足够的经济收益给村民分红；而政府在这几年，由于各项土地补偿费的不断支出，资金压力也着实较大。因此，在这5年内，宁波市的相关政府部门需要改变过去只重视养老保险的政策偏向，应提供足够的资金加大对失地农民的最低生活保障、就业保障、失业保险和医疗保险的投入，以维持失地农民基本的生活需要。另外，失地农民失去土地后由农民变成了城镇居民，但是包括养老保障、医疗保障、最低生活保障在内的社会保障制度仍未与城市居民接轨，失地农民成为了城市居民与农民之外的“边缘人”。因此，在失地的5年后，我们更应该考虑到失地农民的实际需求，帮助失地农民实现失地后身份的转变，脱离“边缘化“，这就需要政府加速失地农民社会保障的改革，全部实行城镇居民社会保障标准，真正实现失地农民的市民化，有助于增强失地农民的归属感，维护社会的稳定。
四、结论
基于对宁波市失地农民的现状调查以及对宁波市相关做法的实证分析，我们认为，虽然宁波市的失地安置模式在浙江省乃至全国都具有许多闪光点，但是其在解决失地农民安置模式方面依然有很大的进步空间。因此，我们在现有的安置模式的基础上完善其内容，提出了货币补偿—创业—社会保障三位一体安置模式。期望给宁波市政府提供失地农民安置方面可资借鉴的经验和科学依据，更好地保障失地农民的生活，减少社会不安定因素的产生，为促进宁波市的城市化进程、提高宁波市的经济发展水平提供稳定的社会基础。
2012年度宁波大学大学生科技创新计划（SRIP）项目
（作者单位：宁波大学法学院）
参考文献：
[1]宁波市统计局， 国家统计局宁波调查队. 2011年宁波市国民经济和社会发展统计公报[DB/OL].http：//news.cnnb.com.cn/system/2012/02/01/007226180.shtml， 2012-2-1.
[2]宁波市统计局， 国家统计局宁波调查队. 2008年宁波市国民经济和社会发展统计公报[DB/OL].http：//daily.cnnb.com.cn/nbrb/html/2009-01/22/content_57649.htm， 2009-1-22.
[3]林合聚， 许军辉， 谢建定. 规范征地拆迁行为切实维护社会稳定——以宁波市为例[J]. 浙江国土资源， 2011（6）： 25-27.
[4]周佳瑜. 宁波城市化进程中失地农民市民化问题研究[D]. 同济大学. 2008.
[5]陈敏. 失地农民安置的有效途径探索——“金包银”模式[J]. 农业经济， 2009（9）： 46-47.