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金融国有资产现行管理体制是随着我国经济社会发展和经济体制改革逐步形成的,在防范金融风险、维护金融稳定、促进金融国有资产保值增值方面发挥了积极作用,但也在体制机制上逐渐暴露出一系列深层次的矛盾和问题,而2008年爆发的国际金融危机再次凸显了我国金融国有资产管理上存在的问题,目前有关部门正在组织研究探讨推进相关的改革,可以说,这已成为我国金融业进一步改革发展的一个难以回避的重要环节。
金融国有资产管理的实质
从银行金融企业的资产负债结构总体情况来看,相对于实体经济的企业而言,金融企业具有高杠杆的特性,即在金融企业的资产总额中,由负债所形成的占比很高,而所有者权益对应的资产比例较低,往往低于所谓的银行资本充足率水平(因为银行在计算附属资本时包含了期限较长的次级债券等),因此,从严格的所有权意义上讲,金融国有资产应该是指金融企业资产负债结构中国有权益部分所对应的资产形态。然而,由于所有者(或受其委托的代理人)掌握了企业的剩余控制权,在正常状态下,债权人(如銀行的存款人)基本上无权干预企业的经营管理,例如,金融企业持有的资产组合结构及其调整(资金运用)是由所有者或其委托代理人决定的,存款人则是按照合同规定获得利息并在到期时收回本金。所以,尽管严格意义上的金融国有资产对应的只是政府所占有的权益部分,但通过履行这部分权益的资本职能,就可以支配规模庞大的金融资产,从而对金融和经济施加决定性的影响。
由此可见,金融国有资产管理的实质意义在于,明确各个金融企业国有股权的出资人职能和其人格化的代表,按照政府股东的意志完整地履行职责,管理好所能控制的金融资产,不仅要实现金融国有资本保值增值的效益目标,更要有利于实现政府维护金融稳定和经济安全的战略性目标。
我国金融国有资产管理的现状与问题
我国现有各种金融企业约8000家,实收资本总额约4万亿元,其中,国有金融资本(国家资本和法人资本)全资、控股或参股的金融企业占大多数,从金融企业实收资本的构成情况来看,国有资本占了总额的65%以上。在所有的金融国有资产中,由中央直接管理的36家金融企业所属金融资产占据了绝对比重,其国有资本也占到全部金融业国有资本的80%以上。从类型上看,银行业金融机构的国有资本占全部金融业国有资本的80%以上,居于绝对主导地位。截至2008年底,银监会负责监管的银行业金融机构共有法人企业5634家,资产总额达62.4万亿元,负债总额为58.6万亿元,所有者权益合计3.8万亿元。与上一年的情况相比,这些指标都有较为显著的增长。的确值得肯定的是,在我国金融业近年来的改革过程中,国有金融资本不仅很好地实现了保值增值,而且所控制的金融资产规模发展迅速,质量也在不断提高,成绩较为显著。然而,在涉及到金融业关键环节的深层次改革时,总是难以绕开资产管理的体制机制性障碍和由此所带来的矛盾。
我国的金融国有资产管理职责过于分散。目前存在着“管人、管事、管资产”不统一,出资人实际上并不够明确的问题。从政府出资的性质而言,本应可以由财政部门作为股东代表完整地履行职责,实际上,组织人事、财政、行业监管等多个部门从不同角度、不同程度上介入了金融国有资产的具体管理过程,形成多头管理又无实际负责、都管又都不管的局面,管理的重复交叉与真空现象同时并存。在我国现行体制下,按照金融类企业国有资产管理部门职责分工的有关规定,财政部门负责基础管理工作,主要包括金融类企业国有资产的清产核资、资本金权属界定和登记、统计、分析、评估,以及对金融国有资产的转让、划转处置进行管理。组织人事部门按级别负责国有金融企业的党建、主要干部考核任免以及薪酬等相关工作。行业监管部门在实施专业监管的同时,也对金融工委撤消后所划管的金融企业的党建和领导班子进行管理。在国有金融企业改制过程中,汇金公司(现为中投公司下属企业)通过资本金注入获得了股东地位,虽然出资人身份是明确的,但其公司属性与完整的政府目标之间存在一定程度的背离,从而可能导致其管理行为的变异,加上原有的部门分工管理体制并没有实质性变化,在实践中也就难免会发生各种冲突,影响管理效能。由地方政府控股或参股的金融企业的资产管理状况也存在类似问题。
缺乏明确的出资人,授权经营制度不健全。因此,我国金融企业的内部经营者比较容易越位代为行使出资人职责,往往自行做出一些可能有违政府股东意愿的重大决策。国有金融企业实施股份制改革之后,尽管建立了董事会、监事会和高管层的新型治理架构,但这并不意味着已经实现了有效的公司治理,在实际运行中,以党委会为核心的传统治理模式仍然发挥着重要作用,新老治理框架之间需要进一步探索、协调和磨合,在此过程中,难免出现一些冲突,乃至方便内部人利用内部治理不到位实施控制。当内部人控制现象较为严重时,必然会削弱国家作为金融国有资本所有者的权力,造成国有金融企业利益的内部化与损失的外部化。例如,有的国有金融企业的领导人在“做大做强”理念推动下,缺乏充分论证和严密控制程序就拍板决定加大境外投资;有的企业在境内外层层设立子公司来绕开外部的监管。
管理分散化也导致了缺乏一个负责的部门对金融企业进行系统化的监督管理。这不仅使得国有金融企业的绩效评价和激励约束机制难以形成,而且可能为金融企业提供了获取“监管套利”的方便。长期以来,国家对国有金融机构及其经营者缺乏科学明确的业绩评价标准,以及设计与业绩评价标准相关联的激励机制,关键原因可能是,在部门分散化的管理模式下,部门都愿意唱“红脸”,而没有一个部门真正愿意扮演“黑脸”的角色来对金融企业实施考核与问责。尽管财政部门已经着手开展了对部分中央金融企业的国有资本保值增值结果的确认工作,但并未充分发挥其功能,对经营者仍然缺乏合理的考核,对金融机构也缺乏深入科学的评价。高管人员薪酬水平的升降和职务升迁与金融机构的业绩之间依然缺乏直接关联,对管理层的有效激励和约束不够。有的被内部人操控的金融企业,可以通过董事会机制合法合规地自行决定高额的薪酬水平,尽管这很可能违背或者不符合政府股东的意志,但政府往往难以从股东角度来纠正其行为。
宏观上看,现行的管理体制也不利于形成金融国有资产的总体发展战略和科学布局,从而有效的维护金融稳定与经济安全。目前以多头管理和权力分割为主要特征的金融国有资产管理体制,由于权力的部门化等原因,使得国家很难甚至无法真正从全局高度出发、算清大账,统筹考虑金融国有资产布局和发展规划等重大问题,这在一定程度上制约了我国金融国有资产的长远战略发展,也不利于国家作为所有者来有效维护金融的稳定与安全。例如,在美国次贷危机发生之后,没有一个部门或机构能够及时统计和汇总各家金融企业在境外投资的基本情况,不得不花费很长的时间和气力来搜集基本数据,这在市场瞬息万变的情况下,很可能导致误判和决策损失。另外,我国不同金融企业在海外市场经营中,往往各自为政、恶性竞争,结果损害国家的整体利益。如国内金融企业在收购境外有关资产或机构时,相互抬价;而在为外国客户提供金融服务(如信贷)方面,则相互杀价,结果受损的都是本国利益,显然缺乏从股东一致性的视角来考虑问题。
大力推进金融国有资产管理改革的基本设想
金融是现代经济的核心,金融业的国有资产管理除了自身的保值增值,更要服务于我国金融总体发展和社会主义市场经济建设的大局,维护国家的金融安全与稳定,促进金融业的健康发展,为国民经济长期、快速、健康和稳定发展创造可持续的良好金融生态环境。为此,需要进一步大力推进金融国有资产管理体制机制上的深化改革,加强相对集中有效的管理,从而有利于促进金融企业完善适合中国特色的公司治理模式,不断提高资源配置效率,更好地满足经济社会发展的各种金融需求,同时强化风险防范,保持经济与金融秩序的稳定。
按照权力和责任相匹配的原则,明确划分各个相关利益主体的权责,明确一家责任单位对金融国有资产施行集中管理。这一责任部门作为统一的平台,代表国家股东,从战略高度对金融资产的资源配置、激励机制、委派出资人代表和监督等问题进行研究,并制定相关政策实施管理。至于如何设计这一责任部门,鉴于我国现行对非金融企业实施管理的国资委模式已经取得了较好的实践运作经验,在此基础上,再充分考虑到金融业的特点,可以效仿这一模式,在中央设立专门的金融国资委实施集中管理。另外,也可以调整现行的管理部门职责分工,即在“三定”方案中明确由财政部门统一管理金融国有资产的职责,但由于财政部门本身的事务非常繁杂,而对金融国有资产的管理又需要很强的专业能力与经验,因此,由财政部门集中负责可能会导致管理消极化,甚至会出现过多的行政禁令以规避风险的可能,这不利于促进我国金融业的发展和提升国际竞争能力。
在确定统一管理的平台之后,需要进一步明确履行出资人代表职责的机制。由于金融国有资本控制和影响的金融资产数量极为庞大,而且在金融创新和派生乘数效应的作用下,金融资产很容易快速增长,作为统一的金融国有资产管理部门(如金融国资委)如果直接持有各家国有金融企业的股权,将会出现一家超级庞大的、横跨银行、证券期货与保险等全面综合性的金融控股机构,这一机构本身的管理运行可能会出现各种问题,对风险管理的要求也将难以想象,操作的可行性较差。为此,应该考虑在统一管理的平台之下设置若干家控股机构,这些控股机构的职责是接受金融国有资产管理部门的授权委托,作为出资人代表,按照金融国有资产管理部门制定的相关制度和考核要求,具体执行管理职能。从目前改革的情况看,中国投资公司所属的汇金公司、财政部各自根据具体的出资状况,已经开始在部分金融企业中委派股权董事,行使出资人权利,但效果还具有较多争议。下一步的深化改革,宜结合现有基础,由统一的金融国有资产管理部门根据需要来组建若干控股机构,并对其授权持有金融企业的股权,最终形成统一管理、相对集中控股和企业分散经营三个层次的金融国有资产管理体系。
由金融国有资产管理部门对金融国有资产进行科学调整和战略布局。金融国有资产管理部门负责制定政策,需要统筹研究和认真规划开放条件下的国有金融资本的战略布局,确定国有金融资本的进退原则、范围和程度,进一步优化资本配置的宏观效率。根据我国经济发展不同阶段的需要,顺应国家整体发展战略和市场经济的基本要求,调整和优化国有金融资本行业布局、地域布局、分布结构和持股比例,由此加强国有金融资本的控制力和引导力,促进金融企业大幅提升国际竞争力,在提高金融资产运行效率的同时,更好的维护国家金融安全和金融稳定。
制定科学的经营绩效考评与激励机制。以此促进国有金融企业继续完善公司治理结构,按照市场化原则具体经营金融国有资产,确保金融国有资本的保值增值。实施金融国有资产的集中管理,需要建立以国有金融资本保值增值为核心的国有金融企业经营绩效考评体系,充分考虑中国国情,并借鉴国外经验,加强研究适合我国历史、文化与制度的金融行业薪酬机制,坚持薪酬与风险、责任相一致,短期激励与中长期激励相结合的原则,推进国有金融企业薪酬收入体系的市场化、货币化和规范化,避免激励有余,约束不足。还应将绩效评价结果和引导金融企业健康发展相结合,促进国有金融企业改善公司治理,使企业不仅重视当期利润目标和薪酬,也关注持续发展能力和市场竞争力的培养,提高投资决策的有效性。
(作者系中國社科院投融资研究中心主任)
金融国有资产管理的实质
从银行金融企业的资产负债结构总体情况来看,相对于实体经济的企业而言,金融企业具有高杠杆的特性,即在金融企业的资产总额中,由负债所形成的占比很高,而所有者权益对应的资产比例较低,往往低于所谓的银行资本充足率水平(因为银行在计算附属资本时包含了期限较长的次级债券等),因此,从严格的所有权意义上讲,金融国有资产应该是指金融企业资产负债结构中国有权益部分所对应的资产形态。然而,由于所有者(或受其委托的代理人)掌握了企业的剩余控制权,在正常状态下,债权人(如銀行的存款人)基本上无权干预企业的经营管理,例如,金融企业持有的资产组合结构及其调整(资金运用)是由所有者或其委托代理人决定的,存款人则是按照合同规定获得利息并在到期时收回本金。所以,尽管严格意义上的金融国有资产对应的只是政府所占有的权益部分,但通过履行这部分权益的资本职能,就可以支配规模庞大的金融资产,从而对金融和经济施加决定性的影响。
由此可见,金融国有资产管理的实质意义在于,明确各个金融企业国有股权的出资人职能和其人格化的代表,按照政府股东的意志完整地履行职责,管理好所能控制的金融资产,不仅要实现金融国有资本保值增值的效益目标,更要有利于实现政府维护金融稳定和经济安全的战略性目标。
我国金融国有资产管理的现状与问题
我国现有各种金融企业约8000家,实收资本总额约4万亿元,其中,国有金融资本(国家资本和法人资本)全资、控股或参股的金融企业占大多数,从金融企业实收资本的构成情况来看,国有资本占了总额的65%以上。在所有的金融国有资产中,由中央直接管理的36家金融企业所属金融资产占据了绝对比重,其国有资本也占到全部金融业国有资本的80%以上。从类型上看,银行业金融机构的国有资本占全部金融业国有资本的80%以上,居于绝对主导地位。截至2008年底,银监会负责监管的银行业金融机构共有法人企业5634家,资产总额达62.4万亿元,负债总额为58.6万亿元,所有者权益合计3.8万亿元。与上一年的情况相比,这些指标都有较为显著的增长。的确值得肯定的是,在我国金融业近年来的改革过程中,国有金融资本不仅很好地实现了保值增值,而且所控制的金融资产规模发展迅速,质量也在不断提高,成绩较为显著。然而,在涉及到金融业关键环节的深层次改革时,总是难以绕开资产管理的体制机制性障碍和由此所带来的矛盾。
我国的金融国有资产管理职责过于分散。目前存在着“管人、管事、管资产”不统一,出资人实际上并不够明确的问题。从政府出资的性质而言,本应可以由财政部门作为股东代表完整地履行职责,实际上,组织人事、财政、行业监管等多个部门从不同角度、不同程度上介入了金融国有资产的具体管理过程,形成多头管理又无实际负责、都管又都不管的局面,管理的重复交叉与真空现象同时并存。在我国现行体制下,按照金融类企业国有资产管理部门职责分工的有关规定,财政部门负责基础管理工作,主要包括金融类企业国有资产的清产核资、资本金权属界定和登记、统计、分析、评估,以及对金融国有资产的转让、划转处置进行管理。组织人事部门按级别负责国有金融企业的党建、主要干部考核任免以及薪酬等相关工作。行业监管部门在实施专业监管的同时,也对金融工委撤消后所划管的金融企业的党建和领导班子进行管理。在国有金融企业改制过程中,汇金公司(现为中投公司下属企业)通过资本金注入获得了股东地位,虽然出资人身份是明确的,但其公司属性与完整的政府目标之间存在一定程度的背离,从而可能导致其管理行为的变异,加上原有的部门分工管理体制并没有实质性变化,在实践中也就难免会发生各种冲突,影响管理效能。由地方政府控股或参股的金融企业的资产管理状况也存在类似问题。
缺乏明确的出资人,授权经营制度不健全。因此,我国金融企业的内部经营者比较容易越位代为行使出资人职责,往往自行做出一些可能有违政府股东意愿的重大决策。国有金融企业实施股份制改革之后,尽管建立了董事会、监事会和高管层的新型治理架构,但这并不意味着已经实现了有效的公司治理,在实际运行中,以党委会为核心的传统治理模式仍然发挥着重要作用,新老治理框架之间需要进一步探索、协调和磨合,在此过程中,难免出现一些冲突,乃至方便内部人利用内部治理不到位实施控制。当内部人控制现象较为严重时,必然会削弱国家作为金融国有资本所有者的权力,造成国有金融企业利益的内部化与损失的外部化。例如,有的国有金融企业的领导人在“做大做强”理念推动下,缺乏充分论证和严密控制程序就拍板决定加大境外投资;有的企业在境内外层层设立子公司来绕开外部的监管。
管理分散化也导致了缺乏一个负责的部门对金融企业进行系统化的监督管理。这不仅使得国有金融企业的绩效评价和激励约束机制难以形成,而且可能为金融企业提供了获取“监管套利”的方便。长期以来,国家对国有金融机构及其经营者缺乏科学明确的业绩评价标准,以及设计与业绩评价标准相关联的激励机制,关键原因可能是,在部门分散化的管理模式下,部门都愿意唱“红脸”,而没有一个部门真正愿意扮演“黑脸”的角色来对金融企业实施考核与问责。尽管财政部门已经着手开展了对部分中央金融企业的国有资本保值增值结果的确认工作,但并未充分发挥其功能,对经营者仍然缺乏合理的考核,对金融机构也缺乏深入科学的评价。高管人员薪酬水平的升降和职务升迁与金融机构的业绩之间依然缺乏直接关联,对管理层的有效激励和约束不够。有的被内部人操控的金融企业,可以通过董事会机制合法合规地自行决定高额的薪酬水平,尽管这很可能违背或者不符合政府股东的意志,但政府往往难以从股东角度来纠正其行为。
宏观上看,现行的管理体制也不利于形成金融国有资产的总体发展战略和科学布局,从而有效的维护金融稳定与经济安全。目前以多头管理和权力分割为主要特征的金融国有资产管理体制,由于权力的部门化等原因,使得国家很难甚至无法真正从全局高度出发、算清大账,统筹考虑金融国有资产布局和发展规划等重大问题,这在一定程度上制约了我国金融国有资产的长远战略发展,也不利于国家作为所有者来有效维护金融的稳定与安全。例如,在美国次贷危机发生之后,没有一个部门或机构能够及时统计和汇总各家金融企业在境外投资的基本情况,不得不花费很长的时间和气力来搜集基本数据,这在市场瞬息万变的情况下,很可能导致误判和决策损失。另外,我国不同金融企业在海外市场经营中,往往各自为政、恶性竞争,结果损害国家的整体利益。如国内金融企业在收购境外有关资产或机构时,相互抬价;而在为外国客户提供金融服务(如信贷)方面,则相互杀价,结果受损的都是本国利益,显然缺乏从股东一致性的视角来考虑问题。
大力推进金融国有资产管理改革的基本设想
金融是现代经济的核心,金融业的国有资产管理除了自身的保值增值,更要服务于我国金融总体发展和社会主义市场经济建设的大局,维护国家的金融安全与稳定,促进金融业的健康发展,为国民经济长期、快速、健康和稳定发展创造可持续的良好金融生态环境。为此,需要进一步大力推进金融国有资产管理体制机制上的深化改革,加强相对集中有效的管理,从而有利于促进金融企业完善适合中国特色的公司治理模式,不断提高资源配置效率,更好地满足经济社会发展的各种金融需求,同时强化风险防范,保持经济与金融秩序的稳定。
按照权力和责任相匹配的原则,明确划分各个相关利益主体的权责,明确一家责任单位对金融国有资产施行集中管理。这一责任部门作为统一的平台,代表国家股东,从战略高度对金融资产的资源配置、激励机制、委派出资人代表和监督等问题进行研究,并制定相关政策实施管理。至于如何设计这一责任部门,鉴于我国现行对非金融企业实施管理的国资委模式已经取得了较好的实践运作经验,在此基础上,再充分考虑到金融业的特点,可以效仿这一模式,在中央设立专门的金融国资委实施集中管理。另外,也可以调整现行的管理部门职责分工,即在“三定”方案中明确由财政部门统一管理金融国有资产的职责,但由于财政部门本身的事务非常繁杂,而对金融国有资产的管理又需要很强的专业能力与经验,因此,由财政部门集中负责可能会导致管理消极化,甚至会出现过多的行政禁令以规避风险的可能,这不利于促进我国金融业的发展和提升国际竞争能力。
在确定统一管理的平台之后,需要进一步明确履行出资人代表职责的机制。由于金融国有资本控制和影响的金融资产数量极为庞大,而且在金融创新和派生乘数效应的作用下,金融资产很容易快速增长,作为统一的金融国有资产管理部门(如金融国资委)如果直接持有各家国有金融企业的股权,将会出现一家超级庞大的、横跨银行、证券期货与保险等全面综合性的金融控股机构,这一机构本身的管理运行可能会出现各种问题,对风险管理的要求也将难以想象,操作的可行性较差。为此,应该考虑在统一管理的平台之下设置若干家控股机构,这些控股机构的职责是接受金融国有资产管理部门的授权委托,作为出资人代表,按照金融国有资产管理部门制定的相关制度和考核要求,具体执行管理职能。从目前改革的情况看,中国投资公司所属的汇金公司、财政部各自根据具体的出资状况,已经开始在部分金融企业中委派股权董事,行使出资人权利,但效果还具有较多争议。下一步的深化改革,宜结合现有基础,由统一的金融国有资产管理部门根据需要来组建若干控股机构,并对其授权持有金融企业的股权,最终形成统一管理、相对集中控股和企业分散经营三个层次的金融国有资产管理体系。
由金融国有资产管理部门对金融国有资产进行科学调整和战略布局。金融国有资产管理部门负责制定政策,需要统筹研究和认真规划开放条件下的国有金融资本的战略布局,确定国有金融资本的进退原则、范围和程度,进一步优化资本配置的宏观效率。根据我国经济发展不同阶段的需要,顺应国家整体发展战略和市场经济的基本要求,调整和优化国有金融资本行业布局、地域布局、分布结构和持股比例,由此加强国有金融资本的控制力和引导力,促进金融企业大幅提升国际竞争力,在提高金融资产运行效率的同时,更好的维护国家金融安全和金融稳定。
制定科学的经营绩效考评与激励机制。以此促进国有金融企业继续完善公司治理结构,按照市场化原则具体经营金融国有资产,确保金融国有资本的保值增值。实施金融国有资产的集中管理,需要建立以国有金融资本保值增值为核心的国有金融企业经营绩效考评体系,充分考虑中国国情,并借鉴国外经验,加强研究适合我国历史、文化与制度的金融行业薪酬机制,坚持薪酬与风险、责任相一致,短期激励与中长期激励相结合的原则,推进国有金融企业薪酬收入体系的市场化、货币化和规范化,避免激励有余,约束不足。还应将绩效评价结果和引导金融企业健康发展相结合,促进国有金融企业改善公司治理,使企业不仅重视当期利润目标和薪酬,也关注持续发展能力和市场竞争力的培养,提高投资决策的有效性。
(作者系中國社科院投融资研究中心主任)