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摘要：通过借鉴北京、广东等省市大气污染治理及环境管理方面的经验，探讨乌鲁木齐市大气污染综合治理管理与考核体系的建立，实现乌鲁木齐市大气污染综合防治与城市管理有机结合，促进经济结构调整和经济增长方式转变，着力解决当前突出的大气污染问题。
关键词：乌鲁木齐市大气污染综合治理考核体系
中图分类号：X3 文献标识码：A 文章编号：1674-098X(2012)03(c)-0000-00
乌鲁木齐市自1998年启动以治理冬季大气污染为主要任务的“蓝天工程”以来，通过不断加大环境保护投入，改善能源结构和供热结构，强化污染综合治理及环境监管力度等一系列措施，在地区国民生产总值、人口规模和原煤消耗大幅增加的状况下，环境空气质量二级和好于二级天数由2004年（2004年起，乌鲁木齐市3座空气质量自动监测点正式对公众发布空气质量日报）的258天（占全年天数的70.5%）增加到2010年的266天（占全年天数的72.9%），中度、重度污染的天数比例下降，环境空气质量恶化趋势得到初步遏制。
2010年乌鲁木齐市全年优良天数266天，三级天数90天，四级天数5天，五级天数4天，其中采暖期不达标天数96天，非采暖期3天不达标，空气质量不达标天数仍然集中在采暖期，冬季大气污染依然十分严重。
“十二五”期间，乌鲁木齐市经济仍将保持高速增长，如何在保持经济快速增长的同时实现空气质量的全面改善将是摆在市政府和环保部门面前的一道难题。本文旨在通过借鉴内地其它省市环境管理及大气污染治理方面的经验，探讨乌鲁木齐市大气污染综合治理管理与考核体系的建立，为突破现有环境管理模式，实现大气污染综合防治与城市管理有机结合，促进经济结构调整和经济增长方式转变，着力解决当前突出的大气污染问题，提供有益借鉴。
1建立大气污染综合治理管理与考核体系的必要性
乌鲁木齐市大气污染严重的现状由来已久，尽管近年来空气质量有所好转，但由于受以煤为主的能源结构以及工业企业生产工艺较为落后、能源利用率低、城市功能布局和产业结构不合理，加之不利的地理、气象和生态环境脆弱等主客观因素的影响，全年环境空气质量尚未达到国家环境空气质量二级标准，要彻底改善空气质量需要投入大量的人力物力，除依靠技术经济手段外，还需要配套的行政手段，建立起政府主导、部门联动、环保统一监督管理、公众参与的环保工作机制。
大气污染的治理是一项系统性、全局性工程，仅靠环保局一家为主的污染治理模式无法改变经济发展与环境保护之间存在矛盾，也难以对区县政府单纯以追求经济增长速度而牺牲环境为代价的发展模式形成有效约束，通过大气污染综合管理与考核体系的建立，可以使得区县政府的发展思路从单纯招商引资向综合决策，从单纯追求GDP增长向经济增长与环境保护相协调转变，从先污染后治理的传统发展观向预防为主、防治结合、清洁生产、循环经济的可持续发展观转变。
乌鲁木齐市现行环境保护考核机制不完善，奖惩力度不够，缺乏强力责任追究机制，与环保相关的职能部门的责任与环境职能部门的责任难以划清，考核对象主要是环保部门，很多职能部门及区县党政一把手的环保责任实际上由环保职能部门来承担，造成环保部门工作压力大，有必要制定完善的考核办法和细则，扩大考核的范围，强化环境保护考核结果的使用和责任追究。
2012年乌鲁木齐市将建成13个环境空气质量自动监测站，形成覆盖全市的空气质量监测网络，也为实现环境空气质量分区监测、分区治理、分区考核提供了条件。
2其他省市环境管理考核体系经验借鉴
2.1北京市十五阶段大气污染控制措施经验
北京市自1999年至2009年开展了为期十年共十五个阶段的大气污染控制，大气污染得到有效控制，保证了奥运会期间空气质量全面达标。
纵观北京市十五阶段大气污染控制措施，均由市政府牵头，确定每一阶段的治理目标，将治理措施和任务分解到各区县政府、各相关职能部门并以政府通告的形式下发。任务分解中明确各区县所要完成的空气质量目标任务，指定各项大气污染防治措施具体责任单位、协办单位和实施进度要求，由市政府督查室、市监察局和市环保局对治理措施执行情况进行监督检查并对目标任务完成情况进行考核。
后奥运阶段，为实现大气污染控制目标，北京市对美国几十年来污染治理的经验和教训进行了借鉴，操作模式如下：首先，由北京市环境监测中心根据日常监测数据和大气质量模型（无监测数据地区）将北京市各行政区划分为达标区和未达标区。其次，由北京市环境保护局对北京市和各区县提出环境质量改善目标指标和减排目标指标要求。第三，由各区县政府制定一套可执行的区县污染减排实施计划并报北京市环保局备案，若区县政府提交的计划不足以达到目标指标要求，市环保局给予否决并要求其进行修改，若修改后仍无法拿出一项满足要求的实施计划，市环保局则有权用足以完成达标要求的实施计划替代。第四，实施过程中及时对减排计划进行评估，及时修改完善实施计划。第五，根据预先制定的减排目标对各区县进行考核，对不能完成减排计划和目标指标要求的区县实行行政和经济惩罚。
2.2广东省环境保护考核经验
广东是全国最早试行党政领导干部环境保护实绩考核的省份之一, 建立了包括考核主体、考核对象、考核内容、考核指标、考核标准、考核程序、考核结果使用在内的完整的领导干部环境保护实绩考核制度。该制度对各级党政领导干部触动很大, 引起了领导干部对地方环境保护工作的重视, 全省环境保护取得有效进展，取得以下成效：一是经济增长方式由过去高增长、高投入、高能耗、低效率的“三高一低”粗放型增长方式向低投入、低能耗、低污染、高增长、高效能的“三低两高”绩效型增长方式转变。二是环境综合整治成效显著，全省环境质量恶化的趋势得到初步遏制, 环境质量总体保持稳定。三是生态环境保护得到加强，各地加大了环境保护的投入, 环境保护基础设施得到改善。四是环境监管力度不断加大，环境执法监督不断加强,大大推动了环境保护工作, 促进了环境质量的改善。
3乌鲁木齐市大气污染综合治理管理与考核体系的建立
3.1考核体系建立流程
大气污染防治是一项系统性、长期性、连续性的工作，为便于短期目标的实现和考核，可采取分阶段实施和考核的方式。首先，由乌鲁木齐市环境保护局对全市和各区县提出阶段性环境质量改善目标和减排目标指标要求。其次，由各区县政府制定一套可执行的大气污染防治实施计划并提交市环保局备案，环保部门在区县实施计划基础上编制全市及各区县大气污染防治措施及任务分解，报请市政府以红头文的形式下发给各区县和相关部门。第三，各区县和职能部门负责各项措施的实施，定期向市政府汇报任务完成情况并接受考核小组监督检查。第四，考核小组根据以预先制定的污染防治措施和环境质量目标、减排目标作为主要考核内容和指标对各区县进行考核，评定等次，根据考核结果由市政府采取相应的奖惩措施，阶段性目标任务完成后则开展下一阶段大气污染综合防治。
3.2考核主体及考核对象
考核主体是考核领导小组和社会公众。考核领导小组是考核工作的核心主体，应成立由主管市长负责，由市委组织部、纪检委、监察局、目标办、环保局等部门组成的考核小组，负责考核的组织、协调、评定工作。
考核的另一主体是社会公众，考核指标中增加公众对环境的满意率指标，通过对民意调查并收集公众对大气污染防治工作的意见和建议，有助于提高公众对大气污染防治工作认同度和公众参与积极性，引导公众改变生活和消费习惯。
考核对象主要是主要为各区县政府以及相关职能部门。
3.3考核内容与考核指标
考核内容主要是阶段性大气污染防治计划及任务分解中确定的措施和预期目标完成情况。
考核指标应具有针对性和导向性，不宜太简和太繁。结合乌鲁木齐大气污染实际情况，可主要包括以下四部分：（1）环境空气质量目标：包括空气质量达标天数，主要污染物浓度等；（2）污染控制指标：包括污染物总量控制指标，污染物减排任务完成情况，工业源达标率等；（3）环境建设指标：包括各项大气污染防治工程任务完成情况，环境基础设施建设、生态建设等；（4）环境管理指标：包括环境影响评价制度执行率、“三同时”制度执行率、清洁生产企业比例、公众对环境空气质量满意率等。
考虑到乌鲁木齐市各区县污染源分布、扩散条件和环境基础不一样, 可结合各区县实际情况对考核指标和标准略作调整。
3.4考核程序与考核结果的使用
由考核领导小组按照考核内容和考核指标对考核对象进行考核，考核可分为中期和期末两次进行。考核结果可分为优秀、合格和不合格三个等次，考核结果通过新闻媒体向社会公布, 接受公众的监督。
考核结果将作为评价各区县阶段性大气污染防治计划及预期目标完成情况及评价领导干部政绩、评定年度考核等次、领导干部任免奖惩的重要依据。对考核结果优秀的区县党政领导班子和党政正职、分管环保工作的副职给予通报表扬和适当的物质奖励。对考核不合格，未完成阶段性大气污染控制目标和污染物减排任务的区县，可限制审批其新增污染物排放总量的建设项目，同时对领导班子和领导干部给予通报批评。
参考文献
[1] 北京市环境保护科学研究院.后奥运大气污染控制对策研究[A]. 2009
[2] 王玉明.广东领导干部环境保护实绩考核制度的实践及其完善[J].广东行政学院学报，20(2):21－25
关键词：乌鲁木齐市大气污染综合治理考核体系
中图分类号：X3 文献标识码：A 文章编号：1674-098X(2012)03(c)-0000-00
乌鲁木齐市自1998年启动以治理冬季大气污染为主要任务的“蓝天工程”以来，通过不断加大环境保护投入，改善能源结构和供热结构，强化污染综合治理及环境监管力度等一系列措施，在地区国民生产总值、人口规模和原煤消耗大幅增加的状况下，环境空气质量二级和好于二级天数由2004年（2004年起，乌鲁木齐市3座空气质量自动监测点正式对公众发布空气质量日报）的258天（占全年天数的70.5%）增加到2010年的266天（占全年天数的72.9%），中度、重度污染的天数比例下降，环境空气质量恶化趋势得到初步遏制。
2010年乌鲁木齐市全年优良天数266天，三级天数90天，四级天数5天，五级天数4天，其中采暖期不达标天数96天，非采暖期3天不达标，空气质量不达标天数仍然集中在采暖期，冬季大气污染依然十分严重。
“十二五”期间，乌鲁木齐市经济仍将保持高速增长，如何在保持经济快速增长的同时实现空气质量的全面改善将是摆在市政府和环保部门面前的一道难题。本文旨在通过借鉴内地其它省市环境管理及大气污染治理方面的经验，探讨乌鲁木齐市大气污染综合治理管理与考核体系的建立，为突破现有环境管理模式，实现大气污染综合防治与城市管理有机结合，促进经济结构调整和经济增长方式转变，着力解决当前突出的大气污染问题，提供有益借鉴。
1建立大气污染综合治理管理与考核体系的必要性
乌鲁木齐市大气污染严重的现状由来已久，尽管近年来空气质量有所好转，但由于受以煤为主的能源结构以及工业企业生产工艺较为落后、能源利用率低、城市功能布局和产业结构不合理，加之不利的地理、气象和生态环境脆弱等主客观因素的影响，全年环境空气质量尚未达到国家环境空气质量二级标准，要彻底改善空气质量需要投入大量的人力物力，除依靠技术经济手段外，还需要配套的行政手段，建立起政府主导、部门联动、环保统一监督管理、公众参与的环保工作机制。
大气污染的治理是一项系统性、全局性工程，仅靠环保局一家为主的污染治理模式无法改变经济发展与环境保护之间存在矛盾，也难以对区县政府单纯以追求经济增长速度而牺牲环境为代价的发展模式形成有效约束，通过大气污染综合管理与考核体系的建立，可以使得区县政府的发展思路从单纯招商引资向综合决策，从单纯追求GDP增长向经济增长与环境保护相协调转变，从先污染后治理的传统发展观向预防为主、防治结合、清洁生产、循环经济的可持续发展观转变。
乌鲁木齐市现行环境保护考核机制不完善，奖惩力度不够，缺乏强力责任追究机制，与环保相关的职能部门的责任与环境职能部门的责任难以划清，考核对象主要是环保部门，很多职能部门及区县党政一把手的环保责任实际上由环保职能部门来承担，造成环保部门工作压力大，有必要制定完善的考核办法和细则，扩大考核的范围，强化环境保护考核结果的使用和责任追究。
2012年乌鲁木齐市将建成13个环境空气质量自动监测站，形成覆盖全市的空气质量监测网络，也为实现环境空气质量分区监测、分区治理、分区考核提供了条件。
2其他省市环境管理考核体系经验借鉴
2.1北京市十五阶段大气污染控制措施经验
北京市自1999年至2009年开展了为期十年共十五个阶段的大气污染控制，大气污染得到有效控制，保证了奥运会期间空气质量全面达标。
纵观北京市十五阶段大气污染控制措施，均由市政府牵头，确定每一阶段的治理目标，将治理措施和任务分解到各区县政府、各相关职能部门并以政府通告的形式下发。任务分解中明确各区县所要完成的空气质量目标任务，指定各项大气污染防治措施具体责任单位、协办单位和实施进度要求，由市政府督查室、市监察局和市环保局对治理措施执行情况进行监督检查并对目标任务完成情况进行考核。
后奥运阶段，为实现大气污染控制目标，北京市对美国几十年来污染治理的经验和教训进行了借鉴，操作模式如下：首先，由北京市环境监测中心根据日常监测数据和大气质量模型（无监测数据地区）将北京市各行政区划分为达标区和未达标区。其次，由北京市环境保护局对北京市和各区县提出环境质量改善目标指标和减排目标指标要求。第三，由各区县政府制定一套可执行的区县污染减排实施计划并报北京市环保局备案，若区县政府提交的计划不足以达到目标指标要求，市环保局给予否决并要求其进行修改，若修改后仍无法拿出一项满足要求的实施计划，市环保局则有权用足以完成达标要求的实施计划替代。第四，实施过程中及时对减排计划进行评估，及时修改完善实施计划。第五，根据预先制定的减排目标对各区县进行考核，对不能完成减排计划和目标指标要求的区县实行行政和经济惩罚。
2.2广东省环境保护考核经验
广东是全国最早试行党政领导干部环境保护实绩考核的省份之一, 建立了包括考核主体、考核对象、考核内容、考核指标、考核标准、考核程序、考核结果使用在内的完整的领导干部环境保护实绩考核制度。该制度对各级党政领导干部触动很大, 引起了领导干部对地方环境保护工作的重视, 全省环境保护取得有效进展，取得以下成效：一是经济增长方式由过去高增长、高投入、高能耗、低效率的“三高一低”粗放型增长方式向低投入、低能耗、低污染、高增长、高效能的“三低两高”绩效型增长方式转变。二是环境综合整治成效显著，全省环境质量恶化的趋势得到初步遏制, 环境质量总体保持稳定。三是生态环境保护得到加强，各地加大了环境保护的投入, 环境保护基础设施得到改善。四是环境监管力度不断加大，环境执法监督不断加强,大大推动了环境保护工作, 促进了环境质量的改善。
3乌鲁木齐市大气污染综合治理管理与考核体系的建立
3.1考核体系建立流程
大气污染防治是一项系统性、长期性、连续性的工作，为便于短期目标的实现和考核，可采取分阶段实施和考核的方式。首先，由乌鲁木齐市环境保护局对全市和各区县提出阶段性环境质量改善目标和减排目标指标要求。其次，由各区县政府制定一套可执行的大气污染防治实施计划并提交市环保局备案，环保部门在区县实施计划基础上编制全市及各区县大气污染防治措施及任务分解，报请市政府以红头文的形式下发给各区县和相关部门。第三，各区县和职能部门负责各项措施的实施，定期向市政府汇报任务完成情况并接受考核小组监督检查。第四，考核小组根据以预先制定的污染防治措施和环境质量目标、减排目标作为主要考核内容和指标对各区县进行考核，评定等次，根据考核结果由市政府采取相应的奖惩措施，阶段性目标任务完成后则开展下一阶段大气污染综合防治。
3.2考核主体及考核对象
考核主体是考核领导小组和社会公众。考核领导小组是考核工作的核心主体，应成立由主管市长负责，由市委组织部、纪检委、监察局、目标办、环保局等部门组成的考核小组，负责考核的组织、协调、评定工作。
考核的另一主体是社会公众，考核指标中增加公众对环境的满意率指标，通过对民意调查并收集公众对大气污染防治工作的意见和建议，有助于提高公众对大气污染防治工作认同度和公众参与积极性，引导公众改变生活和消费习惯。
考核对象主要是主要为各区县政府以及相关职能部门。
3.3考核内容与考核指标
考核内容主要是阶段性大气污染防治计划及任务分解中确定的措施和预期目标完成情况。
考核指标应具有针对性和导向性，不宜太简和太繁。结合乌鲁木齐大气污染实际情况，可主要包括以下四部分：（1）环境空气质量目标：包括空气质量达标天数，主要污染物浓度等；（2）污染控制指标：包括污染物总量控制指标，污染物减排任务完成情况，工业源达标率等；（3）环境建设指标：包括各项大气污染防治工程任务完成情况，环境基础设施建设、生态建设等；（4）环境管理指标：包括环境影响评价制度执行率、“三同时”制度执行率、清洁生产企业比例、公众对环境空气质量满意率等。
考虑到乌鲁木齐市各区县污染源分布、扩散条件和环境基础不一样, 可结合各区县实际情况对考核指标和标准略作调整。
3.4考核程序与考核结果的使用
由考核领导小组按照考核内容和考核指标对考核对象进行考核，考核可分为中期和期末两次进行。考核结果可分为优秀、合格和不合格三个等次，考核结果通过新闻媒体向社会公布, 接受公众的监督。
考核结果将作为评价各区县阶段性大气污染防治计划及预期目标完成情况及评价领导干部政绩、评定年度考核等次、领导干部任免奖惩的重要依据。对考核结果优秀的区县党政领导班子和党政正职、分管环保工作的副职给予通报表扬和适当的物质奖励。对考核不合格，未完成阶段性大气污染控制目标和污染物减排任务的区县，可限制审批其新增污染物排放总量的建设项目，同时对领导班子和领导干部给予通报批评。
参考文献
[1] 北京市环境保护科学研究院.后奥运大气污染控制对策研究[A]. 2009
[2] 王玉明.广东领导干部环境保护实绩考核制度的实践及其完善[J].广东行政学院学报，20(2):21－25