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摘 要：国库集中支付制度的实施，财政资金支付由“中转”变为“直达”，有效的提高了资金的使用效益，使财政政策得以有效实施。但是，在实际执行过程中，由于国库集中支付制度在实际执行过程存在着资金支付清算、资金监管、会计核算资料的完整性等方面的不足。文章探讨改进国库集中支付制度不足的措施。
关键词：国库集中支付制度 不足 改进措施
中图分类号:F830 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2008)08-201-02
国库集中支付制度是建立公共财政框架的重要基石，是我国财政体制改革的方向和目标之一。从2001年开始实行现代国库集中支付至今已经有七年多的时间，国库集中支付制度的作用有目共睹，但是其不足及改进措施也是值得我们探讨的。
一、国库集中支付制度
1.国库集中支付制度的实施。按照党中央、国务院的要求，我国从2001年开始实行现代国库管理制度的改革，即推行国库集中支付制度改革，中央选择了水利部、科技部等6个中央部门作为试点。这项改革的主要内容有以下几项：改变账户设置，统一建立国库单一账户体系；改变了支付方式，建立收支直达的资金运行方式；改变监管方式，实行财政国库动态监控。2001年7月，按新的运行模式和管理办法，拨付8859笔财政资金，共计114亿元。2002年，试点部门增加到23个，共有612个基层预算单位，486亿元资金纳入国库集中支付范围。2003年，实行国库集中支付的部门有82个，2004年扩大到100多个，2007年以来，改革的预算单位级次、数量和预算资金范围进一步扩大，所有中央部门及7600多个基层预算单位实施了改革；中央级一般预算资金全部实行国库集中支付，并将改革逐步扩大到部分中央补助地方专项资金；中央预算单位公务卡试点开始推行；预算单位资金归垫管理开始步入制度化管理轨道。从2008年起所有一级预算部门都要实行公务卡管理，同时政府性基金从2008年1月1日起实施改革，对预算外资金亦积极研究实行改革事宜，尽早实现所有财政性资金实行国库集中支付的改革目标。
2.国库集中支付制度的作用。七年多来集中支付制度工作取得了显著成绩，不仅改变了资金拨付方式，硬化了预算管理，加强了财政监督，而且在很大程度上提高了我国宏观调控能力。其积极作用如下：
⑴有利于规范财政管理和监督，提高财政资金使用效率。国库集中支付制度有利于加强财政对各单位预算支出活动的控制，使预算单位的每一笔资金由过去的“暗箱”操作变为“阳光”操作，从而实现对财政资金流向、流量的全程监控。通过信息网络系统对预算单位花费每一笔资金的支付金额、付款项目收款账户、交易时间、付款人账户余额等付款要素都可以进行实时检测，使得财政资金运转的透明度大大提高。一旦发现问题的疑点，能够迅速进行核查，促其迅速纠正，监管力度明显加强。同时，所有财政资金不再拨付到预算单位账户，消除了中间支付的环节从而提高了资金到位速度，大大降低挤占、挪用和截留财政资金的可能性，从源头上预防和遏制了腐败。
⑵有利于提高国家财政对财政资金的综合调度能力，减少国债发行。实行国库集中支付制度后，各预算单位在中央银行国库账户中的支出都表现为已实现的预算支出（除小额和零星支出外），避免了预算资金大量沉淀在各部门的情况，这样国家财政能全面统筹安排资金并进行综合调度。同时，由于库存款的多少直接决定了国债发行品种和数量，国库集中支付后，未支出的资金集中存放在国库，国库经常可以保留较多数额的存款，从而减少短期国债的发行量和利息支出，减轻财政负担，对于稳定金融和发展经济也有积极的作用。
⑶有利于增强政府的宏观调控能力。在财政政策的作用发挥上，国库集中支付制度能够实现对政府资金集中管理和使用，避免因财政资金的分散管理而造成的各种流失，增加国家财力，从而加强财政政策的宏观调控和实施力度。在中央银行货币政策作用的发挥上，由于国库单一账户开设在中央银行，有利于中央银行充分利用财政资金，维护中央银行基础货币的完整，使国库始终保存一个较大的库存余额。通过有效的运用货币政策工具，调节货币供应量和市场利率，增加中央银行货币政策的实施力度。同时能避免政府资金通过商业银行直接进入金融市场，影响社会资金量和资金供求关系，从而减少商业银行的操作对中央银行货币政策的冲击。
⑷有利于加强对国有资产的核算。在国库集中支付制度下，由财政拨款而购置的资产可以在账面上得到准确反映，改变了分散支付制度下实际由财政资金形成的国有资产在账面上得不到充分体现的情况，使资产管理将更加规范，有利于国有资产的保值增值，防止国有资产的流失。
二、国库集中支付制度的不足
国库集中制度的作用有目共睹，但国库集中支付制度仍面临改革进展不平衡、现金提取使用管理薄弱、操作中存在一些过渡性措施等问题，具体如下：
1.资金支付清算程序存在不足。
⑴国库集中支付清算按照“先支付，后清算”原则，代理银行存在垫付资金风险。实行国库集中支付后，财政性资金在支付行为发生前均存放在国库单一账户和财政预算外资金专户，而财政零余额账户和预算单位零余额账户，每日的银行存款都为零。一是代理银行“先支付后清算”的模式，如果出现多拨、错拨，就会形成资金风险；二是代理行错过清算时间，或是向人行清算时款项出现差错，造成零余额账户有余额。三是因网络故障、支付额度与支付信息不匹配或财政库款不足等情况，代理银行也会出现垫付资金的风险。
⑵财政授权支付存在套现现象。财政授权支付实行月度用款限额控制,人民银行在与代理银行进行资金清算时,必须严格按照《财政授权支付汇总清算额度通知单》累计余额限定的额度控制各预算单位的用款额度。实际工作中，因授权支付由预算单位在额度内自行开具支付凭证，预算单位一般在用款方式上选择“现金”支付，而代理银行也只能满足预算单位的要求。但在实际执行过程中，各预算单位通过授权支付频繁提取现金，有的单位一次提取几十万元，个别单位一天内提取的现金甚至达上百万元，严重违反了现金管理规定。
2.监管不到位。
⑴对财政部门监管不到位。国库集中支付制度的实施，使财政对预算单位的监督力度加大，财政本身的权力也相应增大，但是谁来监督财政便成了新的问题。在美国，有向国会负责的审计署对财政部实施监督；在英国，有向英王负责的审计部门实施监督。在我国，主要是由同隶属于各级政府的审计部门实施监督，这无异于用自己的左手来监督右手。这种自我监督，责权利既不明晰也不对称，权力之间缺乏制衡，监督约束软化。更何况审计监督具有事后性，而人大监督又过于宏观，无法实施全过程监督。
⑵代理银行对资金监管不到位。代理银行在办理国库集中支付业务时无力、无法监督财政资金。当实行国库集中支付都通过代理银行代理的模式时,支出不再由人民银行国库部门逐笔审查支付给预算单位,而是由商业银行先支付到收款单位和个人，再与人民银行国库单一账户清算。商业银行除对财政资金支拨凭证合法性进行审核外，不可能对财政资金使用的合规性和合理性进行有效监督。这样人民银行国库部门由过去的主动拨付变为被动清算,无法实施对财政资金支出的全过程监督。现行的财政体制反映的监督制约机制，财政部门负责拟定并执行国家预算，代表政府行使对国库资金的支配权，预算单位享有使用权，人民银行国库部门则对资金的使用有监督权。公共资金所有权、使用权及监督权的相互分离有助于监督预算的执行，增加国库资金使用的透明度。人民银行作为政府组成部门，在经理国库时可以根据相关法律以及国库授权，对国库资金流向进行监督，而由代理银行办理业务时却难以做到。
⑶对预算外资金监管不到位。在目前财政资金预算管理体系中，预算内外资金还是两个互相独立的预算体系。各级人大审批的财政资金预算中，仅包括财政预算内资金，我国传统的财政收支统计口径，也仅指预算内资金。预算外资金存放在商业银行，归地方政府所有，由各部门和单位自主支配。按照规定，财政部门反映的财政收支必须和国家金库即国库单一账户所反映的收支相一致，但事实在财力计算中，预算内外资金都是财政资金，虽然预算外资金也纳入到国库集中支付系统，但因人民银行对国库财政资金使用有监督的职能，属于地方所有的预算外资金不愿自动纳入中央银行的监督。
3.资金支付清算过程中无法保证各相关单位入账的会计资料及时完整。由于国库集中支付制度支付程序的特定性，对于由财政集中支付的专项资金，财政部门在核对清楚请款申请表及用款计划和收款单位相关信息后直接将款项支付给收款单位，这就不可避免的存在以下问题：一方面，由于国库支付中心付款后财政部门就可以列为支出，而相关预算单位的入账时间必须等到财政部门相关业务科室出具相应的调账通知书后才能入账，因此存在预算单位与财政部门入账时间的不统一，一定程度上影响了年终决算工作的正常进行；另一方面，由于在核对无误后，支付中心直接将款项拨付给收款单位而不在经过预算单位，这样一定程度上无法保证预算单位及时收到收款单位提供的收款发票。
三、完善国库集中支付制度的措施
1.建立和完善财政管理信息系统和现代化银行资金清算支付系统。实行国库集中支付制度，其核心内容就是财政部门开具支付指令后，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付给商品或劳务的供应者。由于这种支付方法工作量大，必须借助于信息技术的运用。而我国目前的财务管理信息系统尚不够完备，所以要尽快建立和完善国库收支账务系统和国库支付管理系统。
2.建立和健全法律制度。尽早修改《预算法》、《国家金库条例》、《国家金库条例实施细则》、《人民币银行结算账户管理办法》等有关法律制度，尽早出台地方财政国库管理制度改革有关补充规定，并在法律制度中赋予人民银行在财政改革实施和资金管理中的广泛参与权和合理的监督权。
3.充分发挥人民银行经理国库在预算收支活动中的促进和监督作用。一是对代理银行的代理资格进行严格审核，确保资金实力雄厚、信誉上乘、效益良好的商业银行从事国库集中支付业务，从源头上防范代理业务风险。二是对预算拨款业务进行严格监管，认真审核财政直接或授权支付汇总通知单，及时与代理银行全面对账，杜绝代理银行超额度清算。三是坚持对代理银行开展检查监督，特别要加强对财政部门零余额账户和预算单位零余额账户管理，确保零余额账户为零，避免人为转移国库库款的行为。四是加大对现金管理的力度，要求各代理银行严格按《现金管理条例》的规定办理授权支付业务的取现业务，对大额提取现金的单位应提供相关手续，按制度规定执行。
4.加强对财政部门的监督制约。为此，我国试图用财务管理与会计核算、支出的决定与支出的执行相分离的制度设计来弥补这一缺陷，用会计核算制约财务管理，借支出的执行监督支出的定性。因此我们要改变目前我国以内控机制代替外部机制的现状，最终要向人大、政府及法院监督的“三权分立与制衡体制”演进。
5.探索与国库集中支付制度相适应的新的预算外资金管理方式。我国财政资金当前仍然有预算内、外之分，为调动预算单位管理预算外资金的积极性，政府在集中控制所有财政性资金的前提下，对这部分资金的管理，给预算单位留下了较多的自由运作空间。为此，一方面通过完善法规，将一部分预算外资金纳入预算管理，以规范的税收来取代；将行政事业单位按政府规定征收的资金进行清理，该取消的取消，该收入的也可并入地方税征收范围；对非公益性事业单位应实行真正的企业化管理。另一方面对预算外资金统一纳入国库集中支付管理，全部收入缴入国库，所有支出通过国库支付，最终全方位地实现国库集中支付改革的目标。
6.加强与预算单位的核对和沟通工作，建立国库支付中心支付其前与相关业务科室最终核对工作以及相关业务科室与预算单位核对沟通工作，对每一笔即将支付的款项都做到三方统一时点、统一口径，保证会计核算工作的顺利进行。
参考文献：
1.许正中.公共财政.中共中央党校出版社，2003
2.王敏.国库集中支付制度研究.经济科学出版社，2002
3.徐曙娜.我国国库集中收支制度研究.上海财经大学学报，2003（2）
4.陆百甫.推进财政管理体制改革.财政研究，2003（11）
5.张通.关于我国进行国库集中支付制度的思考.财政研究，2001年（5）
6.陈丽京，王平.现代国库制度的几个理论问题.中国财政，2003（3）
7.白桦.国库集中支付改革后相关会计核算问题研究.淮海工学院学报（人文社会科学版）,2005(1)
(作者单位：广州市荔湾区建设和市政局 广东广州 510370)
(责编:贾伟)
关键词：国库集中支付制度 不足 改进措施
中图分类号:F830 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2008)08-201-02
国库集中支付制度是建立公共财政框架的重要基石，是我国财政体制改革的方向和目标之一。从2001年开始实行现代国库集中支付至今已经有七年多的时间，国库集中支付制度的作用有目共睹，但是其不足及改进措施也是值得我们探讨的。
一、国库集中支付制度
1.国库集中支付制度的实施。按照党中央、国务院的要求，我国从2001年开始实行现代国库管理制度的改革，即推行国库集中支付制度改革，中央选择了水利部、科技部等6个中央部门作为试点。这项改革的主要内容有以下几项：改变账户设置，统一建立国库单一账户体系；改变了支付方式，建立收支直达的资金运行方式；改变监管方式，实行财政国库动态监控。2001年7月，按新的运行模式和管理办法，拨付8859笔财政资金，共计114亿元。2002年，试点部门增加到23个，共有612个基层预算单位，486亿元资金纳入国库集中支付范围。2003年，实行国库集中支付的部门有82个，2004年扩大到100多个，2007年以来，改革的预算单位级次、数量和预算资金范围进一步扩大，所有中央部门及7600多个基层预算单位实施了改革；中央级一般预算资金全部实行国库集中支付，并将改革逐步扩大到部分中央补助地方专项资金；中央预算单位公务卡试点开始推行；预算单位资金归垫管理开始步入制度化管理轨道。从2008年起所有一级预算部门都要实行公务卡管理，同时政府性基金从2008年1月1日起实施改革，对预算外资金亦积极研究实行改革事宜，尽早实现所有财政性资金实行国库集中支付的改革目标。
2.国库集中支付制度的作用。七年多来集中支付制度工作取得了显著成绩，不仅改变了资金拨付方式，硬化了预算管理，加强了财政监督，而且在很大程度上提高了我国宏观调控能力。其积极作用如下：
⑴有利于规范财政管理和监督，提高财政资金使用效率。国库集中支付制度有利于加强财政对各单位预算支出活动的控制，使预算单位的每一笔资金由过去的“暗箱”操作变为“阳光”操作，从而实现对财政资金流向、流量的全程监控。通过信息网络系统对预算单位花费每一笔资金的支付金额、付款项目收款账户、交易时间、付款人账户余额等付款要素都可以进行实时检测，使得财政资金运转的透明度大大提高。一旦发现问题的疑点，能够迅速进行核查，促其迅速纠正，监管力度明显加强。同时，所有财政资金不再拨付到预算单位账户，消除了中间支付的环节从而提高了资金到位速度，大大降低挤占、挪用和截留财政资金的可能性，从源头上预防和遏制了腐败。
⑵有利于提高国家财政对财政资金的综合调度能力，减少国债发行。实行国库集中支付制度后，各预算单位在中央银行国库账户中的支出都表现为已实现的预算支出（除小额和零星支出外），避免了预算资金大量沉淀在各部门的情况，这样国家财政能全面统筹安排资金并进行综合调度。同时，由于库存款的多少直接决定了国债发行品种和数量，国库集中支付后，未支出的资金集中存放在国库，国库经常可以保留较多数额的存款，从而减少短期国债的发行量和利息支出，减轻财政负担，对于稳定金融和发展经济也有积极的作用。
⑶有利于增强政府的宏观调控能力。在财政政策的作用发挥上，国库集中支付制度能够实现对政府资金集中管理和使用，避免因财政资金的分散管理而造成的各种流失，增加国家财力，从而加强财政政策的宏观调控和实施力度。在中央银行货币政策作用的发挥上，由于国库单一账户开设在中央银行，有利于中央银行充分利用财政资金，维护中央银行基础货币的完整，使国库始终保存一个较大的库存余额。通过有效的运用货币政策工具，调节货币供应量和市场利率，增加中央银行货币政策的实施力度。同时能避免政府资金通过商业银行直接进入金融市场，影响社会资金量和资金供求关系，从而减少商业银行的操作对中央银行货币政策的冲击。
⑷有利于加强对国有资产的核算。在国库集中支付制度下，由财政拨款而购置的资产可以在账面上得到准确反映，改变了分散支付制度下实际由财政资金形成的国有资产在账面上得不到充分体现的情况，使资产管理将更加规范，有利于国有资产的保值增值，防止国有资产的流失。
二、国库集中支付制度的不足
国库集中制度的作用有目共睹，但国库集中支付制度仍面临改革进展不平衡、现金提取使用管理薄弱、操作中存在一些过渡性措施等问题，具体如下：
1.资金支付清算程序存在不足。
⑴国库集中支付清算按照“先支付，后清算”原则，代理银行存在垫付资金风险。实行国库集中支付后，财政性资金在支付行为发生前均存放在国库单一账户和财政预算外资金专户，而财政零余额账户和预算单位零余额账户，每日的银行存款都为零。一是代理银行“先支付后清算”的模式，如果出现多拨、错拨，就会形成资金风险；二是代理行错过清算时间，或是向人行清算时款项出现差错，造成零余额账户有余额。三是因网络故障、支付额度与支付信息不匹配或财政库款不足等情况，代理银行也会出现垫付资金的风险。
⑵财政授权支付存在套现现象。财政授权支付实行月度用款限额控制,人民银行在与代理银行进行资金清算时,必须严格按照《财政授权支付汇总清算额度通知单》累计余额限定的额度控制各预算单位的用款额度。实际工作中，因授权支付由预算单位在额度内自行开具支付凭证，预算单位一般在用款方式上选择“现金”支付，而代理银行也只能满足预算单位的要求。但在实际执行过程中，各预算单位通过授权支付频繁提取现金，有的单位一次提取几十万元，个别单位一天内提取的现金甚至达上百万元，严重违反了现金管理规定。
2.监管不到位。
⑴对财政部门监管不到位。国库集中支付制度的实施，使财政对预算单位的监督力度加大，财政本身的权力也相应增大，但是谁来监督财政便成了新的问题。在美国，有向国会负责的审计署对财政部实施监督；在英国，有向英王负责的审计部门实施监督。在我国，主要是由同隶属于各级政府的审计部门实施监督，这无异于用自己的左手来监督右手。这种自我监督，责权利既不明晰也不对称，权力之间缺乏制衡，监督约束软化。更何况审计监督具有事后性，而人大监督又过于宏观，无法实施全过程监督。
⑵代理银行对资金监管不到位。代理银行在办理国库集中支付业务时无力、无法监督财政资金。当实行国库集中支付都通过代理银行代理的模式时,支出不再由人民银行国库部门逐笔审查支付给预算单位,而是由商业银行先支付到收款单位和个人，再与人民银行国库单一账户清算。商业银行除对财政资金支拨凭证合法性进行审核外，不可能对财政资金使用的合规性和合理性进行有效监督。这样人民银行国库部门由过去的主动拨付变为被动清算,无法实施对财政资金支出的全过程监督。现行的财政体制反映的监督制约机制，财政部门负责拟定并执行国家预算，代表政府行使对国库资金的支配权，预算单位享有使用权，人民银行国库部门则对资金的使用有监督权。公共资金所有权、使用权及监督权的相互分离有助于监督预算的执行，增加国库资金使用的透明度。人民银行作为政府组成部门，在经理国库时可以根据相关法律以及国库授权，对国库资金流向进行监督，而由代理银行办理业务时却难以做到。
⑶对预算外资金监管不到位。在目前财政资金预算管理体系中，预算内外资金还是两个互相独立的预算体系。各级人大审批的财政资金预算中，仅包括财政预算内资金，我国传统的财政收支统计口径，也仅指预算内资金。预算外资金存放在商业银行，归地方政府所有，由各部门和单位自主支配。按照规定，财政部门反映的财政收支必须和国家金库即国库单一账户所反映的收支相一致，但事实在财力计算中，预算内外资金都是财政资金，虽然预算外资金也纳入到国库集中支付系统，但因人民银行对国库财政资金使用有监督的职能，属于地方所有的预算外资金不愿自动纳入中央银行的监督。
3.资金支付清算过程中无法保证各相关单位入账的会计资料及时完整。由于国库集中支付制度支付程序的特定性，对于由财政集中支付的专项资金，财政部门在核对清楚请款申请表及用款计划和收款单位相关信息后直接将款项支付给收款单位，这就不可避免的存在以下问题：一方面，由于国库支付中心付款后财政部门就可以列为支出，而相关预算单位的入账时间必须等到财政部门相关业务科室出具相应的调账通知书后才能入账，因此存在预算单位与财政部门入账时间的不统一，一定程度上影响了年终决算工作的正常进行；另一方面，由于在核对无误后，支付中心直接将款项拨付给收款单位而不在经过预算单位，这样一定程度上无法保证预算单位及时收到收款单位提供的收款发票。
三、完善国库集中支付制度的措施
1.建立和完善财政管理信息系统和现代化银行资金清算支付系统。实行国库集中支付制度，其核心内容就是财政部门开具支付指令后，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付给商品或劳务的供应者。由于这种支付方法工作量大，必须借助于信息技术的运用。而我国目前的财务管理信息系统尚不够完备，所以要尽快建立和完善国库收支账务系统和国库支付管理系统。
2.建立和健全法律制度。尽早修改《预算法》、《国家金库条例》、《国家金库条例实施细则》、《人民币银行结算账户管理办法》等有关法律制度，尽早出台地方财政国库管理制度改革有关补充规定，并在法律制度中赋予人民银行在财政改革实施和资金管理中的广泛参与权和合理的监督权。
3.充分发挥人民银行经理国库在预算收支活动中的促进和监督作用。一是对代理银行的代理资格进行严格审核，确保资金实力雄厚、信誉上乘、效益良好的商业银行从事国库集中支付业务，从源头上防范代理业务风险。二是对预算拨款业务进行严格监管，认真审核财政直接或授权支付汇总通知单，及时与代理银行全面对账，杜绝代理银行超额度清算。三是坚持对代理银行开展检查监督，特别要加强对财政部门零余额账户和预算单位零余额账户管理，确保零余额账户为零，避免人为转移国库库款的行为。四是加大对现金管理的力度，要求各代理银行严格按《现金管理条例》的规定办理授权支付业务的取现业务，对大额提取现金的单位应提供相关手续，按制度规定执行。
4.加强对财政部门的监督制约。为此，我国试图用财务管理与会计核算、支出的决定与支出的执行相分离的制度设计来弥补这一缺陷，用会计核算制约财务管理，借支出的执行监督支出的定性。因此我们要改变目前我国以内控机制代替外部机制的现状，最终要向人大、政府及法院监督的“三权分立与制衡体制”演进。
5.探索与国库集中支付制度相适应的新的预算外资金管理方式。我国财政资金当前仍然有预算内、外之分，为调动预算单位管理预算外资金的积极性，政府在集中控制所有财政性资金的前提下，对这部分资金的管理，给预算单位留下了较多的自由运作空间。为此，一方面通过完善法规，将一部分预算外资金纳入预算管理，以规范的税收来取代；将行政事业单位按政府规定征收的资金进行清理，该取消的取消，该收入的也可并入地方税征收范围；对非公益性事业单位应实行真正的企业化管理。另一方面对预算外资金统一纳入国库集中支付管理，全部收入缴入国库，所有支出通过国库支付，最终全方位地实现国库集中支付改革的目标。
6.加强与预算单位的核对和沟通工作，建立国库支付中心支付其前与相关业务科室最终核对工作以及相关业务科室与预算单位核对沟通工作，对每一笔即将支付的款项都做到三方统一时点、统一口径，保证会计核算工作的顺利进行。
参考文献：
1.许正中.公共财政.中共中央党校出版社，2003
2.王敏.国库集中支付制度研究.经济科学出版社，2002
3.徐曙娜.我国国库集中收支制度研究.上海财经大学学报，2003（2）
4.陆百甫.推进财政管理体制改革.财政研究，2003（11）
5.张通.关于我国进行国库集中支付制度的思考.财政研究，2001年（5）
6.陈丽京，王平.现代国库制度的几个理论问题.中国财政，2003（3）
7.白桦.国库集中支付改革后相关会计核算问题研究.淮海工学院学报（人文社会科学版）,2005(1)
(作者单位：广州市荔湾区建设和市政局 广东广州 510370)
(责编:贾伟)