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摘 要 随着我国城市化和工业化的推进，在征收农村集体土地过程中由于制度不完善，很多农民都在土地征收中遭受了利益损失，激化了社会矛盾，影响了农村稳定发展的大局，严重阻滞我国的现代化进程及和谐社会的构建。本文以新制度主义理论为依据分析了我国征地制度存在的缺陷，并且提出了相应的解决措施。
关键词 新制度主义 土地征收 二元分割 土地财政
中图分类号：D920 文献标识码：A
一、土地制度的城乡二元分割
我国实行的是城乡分割的二元化土地制度，土地有国家所有和集体所有之分，土地要实现“农转非”，必须先“卖给国家”，然后再由国家将土地出让给开发商开发建设。这种政府垄断着土地一级市场的格局，很显然为其牟利行为提供了可乘之机。主要表现在：
（一）钻法律的漏洞，人为扩大土地征收范围。
我国《宪法》第10条第1款规定：“城市的土地属于国家所有。”第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”这就意味着凡是城市化和工业化的发展所需要的土地，无论是否符合公共利益，都需要通过国家的征地行为，把农村集体所有的土地转变为国有土地。然而，《宪法》在第10条第3款中又接着规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”很显然前后两项的规定是互相矛盾的，要满足第1款和第2款的要求，就会违反第3款的规定，而要坚持第3款的规定，又不能满足第1、2款的要求。导源于这种矛盾性的规定，就产生了这样一个难以自圆其说的问题：在我国城市化发展过程中，大量的农村土地转化为城市建设用地，这种征收转换是否符合公共利益。其次，我国的《土地管理法》第43条第4款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须申请使用国有土地。”该法的第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。”从内容和语义上讲，前款所规定的“任何单位和个人进行建设”肯定不能等同于后款中的“公共利益”。加以剖析，我们就可以理解为：不仅公共利益需要的土地可以征收，而且单位和个人进行建设的非公共利益所需土地也可以通过征收的方式获得，并且在征地补偿方面享有和公益性征地相同的政策。
另外再加上我国目前的法律对公共利益只是作了原则性的规定，具体什么是公共利益或公共利益的具体范围是什么却未加说明。这就造成公共利益实际上没有界限，土地征收也就没有一个具体的参考标准。
（二）乐于征地卖地，获得土地财政。
在一般意义上，土地财政是指以政府为主体，围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系。但在中国语境下，土地财政主要是指地方政府通过土地获得土地出让金，以此作为其财政收入来源的经济关系。豍由于我国实行的是城乡分割的二元化土地制度，政府作为农民与开发商之间土地交易的中介，要收取一定的土地出让金。这样政府成为了公共利益的“确定者”，征地双方的“当事人”，补偿标准的“裁定人”。
根据新制度主义中的委托代理理论，公共权力和公共资源的所有者处于委托人一方，本文中也就是指农民；公共权力和公共资源的使用者处于代理人一方，主要指政府。当代理人以非法方式获取公共权力所掌握的稀缺资源时，也就变成了所谓的寻租者。政府也是理性经济人，也会不顾公共利益，而追求政府官员所在的集团利益的最大化。在土地征收过程中，地方政府往往会受到集团利益的驱使，利用自己的垄断地位，假借“公共利益”之名，低价从农民那里征地再高价出让，从而获得巨额的土地出让金收益，这样的地方政府也就成为了寻租者。在有些县市中，土地出让金占预算财政收入的比重已超过了50%，有些地区甚至超过了80%以上。豎这样就形成了中国独特的土地财政现象，不仅严重损害了农民的利益，激化了社会矛盾，而且损害了政府的形象。
二 征地补偿制度存在缺陷
“公权力从个别公民得到不平等的利益时，要么必须予以解除，要么通过赔偿给付给与补偿”豏土地征收的本质是国家利用强制性权力将原所有权人的土地变为国家所有，原土地所有者的财产权受到了损害。因此，必须给予被征地者合理的补偿。我国的《土地管理法》对征地补偿作了系统的规定，实践中也在不断探索并逐步完善，但是不可否认的是征地补偿尚有许多地方有待改进：
（一）补偿标准不科学。
《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费为征用前三年平均产值的6至10倍，安置补助费为4至6倍，征用耕地的补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均产值的30倍。政府在征收农民的土地时，向农民支付的补偿是有标准的，但是出让土地的定价却没有标准，这样政府就可以通过拍卖的方式从中赚取差价。据了解，近20年来，国家向农民征地约1亿亩，共获得征地补偿费与市场价的差价约2万亿元。豐
（二）补偿方式单一。
我国《土地管理法》规定的征地补偿安置方式主要是一次性的货币补偿，多年来实践中也主要采用这种方式，并且受短期利益的驱使，很多农民也乐于接受这种方式。但是，由于直到现在，土地仍然是绝大多数农民安身立命之所在，承载着所有权功能、经济收益功能、就业功能和社会保障功能。农民得到一次性补偿后，有的会做长远的打算，将补偿用于投资经营，以获得长远收益。但也有一些农民不再为生计而劳作，坐吃山空，当补偿费用完后其长远生计就成了问题。
（三）补偿费用分配混乱。
在我国实际当中，征地补偿费的分配相当混乱。第一，尽管我国法律明确规定集体土地所有权主体为各级农民集体，但在许多地方，只要存在土地利益收入，各级政府、村委会、乡村经济组织都争当土地所有权主体，力图从土地收益中分到好处。第二，政府有时以“巧立名目”的方式克扣农民的征地补偿。例如，在2005年河北定州征地事件中，国华定州电厂共占地1748亩，全部征地费用5929万元，每亩征地费用33919元。按照政府的规定，此项费用需上交：（1）有偿使用费每亩6666.66元；（2）耕地开垦费每亩6666.66元；（3）南水北调费每亩1760元；（4）征地管理费、按照征地费用总额的3%计算，平均每亩1055元；（5）土地评估费每亩103元；（6）耕地占用税每亩3333元。后经核实，在2002年全国就已经取消了征收南水北调附加费。豑以上6项费用共上交国家、省、市费用每亩19584元，这样共有大概3423万元被政府拿走。本来每亩33919元的补偿都给村民就不多，当地政府又吃了“大头”，农民心里自然难以平衡，矛盾激化成为必然。第三，即使土地补偿金按应有的金额发放到农民集体了，但是由于村集体自行决定分配方式往往是五花八门，分配比例多种多样，大部分补偿费常被集体扣留。第四，在征地补偿费的管理使用上，有的地方由集体经济组织实行统一管理，目的是用于农村公益事业，但是一些地方村干部却挪用补偿费牟取私利。并且由于缺少有力的监督，农民失去土地换来的补偿费经常在不知不觉中就不知去向，极大地损害了农民利益，也导致了农村干群关系紧张。 三、完善土地征收制度的建议措施
（一）改革城乡分割的土地制度。
要解决我国的土地征收问题，一条最根本的途径就是打破政府垄断土地一级市场的格局，使政府从城乡间的土地交易中退出，开启城乡间土地交易的市场通道。
（二）规范地方政府行为。
要在土地征收中保障农民的合法权益，还在于地方政府自身行为的规范。地方政府不仅不应该从土地征收中牟利，而且在征地纠纷产生时，应该做好协调工作，按照公平合理的原则，及时有效的处理纠纷，严禁滥用强制力。规范和约束公权以增强公众对公权的认同感，显然要比加强国家权力以压制社会矛盾更为重要。”豒
（三）明确土地征收的范围。
“公共利益”是土地征收正当性与合法性的唯一标准，为了防止各级政府以“公共利益”之名滥用征地权侵犯农民的合法权益，必须对公共利益的范围加以明确，可以从以下几方面入手：第一，设置一个判断公共利益的标准。我们在这里可以引进经济学中“公共物品”的概念把公共物品的属性作为判别公共利益的标准。萨缪尔森给公共物品下了一个精确而深入的定义，他认为公共物品就是由社会成员均等消费的物品，每个个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少。豓它具有效用的不可分性、消费的非竞争性及受益的非排他性的特点。第二，改变对公共利益的概括性的规定方式，采用列举的方式明确规定为了公共利益而征用土地的范围。应该将公共利益的范围严格限定在以下几类：军事用地；国家政府机关及公益性事业单位用地；能源、交通、水利、电力用地，如；矿产、道路、机场、水库等；公共设施用地，如：水、电、气等管道用地；国家重点工程用地，如：三峡工程、西气东输工程等；环保及文物古迹、名胜风景保护建设用地等。
（四）完善土地征收补偿制度。
首先，要提高现行土地征收补偿标准。这就要求应综合考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以当地城区的最低生活保障金作为参考系。并且要坚持市场化的原则，结合城乡发展总体规划，对城乡土地进行划分，按地段、地类确定一个相对合理的基准地价，不仅要补偿土地现有的价值与损失，而且要考虑土地预期的未来价值，让农民享有土地的增值收益。
其次，要采用多样化的补偿安置方式。在我国征地实践中为了保障农民的长远利益，应该在货币补偿的基础上探索一些新的补偿方式。例如：置换地补偿方式、债券补偿方式、社会保险方式以及就业安置方式等。
最后，要合理分配征地补偿费。一是要进一步明确农民集体作为土地所有权主体的地位，并且要理顺集体和农户之间的关系，使补偿费用在集体土地所有者、承包者和使用者之间进行合理分配。二是应尽量减少补偿费的发放层次。另外，还应该建立起有效的监督机制，对村集体所得补偿的使用情况进行监督。可以把补偿费交给一个由数名村民代表组成的小组保管，当需要动用补偿费时必须由这几名代表全部同意才能使用。同时政府可以成立一个由土管、监察、统计等有关部门共同组成的督察组，定期清查乡村集体对土地征用补偿的使用情况。
目前，我国要彻底改变现存的土地征收制度，许多条件尚不成熟，必须循序渐进的进行。2008年10月12日中共第十七届中央委员会第三次会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》在这方面迈出了重要一步。《决定》指出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。“这句话传递出这样一个信号：农村集体所有的建设用地部分将取得更加充分的所有权，可以进入市场进行所有权的转让，用于国家批准的经营性建设项目，而价格则由农民集体与土地使用者谈判。这样的规定必将有利于解决我国土地征收中地方政府与民争利的问题，但是，好的政策关键还在于有效实施。□
（作者：伊犁师范学院法政学院，研究方向：马克思主义中国化）
注释：
豍陈国富，卿志谅.财政幻觉下的中国土地财政.南开学报，2009年第1期.
豎2005年以前的数据来源于《21世纪经济报道》，2006年9月4日。其他数据来源于《2006年中国国土资源公报》.
豏[德]平特纳著，朱林译.德国普通行政法.中国政法大学出版社，1991年版，第191页.
豐于建嵘.底层政治.中国文化出版社，2008年版，第231页.
豑张君.定州6.11事件“嬗变”http：//www.chinalawsociety.org.cn/media/shownews.asp？id=311
豒廖海青.如何面对“群体性事件”.南风窗，2009年第5期.
豓陈振明.政府经济学.福建人民出版社，2005年版，第105页.
关键词 新制度主义 土地征收 二元分割 土地财政
中图分类号：D920 文献标识码：A
一、土地制度的城乡二元分割
我国实行的是城乡分割的二元化土地制度，土地有国家所有和集体所有之分，土地要实现“农转非”，必须先“卖给国家”，然后再由国家将土地出让给开发商开发建设。这种政府垄断着土地一级市场的格局，很显然为其牟利行为提供了可乘之机。主要表现在：
（一）钻法律的漏洞，人为扩大土地征收范围。
我国《宪法》第10条第1款规定：“城市的土地属于国家所有。”第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”这就意味着凡是城市化和工业化的发展所需要的土地，无论是否符合公共利益，都需要通过国家的征地行为，把农村集体所有的土地转变为国有土地。然而，《宪法》在第10条第3款中又接着规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”很显然前后两项的规定是互相矛盾的，要满足第1款和第2款的要求，就会违反第3款的规定，而要坚持第3款的规定，又不能满足第1、2款的要求。导源于这种矛盾性的规定，就产生了这样一个难以自圆其说的问题：在我国城市化发展过程中，大量的农村土地转化为城市建设用地，这种征收转换是否符合公共利益。其次，我国的《土地管理法》第43条第4款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须申请使用国有土地。”该法的第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。”从内容和语义上讲，前款所规定的“任何单位和个人进行建设”肯定不能等同于后款中的“公共利益”。加以剖析，我们就可以理解为：不仅公共利益需要的土地可以征收，而且单位和个人进行建设的非公共利益所需土地也可以通过征收的方式获得，并且在征地补偿方面享有和公益性征地相同的政策。
另外再加上我国目前的法律对公共利益只是作了原则性的规定，具体什么是公共利益或公共利益的具体范围是什么却未加说明。这就造成公共利益实际上没有界限，土地征收也就没有一个具体的参考标准。
（二）乐于征地卖地，获得土地财政。
在一般意义上，土地财政是指以政府为主体，围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系。但在中国语境下，土地财政主要是指地方政府通过土地获得土地出让金，以此作为其财政收入来源的经济关系。豍由于我国实行的是城乡分割的二元化土地制度，政府作为农民与开发商之间土地交易的中介，要收取一定的土地出让金。这样政府成为了公共利益的“确定者”，征地双方的“当事人”，补偿标准的“裁定人”。
根据新制度主义中的委托代理理论，公共权力和公共资源的所有者处于委托人一方，本文中也就是指农民；公共权力和公共资源的使用者处于代理人一方，主要指政府。当代理人以非法方式获取公共权力所掌握的稀缺资源时，也就变成了所谓的寻租者。政府也是理性经济人，也会不顾公共利益，而追求政府官员所在的集团利益的最大化。在土地征收过程中，地方政府往往会受到集团利益的驱使，利用自己的垄断地位，假借“公共利益”之名，低价从农民那里征地再高价出让，从而获得巨额的土地出让金收益，这样的地方政府也就成为了寻租者。在有些县市中，土地出让金占预算财政收入的比重已超过了50%，有些地区甚至超过了80%以上。豎这样就形成了中国独特的土地财政现象，不仅严重损害了农民的利益，激化了社会矛盾，而且损害了政府的形象。
二 征地补偿制度存在缺陷
“公权力从个别公民得到不平等的利益时，要么必须予以解除，要么通过赔偿给付给与补偿”豏土地征收的本质是国家利用强制性权力将原所有权人的土地变为国家所有，原土地所有者的财产权受到了损害。因此，必须给予被征地者合理的补偿。我国的《土地管理法》对征地补偿作了系统的规定，实践中也在不断探索并逐步完善，但是不可否认的是征地补偿尚有许多地方有待改进：
（一）补偿标准不科学。
《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费为征用前三年平均产值的6至10倍，安置补助费为4至6倍，征用耕地的补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均产值的30倍。政府在征收农民的土地时，向农民支付的补偿是有标准的，但是出让土地的定价却没有标准，这样政府就可以通过拍卖的方式从中赚取差价。据了解，近20年来，国家向农民征地约1亿亩，共获得征地补偿费与市场价的差价约2万亿元。豐
（二）补偿方式单一。
我国《土地管理法》规定的征地补偿安置方式主要是一次性的货币补偿，多年来实践中也主要采用这种方式，并且受短期利益的驱使，很多农民也乐于接受这种方式。但是，由于直到现在，土地仍然是绝大多数农民安身立命之所在，承载着所有权功能、经济收益功能、就业功能和社会保障功能。农民得到一次性补偿后，有的会做长远的打算，将补偿用于投资经营，以获得长远收益。但也有一些农民不再为生计而劳作，坐吃山空，当补偿费用完后其长远生计就成了问题。
（三）补偿费用分配混乱。
在我国实际当中，征地补偿费的分配相当混乱。第一，尽管我国法律明确规定集体土地所有权主体为各级农民集体，但在许多地方，只要存在土地利益收入，各级政府、村委会、乡村经济组织都争当土地所有权主体，力图从土地收益中分到好处。第二，政府有时以“巧立名目”的方式克扣农民的征地补偿。例如，在2005年河北定州征地事件中，国华定州电厂共占地1748亩，全部征地费用5929万元，每亩征地费用33919元。按照政府的规定，此项费用需上交：（1）有偿使用费每亩6666.66元；（2）耕地开垦费每亩6666.66元；（3）南水北调费每亩1760元；（4）征地管理费、按照征地费用总额的3%计算，平均每亩1055元；（5）土地评估费每亩103元；（6）耕地占用税每亩3333元。后经核实，在2002年全国就已经取消了征收南水北调附加费。豑以上6项费用共上交国家、省、市费用每亩19584元，这样共有大概3423万元被政府拿走。本来每亩33919元的补偿都给村民就不多，当地政府又吃了“大头”，农民心里自然难以平衡，矛盾激化成为必然。第三，即使土地补偿金按应有的金额发放到农民集体了，但是由于村集体自行决定分配方式往往是五花八门，分配比例多种多样，大部分补偿费常被集体扣留。第四，在征地补偿费的管理使用上，有的地方由集体经济组织实行统一管理，目的是用于农村公益事业，但是一些地方村干部却挪用补偿费牟取私利。并且由于缺少有力的监督，农民失去土地换来的补偿费经常在不知不觉中就不知去向，极大地损害了农民利益，也导致了农村干群关系紧张。 三、完善土地征收制度的建议措施
（一）改革城乡分割的土地制度。
要解决我国的土地征收问题，一条最根本的途径就是打破政府垄断土地一级市场的格局，使政府从城乡间的土地交易中退出，开启城乡间土地交易的市场通道。
（二）规范地方政府行为。
要在土地征收中保障农民的合法权益，还在于地方政府自身行为的规范。地方政府不仅不应该从土地征收中牟利，而且在征地纠纷产生时，应该做好协调工作，按照公平合理的原则，及时有效的处理纠纷，严禁滥用强制力。规范和约束公权以增强公众对公权的认同感，显然要比加强国家权力以压制社会矛盾更为重要。”豒
（三）明确土地征收的范围。
“公共利益”是土地征收正当性与合法性的唯一标准，为了防止各级政府以“公共利益”之名滥用征地权侵犯农民的合法权益，必须对公共利益的范围加以明确，可以从以下几方面入手：第一，设置一个判断公共利益的标准。我们在这里可以引进经济学中“公共物品”的概念把公共物品的属性作为判别公共利益的标准。萨缪尔森给公共物品下了一个精确而深入的定义，他认为公共物品就是由社会成员均等消费的物品，每个个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少。豓它具有效用的不可分性、消费的非竞争性及受益的非排他性的特点。第二，改变对公共利益的概括性的规定方式，采用列举的方式明确规定为了公共利益而征用土地的范围。应该将公共利益的范围严格限定在以下几类：军事用地；国家政府机关及公益性事业单位用地；能源、交通、水利、电力用地，如；矿产、道路、机场、水库等；公共设施用地，如：水、电、气等管道用地；国家重点工程用地，如：三峡工程、西气东输工程等；环保及文物古迹、名胜风景保护建设用地等。
（四）完善土地征收补偿制度。
首先，要提高现行土地征收补偿标准。这就要求应综合考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以当地城区的最低生活保障金作为参考系。并且要坚持市场化的原则，结合城乡发展总体规划，对城乡土地进行划分，按地段、地类确定一个相对合理的基准地价，不仅要补偿土地现有的价值与损失，而且要考虑土地预期的未来价值，让农民享有土地的增值收益。
其次，要采用多样化的补偿安置方式。在我国征地实践中为了保障农民的长远利益，应该在货币补偿的基础上探索一些新的补偿方式。例如：置换地补偿方式、债券补偿方式、社会保险方式以及就业安置方式等。
最后，要合理分配征地补偿费。一是要进一步明确农民集体作为土地所有权主体的地位，并且要理顺集体和农户之间的关系，使补偿费用在集体土地所有者、承包者和使用者之间进行合理分配。二是应尽量减少补偿费的发放层次。另外，还应该建立起有效的监督机制，对村集体所得补偿的使用情况进行监督。可以把补偿费交给一个由数名村民代表组成的小组保管，当需要动用补偿费时必须由这几名代表全部同意才能使用。同时政府可以成立一个由土管、监察、统计等有关部门共同组成的督察组，定期清查乡村集体对土地征用补偿的使用情况。
目前，我国要彻底改变现存的土地征收制度，许多条件尚不成熟，必须循序渐进的进行。2008年10月12日中共第十七届中央委员会第三次会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》在这方面迈出了重要一步。《决定》指出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。“这句话传递出这样一个信号：农村集体所有的建设用地部分将取得更加充分的所有权，可以进入市场进行所有权的转让，用于国家批准的经营性建设项目，而价格则由农民集体与土地使用者谈判。这样的规定必将有利于解决我国土地征收中地方政府与民争利的问题，但是，好的政策关键还在于有效实施。□
（作者：伊犁师范学院法政学院，研究方向：马克思主义中国化）
注释：
豍陈国富，卿志谅.财政幻觉下的中国土地财政.南开学报，2009年第1期.
豎2005年以前的数据来源于《21世纪经济报道》，2006年9月4日。其他数据来源于《2006年中国国土资源公报》.
豏[德]平特纳著，朱林译.德国普通行政法.中国政法大学出版社，1991年版，第191页.
豐于建嵘.底层政治.中国文化出版社，2008年版，第231页.
豑张君.定州6.11事件“嬗变”http：//www.chinalawsociety.org.cn/media/shownews.asp？id=311
豒廖海青.如何面对“群体性事件”.南风窗，2009年第5期.
豓陈振明.政府经济学.福建人民出版社，2005年版，第105页.