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[摘 要]我国各地统一按照当年实际缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权取得的土地出让收入，扣除当年从地方国库中实际支付的征地和拆迁补偿支出、土地开发支出等相关成本性支出项目后，按10%计提农田水利建设资金。这是对水利发展的重大政策利好，有效解决了宁德市农田水利建设资金长期紧缺的短板问题。
[关键词]土地出让金净收益；农田水利建设；宁德市
[中图分类号]F283 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）4-0107-02
1 宁德市农田水利建设基本情况
改革开放以来，中央、省级比较重视“大江大河”的治理，而在农灌水库建设投入上明显不足，从而导致水利建设中的布局“错位”，基层政府又因资金不足而难以投入。同时，由于市场化条件下的农田水利基础设施的投资大、见效慢，致使政府官员追求任期政绩的激励。从经济动力来讲，地方政府没有多少积极性去投资搞农田水利建设，还常常把支持农田水利建设的资金挪作他用，导致一些地方农田水利基础设施建设明显滞后，近年来频繁发生严重的洪涝干旱灾害，如2010年我国干旱覆盖范围之广、持续时间之长、灾害损失之重；2011年年初全国多个省份冬春连旱。这些灾害都凸显水利设施尤其是对农业生产影响重大的中小型水利设施基础薄弱、欠账太多。
宁德作为福建的老区、苏区，长期以来受经济条件的制约，农田水利基础设施相对滞后。主要体现在两个方面：一是防灾抗灾基础设施较为薄弱。全市重要江河综合防洪减灾体系还不完善，赛江、霍童溪等流域缺少控制性防洪枢纽工程。城市防洪排涝能力比较弱，每逢台风或强降雨，城区往往出现内涝。目前全市还有79座小型水库和85条98千米海堤需要加固，农村还有92万人饮水安全问题没有得到有效解决。二是农田水利设施建设明显滞后。部分农田水利工程由于建设年代久远，等级不高、配套不全，加上长期以来缺少管护，导致设施损坏、功能退化、效益低下。
导致宁德水利基础设施滞后最主要的原因就是地方投入严重不足。目前宁德所有的水利建设项目，都必须作前期规划、设计、申报，且需要有资质的专业机构。按照项目总投资的3%～5%收费，一个项目前期投入往往要花费几十万元甚至上百万元。有的县财力比较弱，再加上对水利前期工作重视不够，投入不足，影响了项目的申报和建设。除此之外，中央针对不同类型、不同性质的水利项目，大部分都是按一定比例给予补助，剩余的部分要求地方自筹。如小型农田水利重点县和中小河流项目中央补助60%，地方要配套40%；海堤强化加固中央补助40%，地方要配套60%；农村安全饮水中央补助75%，地方要配套25%。近年来，财力相对较强的福鼎、福安等沿海县市陆续加大了地方配套力度，但是一些财力比较弱的县市特别是山区县配套资金难以落实，导致一些水利项目建设标准达不到要求。
2 土地出让金净收益对宁德水利发展的推动作用
中央出台了新中国成立以来第一个关于水利的一号文件，明确了从土地出让净收益提取10%用于农田水利建设，宁德水利改革发展迎来了又一个春天。在这样的历史机遇的大背景、大环境下，宁德市各级政府和部门认真落实一号文件精神，市、县两级都出台了实施意见，制定了土地出让金净收益提取10%用于农田水利建设的具体办法。各县（市、区）政府除计提土地出让金净收益来保证资金投入外，还积极整合了各涉农部门的资金用于农田水利标准化建设。如农综发项目、土地整理项目、粮食功能区建设、中央水利重点县项目等，并加强了资金管理，确保计提划拨、预算管理和定向使用各环节的资金安全。2011年宁德市土地出让金净收益共提取3872万元，2012年提取6853万元，重点倾斜安排于屏南、寿宁、蕉城、周宁四个中央财政小型农田水利重点县建设，通过“小农水”项目的实施，使项目所在地农村生产条件明显改善，有效促进了农业发展，农民增收。
如古田县城西街道苏洋村是紧邻城关的一个村，这里700多亩土地生产的蔬菜每天供应到古田城关及周边地区，在上游本来有一个三埕坝的灌渠，但是2011年“6·18”洪水中被冲毁。“守着沟渠，没有水”这个问题一直以来困扰着苏洋村，由于灌渠被毁，加上原有的U形槽由于渗水严重，离沟渠远的地方，用水根本得不到保证。苏洋村被列入古田县小型水利建设点后，村里充分利用中央、省里补助资金以及市县土地出让金净收益提取资金，发动群众通过“一事一议”，重新修建了田间渠道，农田灌溉问题得到彻底解决。
又如周宁县泗桥乡泗桥溪是紧邻泗桥镇区的河道，由于河岸年久失修，杂草丛生，污水垃圾遍地，蚊蝇滋生，成了一条许多人都不敢亲近的河流，更谈不上取水灌溉了。列入中央小农水重点县建设后，在上级资金的支持下，泗桥乡对河道进行整修，在河道边建设引水灌溉管道，河道重新恢复了灌溉功能。
在水利投入不断加大的同时，宁德水利事业也取得巨大的飞跃，全市兴建了一大批以增强防洪抗灾能力为重点的水利基础设施，形成了一定规模的蓄、引、提并举，除害兴利并重的水资源开发利用和水利抗灾防御体系，截至2012年年底，全市已建成小（二）型以上水库460座，蓄水总库容24亿立方米；建成堤防总长度580千米，保护耕地面积34.18千公顷，保护人口113.9万人；修建万亩以上灌区14处，灌溉面积23万亩，50～1万亩的灌区6071处，灌溉面积137万亩；修建塘坝831处，总容积1776万立方米。
3 土地出让净收益提取使用过程中存在的问题
（1）地方自主性大、缺乏有效监控。从土地出让净收益中提取10%用于农田水利建设，按照目前全国每年土地出让金收益算，10%就是700亿元左右。由于土地出让收益大多掌握在市、县政府，当前各级政府多有负债，土地出让金维系政府运转作用日益突出，各级政府真正提取多少真金白银用于农田水利还得看当地实际的经济情况，而中央和省并没有多少有效的控制手段，提取10%的政策未能不折不扣有效落实。 （2）计提标准不一、区间差异较大。就宁德而言，经济相对发达的水利基础相对较好的福鼎、福安、霞浦等沿海地区，土地出让收益可能很高，如2012年宁德市土地出让金净收益提取10%农田水利建设的数字显示，福鼎市提取600多万元，福安市提取2700多万元，霞浦县提取800多万元，但是水利基础设施欠账严重的寿宁、周宁、柘荣等山区县，城市化率很低，土地出让收益也相对较少，如2012年寿宁县提取180万元、周宁县提取112万元、柘荣县仅提取47万元，计提不到位导致地区间的差异较大。
（3）使用范围界定不清，各地用途不一。按照规定，土地出让金净收益中提取10%要用于小型农田水利设施等建设，不得用于人员经费、公用经费等经常性开支。但从目前了解情况看，一些地方没有严格按照使用范围计提使用，如有的县市提取资金用于河道整治，有的县市用于城区自来水改造，有的县市用于前期工作经费。资金渠道分散导致土地出让金提取的这部分资金未能全部有效用于农田水利建设。
（4）资金整合难度大，使用效率低。与投入渠道同样重要的是农田水利建设资金的整合机制。从调研情况看，农田水利建设直接投入项目有九项，涉及国家七八个部门和更多的运行环节。其中国家发改委和水利部负责大型灌区续建配套、节水改造、灌排泵站改造等项目；财政部和水利部负责小型农田水利建设补助专项资金；国家农业综合开发办负责农业综合开发中低产田改造项目；国土部和财政部负责土地开发整理项目；国家发改委、农业部负责大型商品粮基地和优质粮产业工程项目等。由于涉及部门较多，所以资金整合难度大，势必会影响资金使用效率，且项目监督评估难度大。
4 加大土地出让金净收益政策落实力度的建议
大规模的水利建设，资金是关键，严格落实土地出让净收益中提取10%的政策显得尤为重要。
（1）实行纵向统筹。由于各地政府土地出让金肥瘦不均，水利建设资金需求也不一定对应，沿海县经济比较发达，水利基础设施也相对较好，而山区县底子弱，水利欠账也较多，要有效落实土地出让净受益10%用于农田水利建设这一政策，必须对一部分土地出让净收益进行统筹二次分配，由中央或省级进行统筹和转移支付，平衡区域间的差异，有效进行互补。
（2）完善预算制度。各地要建立健全农田水利建设资金预决算管理制度，将农田水利建设资金收支预算纳入土地出让收支预算管理范围，并在土地出让收支预算中予以单列反映。地方各级财政部门在安排农田水利建设支出预算时，要统筹考虑公共预算资金来源，避免同类农田水利建设项目重复安排资金。
（3）严格使用范围。要认真按照财政部、水利部《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》要求，足额提取、定向使用，严禁跨项目使用。土地出让净收益中提取10%重点要用于小型农田水利设施、田间工程和灌区末级渠系的新建、修复、续建、配套、改造；山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建设；发展节水灌溉，推广渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌等技术以及牧区农田水利建设等。
（4）建立督查机制。各级财政、水利、审计、监察部门要加强对市县土地出让金净收益计提比例、总量和使用情况的监督检查，建立长效监督机制，定期组织抽查，对落实不力的地方政府应当予以问责，约束地方把资金落到实处。
参考文献：
[1]上方剑.土地出让金必须10%用于农田水利[N].投资者报，2011-07-12.
[2]杜宇.土地出让收益政策要注重实效[EB/OL].人民网2011-08-10.
[关键词]土地出让金净收益；农田水利建设；宁德市
[中图分类号]F283 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）4-0107-02
1 宁德市农田水利建设基本情况
改革开放以来，中央、省级比较重视“大江大河”的治理，而在农灌水库建设投入上明显不足，从而导致水利建设中的布局“错位”，基层政府又因资金不足而难以投入。同时，由于市场化条件下的农田水利基础设施的投资大、见效慢，致使政府官员追求任期政绩的激励。从经济动力来讲，地方政府没有多少积极性去投资搞农田水利建设，还常常把支持农田水利建设的资金挪作他用，导致一些地方农田水利基础设施建设明显滞后，近年来频繁发生严重的洪涝干旱灾害，如2010年我国干旱覆盖范围之广、持续时间之长、灾害损失之重；2011年年初全国多个省份冬春连旱。这些灾害都凸显水利设施尤其是对农业生产影响重大的中小型水利设施基础薄弱、欠账太多。
宁德作为福建的老区、苏区，长期以来受经济条件的制约，农田水利基础设施相对滞后。主要体现在两个方面：一是防灾抗灾基础设施较为薄弱。全市重要江河综合防洪减灾体系还不完善，赛江、霍童溪等流域缺少控制性防洪枢纽工程。城市防洪排涝能力比较弱，每逢台风或强降雨，城区往往出现内涝。目前全市还有79座小型水库和85条98千米海堤需要加固，农村还有92万人饮水安全问题没有得到有效解决。二是农田水利设施建设明显滞后。部分农田水利工程由于建设年代久远，等级不高、配套不全，加上长期以来缺少管护，导致设施损坏、功能退化、效益低下。
导致宁德水利基础设施滞后最主要的原因就是地方投入严重不足。目前宁德所有的水利建设项目，都必须作前期规划、设计、申报，且需要有资质的专业机构。按照项目总投资的3%～5%收费，一个项目前期投入往往要花费几十万元甚至上百万元。有的县财力比较弱，再加上对水利前期工作重视不够，投入不足，影响了项目的申报和建设。除此之外，中央针对不同类型、不同性质的水利项目，大部分都是按一定比例给予补助，剩余的部分要求地方自筹。如小型农田水利重点县和中小河流项目中央补助60%，地方要配套40%；海堤强化加固中央补助40%，地方要配套60%；农村安全饮水中央补助75%，地方要配套25%。近年来，财力相对较强的福鼎、福安等沿海县市陆续加大了地方配套力度，但是一些财力比较弱的县市特别是山区县配套资金难以落实，导致一些水利项目建设标准达不到要求。
2 土地出让金净收益对宁德水利发展的推动作用
中央出台了新中国成立以来第一个关于水利的一号文件，明确了从土地出让净收益提取10%用于农田水利建设，宁德水利改革发展迎来了又一个春天。在这样的历史机遇的大背景、大环境下，宁德市各级政府和部门认真落实一号文件精神，市、县两级都出台了实施意见，制定了土地出让金净收益提取10%用于农田水利建设的具体办法。各县（市、区）政府除计提土地出让金净收益来保证资金投入外，还积极整合了各涉农部门的资金用于农田水利标准化建设。如农综发项目、土地整理项目、粮食功能区建设、中央水利重点县项目等，并加强了资金管理，确保计提划拨、预算管理和定向使用各环节的资金安全。2011年宁德市土地出让金净收益共提取3872万元，2012年提取6853万元，重点倾斜安排于屏南、寿宁、蕉城、周宁四个中央财政小型农田水利重点县建设，通过“小农水”项目的实施，使项目所在地农村生产条件明显改善，有效促进了农业发展，农民增收。
如古田县城西街道苏洋村是紧邻城关的一个村，这里700多亩土地生产的蔬菜每天供应到古田城关及周边地区，在上游本来有一个三埕坝的灌渠，但是2011年“6·18”洪水中被冲毁。“守着沟渠，没有水”这个问题一直以来困扰着苏洋村，由于灌渠被毁，加上原有的U形槽由于渗水严重，离沟渠远的地方，用水根本得不到保证。苏洋村被列入古田县小型水利建设点后，村里充分利用中央、省里补助资金以及市县土地出让金净收益提取资金，发动群众通过“一事一议”，重新修建了田间渠道，农田灌溉问题得到彻底解决。
又如周宁县泗桥乡泗桥溪是紧邻泗桥镇区的河道，由于河岸年久失修，杂草丛生，污水垃圾遍地，蚊蝇滋生，成了一条许多人都不敢亲近的河流，更谈不上取水灌溉了。列入中央小农水重点县建设后，在上级资金的支持下，泗桥乡对河道进行整修，在河道边建设引水灌溉管道，河道重新恢复了灌溉功能。
在水利投入不断加大的同时，宁德水利事业也取得巨大的飞跃，全市兴建了一大批以增强防洪抗灾能力为重点的水利基础设施，形成了一定规模的蓄、引、提并举，除害兴利并重的水资源开发利用和水利抗灾防御体系，截至2012年年底，全市已建成小（二）型以上水库460座，蓄水总库容24亿立方米；建成堤防总长度580千米，保护耕地面积34.18千公顷，保护人口113.9万人；修建万亩以上灌区14处，灌溉面积23万亩，50～1万亩的灌区6071处，灌溉面积137万亩；修建塘坝831处，总容积1776万立方米。
3 土地出让净收益提取使用过程中存在的问题
（1）地方自主性大、缺乏有效监控。从土地出让净收益中提取10%用于农田水利建设，按照目前全国每年土地出让金收益算，10%就是700亿元左右。由于土地出让收益大多掌握在市、县政府，当前各级政府多有负债，土地出让金维系政府运转作用日益突出，各级政府真正提取多少真金白银用于农田水利还得看当地实际的经济情况，而中央和省并没有多少有效的控制手段，提取10%的政策未能不折不扣有效落实。 （2）计提标准不一、区间差异较大。就宁德而言，经济相对发达的水利基础相对较好的福鼎、福安、霞浦等沿海地区，土地出让收益可能很高，如2012年宁德市土地出让金净收益提取10%农田水利建设的数字显示，福鼎市提取600多万元，福安市提取2700多万元，霞浦县提取800多万元，但是水利基础设施欠账严重的寿宁、周宁、柘荣等山区县，城市化率很低，土地出让收益也相对较少，如2012年寿宁县提取180万元、周宁县提取112万元、柘荣县仅提取47万元，计提不到位导致地区间的差异较大。
（3）使用范围界定不清，各地用途不一。按照规定，土地出让金净收益中提取10%要用于小型农田水利设施等建设，不得用于人员经费、公用经费等经常性开支。但从目前了解情况看，一些地方没有严格按照使用范围计提使用，如有的县市提取资金用于河道整治，有的县市用于城区自来水改造，有的县市用于前期工作经费。资金渠道分散导致土地出让金提取的这部分资金未能全部有效用于农田水利建设。
（4）资金整合难度大，使用效率低。与投入渠道同样重要的是农田水利建设资金的整合机制。从调研情况看，农田水利建设直接投入项目有九项，涉及国家七八个部门和更多的运行环节。其中国家发改委和水利部负责大型灌区续建配套、节水改造、灌排泵站改造等项目；财政部和水利部负责小型农田水利建设补助专项资金；国家农业综合开发办负责农业综合开发中低产田改造项目；国土部和财政部负责土地开发整理项目；国家发改委、农业部负责大型商品粮基地和优质粮产业工程项目等。由于涉及部门较多，所以资金整合难度大，势必会影响资金使用效率，且项目监督评估难度大。
4 加大土地出让金净收益政策落实力度的建议
大规模的水利建设，资金是关键，严格落实土地出让净收益中提取10%的政策显得尤为重要。
（1）实行纵向统筹。由于各地政府土地出让金肥瘦不均，水利建设资金需求也不一定对应，沿海县经济比较发达，水利基础设施也相对较好，而山区县底子弱，水利欠账也较多，要有效落实土地出让净受益10%用于农田水利建设这一政策，必须对一部分土地出让净收益进行统筹二次分配，由中央或省级进行统筹和转移支付，平衡区域间的差异，有效进行互补。
（2）完善预算制度。各地要建立健全农田水利建设资金预决算管理制度，将农田水利建设资金收支预算纳入土地出让收支预算管理范围，并在土地出让收支预算中予以单列反映。地方各级财政部门在安排农田水利建设支出预算时，要统筹考虑公共预算资金来源，避免同类农田水利建设项目重复安排资金。
（3）严格使用范围。要认真按照财政部、水利部《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》要求，足额提取、定向使用，严禁跨项目使用。土地出让净收益中提取10%重点要用于小型农田水利设施、田间工程和灌区末级渠系的新建、修复、续建、配套、改造；山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建设；发展节水灌溉，推广渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌等技术以及牧区农田水利建设等。
（4）建立督查机制。各级财政、水利、审计、监察部门要加强对市县土地出让金净收益计提比例、总量和使用情况的监督检查，建立长效监督机制，定期组织抽查，对落实不力的地方政府应当予以问责，约束地方把资金落到实处。
参考文献：
[1]上方剑.土地出让金必须10%用于农田水利[N].投资者报，2011-07-12.
[2]杜宇.土地出让收益政策要注重实效[EB/OL].人民网2011-08-10.