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摘要：新世纪以来，政府能力研究的学术氛围日趋浓厚，在其内涵、分类、流转以及提升途径等方面形成的共识日趋理性和成熟，然而理论借鉴与创新不足、主题拓展与深化不够；关于政府能力的研究需要在研究基础、研究方法与研究内容等方面有所拓展与深化。
关键词：政府能力；反思；深化；超越
[中图分类号] D523
[文献标识码] A
[文章编号] 1671—7287(2006)02—0038—06
一、政府能力研究的现状分析
对政府能力研究现状与成果的分析，涉及到数量与质量两个方面。据中国期刊网全文数据库的相关文献统计，在数量方面，1994～1999年共有59篇相关论文发表，平均每年不到10篇；2000年上升为31篇，2000～2004的5年里共发表相关论文261篇，平均每年超过50篇，时段增幅达400％；而2005年尚未过半就已经发表了54篇。在质量方面，1994～1999年在核心期刊上共发表了7篇，年均1篇；2000～2004年则为38篇，时段增幅近700％(参见表1)。统计表明：2000年以前关于政府能力研究是一个的缓慢发展过程；而从本世纪初开始，便进入了质量与数量正相关的快速增长期。
从学术建设角度来看，呈现两个局面。一是研究氛围日趋浓厚。不仅越来越多的学者表现出对这一领域的研究兴趣，直接推动了相关研究质量与数量的提高；还催生了一批专著：除早期的《新政府论》、《政府权能理论》外，尚有俞可平的《全球化与政治发展》、杨冠琼的《政府治理体系创新》等数十种。二是学术研究的体制和机制建设步人快速发展期。首先，各种层次与规模的学术论坛的开辟及专业刊物的创建，为学者们提供了思想、理论、方法上交流与争鸣的平台；其次，不少高等学校相继开设了政治学和行政学的本科和研究生课程，对政府能力的探讨已成为高等教育的题中之意；最后，相关研究院、所及团体(如中国行政管理学会及各省分会)的建立也为之提供了组织保障。这些因素奠定了进一步推动政府能力研究的基础工程。以此与特里·库伯提出的“学者群、出版物、学术课程”这三个衡量学术研究成熟与否的主要标准相比，成果是明显的。
二、政府能力研究的背景解读
1．国际国内行政实践的发展对政府能力研究的推动
首先，世界各国在二战后都存在机构膨胀、冗员泛滥、财政赤字、效率低下等体现政府与社会及市场之间关系扭曲的“政府病”，它直接导致了：①市场经济遭到严重削弱；②日渐成长的“公民社会”所要求的政治民主及自我发展受到威胁；③凯恩斯的“国家干涉主义”渐人困境。因此，“政府再造”运动在撒切尔夫人、里根等人的推动下相继展开。此后，这场以革新政府治理理念、原则、结构为途径，以提升政府能力为内容的“再造”浪潮，席卷了加拿大、德国等主要资本主义国家，并触发了社会主义阵营的“东欧剧变”及苏联解体。政府能力的研究自然而然地走上行政实践的前台，并呼唤学术研究的支持。
其次，在这种宏观背景下，有着特殊国情的我国行政实践对“政府能力”研究的要求更加强烈。改革开放以来发生的重大事件，诸如1989年政治风波、90年代的经济通胀与金融危机、适应与利用WTO、“东突”恐怖活动及“SARS”疫情等，都对政府能力提出了严峻的挑战。然而，应战中失误频仍，多年来“机构改革”的效果更是差强人意。正如罗干所言：行政改革是现阶段我国经济社会改革与发展最大的历史性要求；而制约我国行政改革的一个突出问题就是理论滞后于实践。由此，加强理论探索的呼声逐步得到了广泛的关注。
如表2所示：新千年以前的相关研究主要集中在政府能力、国家能力、行政能力等狭窄领域。之后，党的执政能力研究的兴起及执政理念、方式的转变逻辑地推动了政府能力研究的跨越式发展。2001年以来，以政府能力为主题的论文每年都有40％以上的增幅。
2．多门学科所取得的理论成果对我国政府能力研究的支持。
从学术背景来看，新公共管理运动所取得的理论成果，在信息化和全球化推动下被迅速地引进、消化与吸收，并广泛运用于指导国内理论探索与行政实践的进一步展开以及信息论、控制论、系统论等管理理论和权力、人力资源、组织合法性等资源理论的应用与深化，丰富和拓展了国内政府能力研究的理论基础。学者们得以用具有普遍意义的政治、行政及现代管理理论来诠释国内的行政实践，并从中总结出符合中国国情的理论工具，这对于总结和提升政府能力研究的理论成果，促进行政实践的发展起到了理论支持的作用。
三、政府能力研究的“四维”展开
从内容上看，理论研究呈现出“点一线一面一体”的演进过程。无论国外还是国内，对政府能力进行研究的原生点都是政府与经济发展的关系问题，即政府与市场关系问题的具体化。换言之，是经济发展过程中政府的角色定位问题。从亚当·斯密的“守夜人”观点、凯恩斯的“国家干涉主义”到如今的新公共管理运动，这一争论仍在继续。同样，国内研究也是以经济建设中各级政府的职能、绩效与政府能力关系等问题为起点，引发了学者们对政府能力的关注和兴趣。由此，经济学和政治学、行政学分别从实证和理论两条线上对“正确地做事”和“做正确的事”进行了持久、广泛而深入的探讨。两者研究的相互呼应，首先在宏观经济层面上融合起来；随后，学者们探索的触角在纵向上从中央政府延伸到地方乃至基层，如周平、庞效民等人；汪永成还把政府能力的研究放在全球化的宏大背景下展开；在横向上，学者们则从经济范畴延伸至政治、社会和文化等领域；王宏强、唐丽萍还站在历史的高度，分别对晚清和南京民国政府的能力作了有意义的回顾和解析，从而形成了我国政府能力研究的多元化立体框架。
从路径上看，理论研究是一个符合认识论规律的“实践-理论-实践”螺旋上升过程。理论研究初始于经济学领域，即重点探讨了通过协调和改善中央与地方的关系，加强中央政府的财政能力，以保证经济建设能在可控状态下平稳、健康、协调、持续的高速发展；随后，政治学和行政学及时跟进，运用本专业的相关理论和原理，探讨了政府能力的界定、衡量、分类和提升等问题，极大地丰富和拓展了政府能力研究的视野，并开始运用已有的理论成果来指导我国政府能力建设的实践活动。
从研究视角来看，是一个理论工具不断拓展和丰富的过程。在学者们的探讨中，除政治学、行政学、经济学、社会学这些与政府能力的发生、成长、运行以及流转密切相关的理论得到了广泛运用外；张康之、辛向阳、彭宗超、陈周旺、任维德等还在研究中融合了组织学、行为学、伦理学、心理学等学科知识，提出了许多深刻的学术见解，在一定程度上丰富了政府能力研究的理论基础，极大地开阔了研究视野、丰富了研究手段。 从研究的方式、方法上来看，首先，实证研究得到了应用和发展。众所周知，实证研究一直是社会科学中的一个难题。新千年来，周平、庞效民等从不同角度对不同层次的政府能力进行了实证考察，特别值得一提的是张钢等学者，以资源基础理论和动态能力理论为基础，通过因子分析和聚类分析，对“长三角”16个城市的政府能力进行了实证研究，初步构建起政府能力的结构模型，并提出了一套评估政府能力的指标体系，拓展了该领域实证研究的视角、途径和方法“。其次，张钢、任维德、杜钢建等人还尝试了定量分析的方法，虽然，在评估赋值方面有主观随意性，学科依据不足，但毕竟给以后的研究提供了新的思路”。四、政府能力研究的四大主题
从学术角度出发，对政府能力的研究必然涉及到三个基本方面：政府能力的内涵与特性是什么?政府能力的分类及其根据是什么?如何合法、有效地提升政府能力?因此，厘定政府能力的概念、进行分类考察、如何提升政府能力等成为理论研究的几个基本主题。
1．关于政府能力的概念及内涵
由于理论背景、研究角度和学术立场的差异，对于政府能力的理解不尽相同，甚至出现相互矛盾的现象。
第一，于强、党秀云等学者以行政主体为研究对象，认为政府能力是政府的根本属性之一，是政府行为的内在条件，只有“强”、“弱”之别，不含“有”、“无”之分，故政府能力是政府确定并实现其价值的能力”。该观点类似于1997年世界银行的界定模式“政府能力是指有效地采取并促进集体性行动的能力”，它偏重于政府及其委托代理人活动的单向性和主动性，容易导致对行政对象及客体的忽视。
第二，有的学者以行政环境(包括行政客体)作为研究主题，认为行政系统是多种变量的有机综合体，各变量的动态均衡是行政系统得以维持和发展的基础。如周平教授就认为政府能力是“应对环境的挑战，解决面临问题的能力。””这类“行政生态论”者强调行政生态环境的客观存在，着眼于行政活动的系统性、整体性和互动性，成为研究中新的考察维度。
第三，金太军、任维德等人从政府能力与政府职能之间“想干什么”、“要干什么”与“能干什么”、“会干什么”的内在联系人手，把政府能力界定为完成政府职能规范的目标和任务的能力。特别是周明生、金太军等人对政府职能与能力关系的解析，以及对约束和提升政府能力路径的探索，形象而生动地展示了两者的有机联系，进一步丰富了政府能力的内涵。
第四，值得指出的是，许多学者从技术依赖角度出发，强调政府能力应表现为政府能否恰当运用法律、法规以及政策与现代管理等理性工具的能力。方盛举就认为，政府能力是指行政机关在宪政体制内，以公共政策制定和推行为主要手段，高效履行法定职能的能力；贾博等人认为制度创新能力是政府的基本能力；胡象明则强调政府能力就是依法治国的能力。这些观点都指出了政府公共政策的制定在社会资源配置与综合治理中的核心地位，这些观点得到了制度经济学派、法学研究专家们的普遍支持。他们一致认为：政府与市场、社会、公民之间关系失衡的主要原因在于行政主、客体各方，尤其是行政主体尊崇法律法规、制度与政策观念的式微；各层级主、客体间的责、权、利关系缺乏明确的约定，导致中央与地方、地方与地方之间在目标上的差异与冲突，以至于出现“上有政策，下有对策”等长期得不到解决的“条”、“块”问题，最终只能以牺牲宏观政策目标的实现为代价。近年来，持这类观点的“新左派”呼声日渐高涨，他们所开具的“药方”也在行政实践中得到了高度重视。
笔者认为，政府能力因政府的特性而成为一个历史与现实的复杂存在，要准确地把握其内涵，必须从行政主客体、理念、目标、过程及环境等多角度出发，运用系统论的观点方能形成较为全面的认识。因此，笔者认为：政府能力是政府在民主、法制理念下，科学地制定与行政客体要求及环境相协调的目标和政策，并通过依法行政，高效实现既定目标的能力。
2．关于政府能力的分类
除传统意义的划分角度外，具有代表性的几种观点为：臧乃康从宏观层面上将政府能力分为政治统治能力(含行政能力)、经济调控能力和社会治理能力，这可以说是目前对政府能力最为抽象和宽泛的划分。胡象明则从分析WTO下政府的特征出发，将其分为政府权利能力和政府行为能力。具有创新意义的划分有两种：方盛举教授根据政府能力的指向，将其分为政府自身管理能力和社会管理能力两大类，并分别从静态和动态方面作了细分。张钢、汪永成等运用资源基础理论，将政府能力分为支持行政活动所需的“硬能力”——物质资源(人、财、物、信息和技术)与“软能力”——精神资源(合法性、权威性和组织性)，从而把外在的政府能力研究引向深入。此外，谢庆奎、党秀云、徐朴等对上述几种划分进行了补充和扩展。
从分类研究中，可以看出学者们不同学术背景下的观点差异，也可清晰地看到政府能力研究在空间和层次上的立体延伸，这是学术研究不断深入的标志，它有助于我们对政府能力本质的深刻理解和准确应用，是未来研究中值得拓展的领域之一。
3．关于政府能力的提升
学界普遍认为，我国政府的能力，应由高强度的政治统治与高成本、低效率的社会管理能力，逐步向民主政治和低成本、高效率的社会服务能力过渡；由一味地追求人、财、物、机构等硬能力建设转向法律、制度、合法性等软能力建设转变。在政府能力提升的具体途径上：汪永成认为在经济全球化进程中，为了解决政府能力的“供给”和“需求”的矛盾，政府能力建设必须从战略上实现四个转变：①从粗放式的政府能力生成机制到集约式的能力生成机制；②从主要依赖和开发“硬能力”到主要依赖和开发“软能力”；③从强调能力提升到治理流失与提升并重；④从单独依靠政府的能力到借助其他主体的能力。这一研究初步勾勒出提升政府能力的大致轮廓。郭忠华则从行政主体角度出发，提出了政府主体在理念更新的语境下，通过制度创新来规范自身体制建设和行政行为，实现自身能力提升的途径。相比之下，党秀云从行政文化、公共服务体制、组织机构、分权、公务员建设、电子政务等六个方面所作的归纳更具有可操作性。
概言之，学者们对于如何提升政府能力都进行了有意义、有价值的探索。虽然开出的“方子”各具特色，考虑到他们研究对象的层次、研究理论的选择以及关注的序变量不同，研究都有其合理性，对于不同行政环境中的行政主体来说也是可资借鉴的。
4．关于政府能力的流转
所谓“政府能力的流转”指的是随着行政生态环境的改变，一部分政府能力会因行政职能的变化或行政客体的消失而自然流失；而新的行政客体的出现会培育出新的政府能力。新千年以来，学者们摈弃了早期那种意识形态色彩明显的争论，以更加 宽广的视野和灵活的态度综合审视了政府能力的强弱与流转：①郑胡灵认为，目前中国的社会转型一方面在瓦解政府能力，另一方面又强烈需要政府能力的提升。转型意味着无组织能量的释放，导致政府能力的部分弱化；而政府能力的提升则意味着对秩序和规范的重新建构，这种建构主要表现在提升政府的政治生产力、适应能力及统合能力。②臧乃康首次提出政府能力的过剩或短缺问题，认为它是转型期的必然产物，会带来社会自身发展动力机制的丧失或政府自身的弱化与衰落。因此，必须调整现有的政府与社会的关系，奠定强化政府能力的体制基础；创新政府职能，构建提升政府能力的条件。
另外，也有学者从中央政府、地方政府乃至基层政府事权和财权合理划分的角度，论述了三者尤其是前两者能力强弱的协调发展问题。高翔、胡象明就认为，面对WTO机制所赋予的权利与权力关系，中国政府应作出努力，调整和增强自身的能力，以从容利用的资源，避免资源不相融而产生的巨大消耗。总体来看，绝大多数学者都赞同：面对改革、知识经济、WTO及全球化，政府的各项能力中与之不相适应的要主动地流转，不足或缺失的则应强化和重建，以避免“短板效应”。五、政府能力研究的未来走向
总体来说，目前关于政府能力的研究仍处在成长阶段，要保证研究的可持续、健康发展在很大程度上取决于以下几个方面。
在研究基础上，要加强理论借鉴力度。笔者认为，目前的相关研究缺乏有权威的理论支持，一个关键因素是对政府的特性认识不足或有偏差。研究中，学者们大都关注政府的政治或组织特性，如政治性、强制性、权威性、自主性、层次性等，忽略了对政府组织共性的研究。因而，在寻求理论支持时，依赖于国家学说等经典理论的现象比比皆是；却较少涉及到组织的生存能力、发展能力、竞争能力及其相关理论对于提升政府能力研究的意义。要拓展理论研究，考虑到我国公共管理学与行政学起步较晚，尤其是国内相关理论研究“缺课”严重的学科事实，笔者认为，必须从参考国外行政理论、借鉴其他学科理论等方面着手。只有这样，在政府能力研究中，通过广泛借鉴和综合利用这些理论、知识及其技术手段，既把政府能力作为一个具体系统加以定量分析，又把其放在政府系统甚至社会大系统中加以定性考察，方能提出关于政府能力的完整的、科学的认识。
在研究内容上，一方面，要加强对我国传统政治与行政思想的研究，这里的“传统”既包括我国古代丰富的政治、行政建设的理论资源，也包括马克思主义经典作家的国家学说。这对于克服“历史虚无主义”、认识特殊国情下的政府能力建设的客观规律是不可或缺的。另一方面，要加强对当今中国政治与行政实践的研究。任何理论研究都是为解决现实问题而存在的。作为特殊组织的政府，其存在的必要性和重要性早已成为共识：“历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必需的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。”但政府目标的达成不仅仅依赖于自身能力的大小，更与政策对象(物)和政策客体(人)的支持息息相关。因此，理论研究就要围绕现实中的矛盾与冲突，探索其产生的历史和现实根源，在此基础上提供指导性的解决方案。
在研究方法上，要加强系统研究与主题研究。第一，加强系统研究。政府能力研究的系统性有三层含义：一是把政府能力本身作为一个系统；二是把政府能力作为政府系统的一个子系统；三是把政府能力作为整个社会系统的一个子系统。统计表明，相关研究基本上都局限在第一个层次上，并且文章的量数不多。370篇论文中只有6篇论及能力系统问题，其中4篇还是单相研究(参见表3)。能算得上对政府能力进行系统考察的只是汪永成，他认为任何一种政府能力都是由人力、物力、权力、权威、信息、文化、管理等基本要素相互联系构成的一个系统，即“政府能力系统”，其结构始终处于演进与优化之中。即便如此，他的研究也只是局限于系统研究中的一个方面，不免挂漏另外，这一不足还表现在追求行政效率的路径研究上，即对行政内部效率的研究较多，着眼于行政外部效率研究较少；然而，后者(转变政府职能)正是我国行政改革的基本经验。第二，加强主题研究。一是主题范围的拓展。据中国期刊网的统计，在现阶段的研究中，对中央政府能力和宏观能力研究多，对地方政府能力和微观能力研究少。例如，以经济、社会、政府职能、财政等为主题的宏观理论研究所占份额较大，而具体的服务、道德及文教卫体等微观实践研究匮乏(参见表3)。另外，对权力、机构、组织等“硬能力”研究多，对权威、合法性、主客体人格等“软能力”研究少。相比之下，政府能力研究涉及到行政理念与制度的革新、行政行为的转变、行政绩效的提高等等比较复杂的内容，它需要多学科研究成果的支持。因此，组织理论与实践、党政关系、政企关系、公民社会、第三部门、公务员人格等内容都应纳入政府能力研究的范畴。只有这样，才能适应不断发展的行政生态环境对政府能力的要求。二是主题研究的深化。主题研究涉及到研究对象的概念、性质、内涵与外延、自我发展规律，以及在系统研究中政府能力与其他因素之间的相互促进或制约关系等；没有对这些具体内容的深入解析，就难以在理论上给予透彻的阐释。当前，在政府能力研究中，一般意义上的抽象论证比较普遍，这是需要纠正的。
关键词：政府能力；反思；深化；超越
[中图分类号] D523
[文献标识码] A
[文章编号] 1671—7287(2006)02—0038—06
一、政府能力研究的现状分析
对政府能力研究现状与成果的分析，涉及到数量与质量两个方面。据中国期刊网全文数据库的相关文献统计，在数量方面，1994～1999年共有59篇相关论文发表，平均每年不到10篇；2000年上升为31篇，2000～2004的5年里共发表相关论文261篇，平均每年超过50篇，时段增幅达400％；而2005年尚未过半就已经发表了54篇。在质量方面，1994～1999年在核心期刊上共发表了7篇，年均1篇；2000～2004年则为38篇，时段增幅近700％(参见表1)。统计表明：2000年以前关于政府能力研究是一个的缓慢发展过程；而从本世纪初开始，便进入了质量与数量正相关的快速增长期。
从学术建设角度来看，呈现两个局面。一是研究氛围日趋浓厚。不仅越来越多的学者表现出对这一领域的研究兴趣，直接推动了相关研究质量与数量的提高；还催生了一批专著：除早期的《新政府论》、《政府权能理论》外，尚有俞可平的《全球化与政治发展》、杨冠琼的《政府治理体系创新》等数十种。二是学术研究的体制和机制建设步人快速发展期。首先，各种层次与规模的学术论坛的开辟及专业刊物的创建，为学者们提供了思想、理论、方法上交流与争鸣的平台；其次，不少高等学校相继开设了政治学和行政学的本科和研究生课程，对政府能力的探讨已成为高等教育的题中之意；最后，相关研究院、所及团体(如中国行政管理学会及各省分会)的建立也为之提供了组织保障。这些因素奠定了进一步推动政府能力研究的基础工程。以此与特里·库伯提出的“学者群、出版物、学术课程”这三个衡量学术研究成熟与否的主要标准相比，成果是明显的。
二、政府能力研究的背景解读
1．国际国内行政实践的发展对政府能力研究的推动
首先，世界各国在二战后都存在机构膨胀、冗员泛滥、财政赤字、效率低下等体现政府与社会及市场之间关系扭曲的“政府病”，它直接导致了：①市场经济遭到严重削弱；②日渐成长的“公民社会”所要求的政治民主及自我发展受到威胁；③凯恩斯的“国家干涉主义”渐人困境。因此，“政府再造”运动在撒切尔夫人、里根等人的推动下相继展开。此后，这场以革新政府治理理念、原则、结构为途径，以提升政府能力为内容的“再造”浪潮，席卷了加拿大、德国等主要资本主义国家，并触发了社会主义阵营的“东欧剧变”及苏联解体。政府能力的研究自然而然地走上行政实践的前台，并呼唤学术研究的支持。
其次，在这种宏观背景下，有着特殊国情的我国行政实践对“政府能力”研究的要求更加强烈。改革开放以来发生的重大事件，诸如1989年政治风波、90年代的经济通胀与金融危机、适应与利用WTO、“东突”恐怖活动及“SARS”疫情等，都对政府能力提出了严峻的挑战。然而，应战中失误频仍，多年来“机构改革”的效果更是差强人意。正如罗干所言：行政改革是现阶段我国经济社会改革与发展最大的历史性要求；而制约我国行政改革的一个突出问题就是理论滞后于实践。由此，加强理论探索的呼声逐步得到了广泛的关注。
如表2所示：新千年以前的相关研究主要集中在政府能力、国家能力、行政能力等狭窄领域。之后，党的执政能力研究的兴起及执政理念、方式的转变逻辑地推动了政府能力研究的跨越式发展。2001年以来，以政府能力为主题的论文每年都有40％以上的增幅。
2．多门学科所取得的理论成果对我国政府能力研究的支持。
从学术背景来看，新公共管理运动所取得的理论成果，在信息化和全球化推动下被迅速地引进、消化与吸收，并广泛运用于指导国内理论探索与行政实践的进一步展开以及信息论、控制论、系统论等管理理论和权力、人力资源、组织合法性等资源理论的应用与深化，丰富和拓展了国内政府能力研究的理论基础。学者们得以用具有普遍意义的政治、行政及现代管理理论来诠释国内的行政实践，并从中总结出符合中国国情的理论工具，这对于总结和提升政府能力研究的理论成果，促进行政实践的发展起到了理论支持的作用。
三、政府能力研究的“四维”展开
从内容上看，理论研究呈现出“点一线一面一体”的演进过程。无论国外还是国内，对政府能力进行研究的原生点都是政府与经济发展的关系问题，即政府与市场关系问题的具体化。换言之，是经济发展过程中政府的角色定位问题。从亚当·斯密的“守夜人”观点、凯恩斯的“国家干涉主义”到如今的新公共管理运动，这一争论仍在继续。同样，国内研究也是以经济建设中各级政府的职能、绩效与政府能力关系等问题为起点，引发了学者们对政府能力的关注和兴趣。由此，经济学和政治学、行政学分别从实证和理论两条线上对“正确地做事”和“做正确的事”进行了持久、广泛而深入的探讨。两者研究的相互呼应，首先在宏观经济层面上融合起来；随后，学者们探索的触角在纵向上从中央政府延伸到地方乃至基层，如周平、庞效民等人；汪永成还把政府能力的研究放在全球化的宏大背景下展开；在横向上，学者们则从经济范畴延伸至政治、社会和文化等领域；王宏强、唐丽萍还站在历史的高度，分别对晚清和南京民国政府的能力作了有意义的回顾和解析，从而形成了我国政府能力研究的多元化立体框架。
从路径上看，理论研究是一个符合认识论规律的“实践-理论-实践”螺旋上升过程。理论研究初始于经济学领域，即重点探讨了通过协调和改善中央与地方的关系，加强中央政府的财政能力，以保证经济建设能在可控状态下平稳、健康、协调、持续的高速发展；随后，政治学和行政学及时跟进，运用本专业的相关理论和原理，探讨了政府能力的界定、衡量、分类和提升等问题，极大地丰富和拓展了政府能力研究的视野，并开始运用已有的理论成果来指导我国政府能力建设的实践活动。
从研究视角来看，是一个理论工具不断拓展和丰富的过程。在学者们的探讨中，除政治学、行政学、经济学、社会学这些与政府能力的发生、成长、运行以及流转密切相关的理论得到了广泛运用外；张康之、辛向阳、彭宗超、陈周旺、任维德等还在研究中融合了组织学、行为学、伦理学、心理学等学科知识，提出了许多深刻的学术见解，在一定程度上丰富了政府能力研究的理论基础，极大地开阔了研究视野、丰富了研究手段。 从研究的方式、方法上来看，首先，实证研究得到了应用和发展。众所周知，实证研究一直是社会科学中的一个难题。新千年来，周平、庞效民等从不同角度对不同层次的政府能力进行了实证考察，特别值得一提的是张钢等学者，以资源基础理论和动态能力理论为基础，通过因子分析和聚类分析，对“长三角”16个城市的政府能力进行了实证研究，初步构建起政府能力的结构模型，并提出了一套评估政府能力的指标体系，拓展了该领域实证研究的视角、途径和方法“。其次，张钢、任维德、杜钢建等人还尝试了定量分析的方法，虽然，在评估赋值方面有主观随意性，学科依据不足，但毕竟给以后的研究提供了新的思路”。四、政府能力研究的四大主题
从学术角度出发，对政府能力的研究必然涉及到三个基本方面：政府能力的内涵与特性是什么?政府能力的分类及其根据是什么?如何合法、有效地提升政府能力?因此，厘定政府能力的概念、进行分类考察、如何提升政府能力等成为理论研究的几个基本主题。
1．关于政府能力的概念及内涵
由于理论背景、研究角度和学术立场的差异，对于政府能力的理解不尽相同，甚至出现相互矛盾的现象。
第一，于强、党秀云等学者以行政主体为研究对象，认为政府能力是政府的根本属性之一，是政府行为的内在条件，只有“强”、“弱”之别，不含“有”、“无”之分，故政府能力是政府确定并实现其价值的能力”。该观点类似于1997年世界银行的界定模式“政府能力是指有效地采取并促进集体性行动的能力”，它偏重于政府及其委托代理人活动的单向性和主动性，容易导致对行政对象及客体的忽视。
第二，有的学者以行政环境(包括行政客体)作为研究主题，认为行政系统是多种变量的有机综合体，各变量的动态均衡是行政系统得以维持和发展的基础。如周平教授就认为政府能力是“应对环境的挑战，解决面临问题的能力。””这类“行政生态论”者强调行政生态环境的客观存在，着眼于行政活动的系统性、整体性和互动性，成为研究中新的考察维度。
第三，金太军、任维德等人从政府能力与政府职能之间“想干什么”、“要干什么”与“能干什么”、“会干什么”的内在联系人手，把政府能力界定为完成政府职能规范的目标和任务的能力。特别是周明生、金太军等人对政府职能与能力关系的解析，以及对约束和提升政府能力路径的探索，形象而生动地展示了两者的有机联系，进一步丰富了政府能力的内涵。
第四，值得指出的是，许多学者从技术依赖角度出发，强调政府能力应表现为政府能否恰当运用法律、法规以及政策与现代管理等理性工具的能力。方盛举就认为，政府能力是指行政机关在宪政体制内，以公共政策制定和推行为主要手段，高效履行法定职能的能力；贾博等人认为制度创新能力是政府的基本能力；胡象明则强调政府能力就是依法治国的能力。这些观点都指出了政府公共政策的制定在社会资源配置与综合治理中的核心地位，这些观点得到了制度经济学派、法学研究专家们的普遍支持。他们一致认为：政府与市场、社会、公民之间关系失衡的主要原因在于行政主、客体各方，尤其是行政主体尊崇法律法规、制度与政策观念的式微；各层级主、客体间的责、权、利关系缺乏明确的约定，导致中央与地方、地方与地方之间在目标上的差异与冲突，以至于出现“上有政策，下有对策”等长期得不到解决的“条”、“块”问题，最终只能以牺牲宏观政策目标的实现为代价。近年来，持这类观点的“新左派”呼声日渐高涨，他们所开具的“药方”也在行政实践中得到了高度重视。
笔者认为，政府能力因政府的特性而成为一个历史与现实的复杂存在，要准确地把握其内涵，必须从行政主客体、理念、目标、过程及环境等多角度出发，运用系统论的观点方能形成较为全面的认识。因此，笔者认为：政府能力是政府在民主、法制理念下，科学地制定与行政客体要求及环境相协调的目标和政策，并通过依法行政，高效实现既定目标的能力。
2．关于政府能力的分类
除传统意义的划分角度外，具有代表性的几种观点为：臧乃康从宏观层面上将政府能力分为政治统治能力(含行政能力)、经济调控能力和社会治理能力，这可以说是目前对政府能力最为抽象和宽泛的划分。胡象明则从分析WTO下政府的特征出发，将其分为政府权利能力和政府行为能力。具有创新意义的划分有两种：方盛举教授根据政府能力的指向，将其分为政府自身管理能力和社会管理能力两大类，并分别从静态和动态方面作了细分。张钢、汪永成等运用资源基础理论，将政府能力分为支持行政活动所需的“硬能力”——物质资源(人、财、物、信息和技术)与“软能力”——精神资源(合法性、权威性和组织性)，从而把外在的政府能力研究引向深入。此外，谢庆奎、党秀云、徐朴等对上述几种划分进行了补充和扩展。
从分类研究中，可以看出学者们不同学术背景下的观点差异，也可清晰地看到政府能力研究在空间和层次上的立体延伸，这是学术研究不断深入的标志，它有助于我们对政府能力本质的深刻理解和准确应用，是未来研究中值得拓展的领域之一。
3．关于政府能力的提升
学界普遍认为，我国政府的能力，应由高强度的政治统治与高成本、低效率的社会管理能力，逐步向民主政治和低成本、高效率的社会服务能力过渡；由一味地追求人、财、物、机构等硬能力建设转向法律、制度、合法性等软能力建设转变。在政府能力提升的具体途径上：汪永成认为在经济全球化进程中，为了解决政府能力的“供给”和“需求”的矛盾，政府能力建设必须从战略上实现四个转变：①从粗放式的政府能力生成机制到集约式的能力生成机制；②从主要依赖和开发“硬能力”到主要依赖和开发“软能力”；③从强调能力提升到治理流失与提升并重；④从单独依靠政府的能力到借助其他主体的能力。这一研究初步勾勒出提升政府能力的大致轮廓。郭忠华则从行政主体角度出发，提出了政府主体在理念更新的语境下，通过制度创新来规范自身体制建设和行政行为，实现自身能力提升的途径。相比之下，党秀云从行政文化、公共服务体制、组织机构、分权、公务员建设、电子政务等六个方面所作的归纳更具有可操作性。
概言之，学者们对于如何提升政府能力都进行了有意义、有价值的探索。虽然开出的“方子”各具特色，考虑到他们研究对象的层次、研究理论的选择以及关注的序变量不同，研究都有其合理性，对于不同行政环境中的行政主体来说也是可资借鉴的。
4．关于政府能力的流转
所谓“政府能力的流转”指的是随着行政生态环境的改变，一部分政府能力会因行政职能的变化或行政客体的消失而自然流失；而新的行政客体的出现会培育出新的政府能力。新千年以来，学者们摈弃了早期那种意识形态色彩明显的争论，以更加 宽广的视野和灵活的态度综合审视了政府能力的强弱与流转：①郑胡灵认为，目前中国的社会转型一方面在瓦解政府能力，另一方面又强烈需要政府能力的提升。转型意味着无组织能量的释放，导致政府能力的部分弱化；而政府能力的提升则意味着对秩序和规范的重新建构，这种建构主要表现在提升政府的政治生产力、适应能力及统合能力。②臧乃康首次提出政府能力的过剩或短缺问题，认为它是转型期的必然产物，会带来社会自身发展动力机制的丧失或政府自身的弱化与衰落。因此，必须调整现有的政府与社会的关系，奠定强化政府能力的体制基础；创新政府职能，构建提升政府能力的条件。
另外，也有学者从中央政府、地方政府乃至基层政府事权和财权合理划分的角度，论述了三者尤其是前两者能力强弱的协调发展问题。高翔、胡象明就认为，面对WTO机制所赋予的权利与权力关系，中国政府应作出努力，调整和增强自身的能力，以从容利用的资源，避免资源不相融而产生的巨大消耗。总体来看，绝大多数学者都赞同：面对改革、知识经济、WTO及全球化，政府的各项能力中与之不相适应的要主动地流转，不足或缺失的则应强化和重建，以避免“短板效应”。五、政府能力研究的未来走向
总体来说，目前关于政府能力的研究仍处在成长阶段，要保证研究的可持续、健康发展在很大程度上取决于以下几个方面。
在研究基础上，要加强理论借鉴力度。笔者认为，目前的相关研究缺乏有权威的理论支持，一个关键因素是对政府的特性认识不足或有偏差。研究中，学者们大都关注政府的政治或组织特性，如政治性、强制性、权威性、自主性、层次性等，忽略了对政府组织共性的研究。因而，在寻求理论支持时，依赖于国家学说等经典理论的现象比比皆是；却较少涉及到组织的生存能力、发展能力、竞争能力及其相关理论对于提升政府能力研究的意义。要拓展理论研究，考虑到我国公共管理学与行政学起步较晚，尤其是国内相关理论研究“缺课”严重的学科事实，笔者认为，必须从参考国外行政理论、借鉴其他学科理论等方面着手。只有这样，在政府能力研究中，通过广泛借鉴和综合利用这些理论、知识及其技术手段，既把政府能力作为一个具体系统加以定量分析，又把其放在政府系统甚至社会大系统中加以定性考察，方能提出关于政府能力的完整的、科学的认识。
在研究内容上，一方面，要加强对我国传统政治与行政思想的研究，这里的“传统”既包括我国古代丰富的政治、行政建设的理论资源，也包括马克思主义经典作家的国家学说。这对于克服“历史虚无主义”、认识特殊国情下的政府能力建设的客观规律是不可或缺的。另一方面，要加强对当今中国政治与行政实践的研究。任何理论研究都是为解决现实问题而存在的。作为特殊组织的政府，其存在的必要性和重要性早已成为共识：“历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必需的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。”但政府目标的达成不仅仅依赖于自身能力的大小，更与政策对象(物)和政策客体(人)的支持息息相关。因此，理论研究就要围绕现实中的矛盾与冲突，探索其产生的历史和现实根源，在此基础上提供指导性的解决方案。
在研究方法上，要加强系统研究与主题研究。第一，加强系统研究。政府能力研究的系统性有三层含义：一是把政府能力本身作为一个系统；二是把政府能力作为政府系统的一个子系统；三是把政府能力作为整个社会系统的一个子系统。统计表明，相关研究基本上都局限在第一个层次上，并且文章的量数不多。370篇论文中只有6篇论及能力系统问题，其中4篇还是单相研究(参见表3)。能算得上对政府能力进行系统考察的只是汪永成，他认为任何一种政府能力都是由人力、物力、权力、权威、信息、文化、管理等基本要素相互联系构成的一个系统，即“政府能力系统”，其结构始终处于演进与优化之中。即便如此，他的研究也只是局限于系统研究中的一个方面，不免挂漏另外，这一不足还表现在追求行政效率的路径研究上，即对行政内部效率的研究较多，着眼于行政外部效率研究较少；然而，后者(转变政府职能)正是我国行政改革的基本经验。第二，加强主题研究。一是主题范围的拓展。据中国期刊网的统计，在现阶段的研究中，对中央政府能力和宏观能力研究多，对地方政府能力和微观能力研究少。例如，以经济、社会、政府职能、财政等为主题的宏观理论研究所占份额较大，而具体的服务、道德及文教卫体等微观实践研究匮乏(参见表3)。另外，对权力、机构、组织等“硬能力”研究多，对权威、合法性、主客体人格等“软能力”研究少。相比之下，政府能力研究涉及到行政理念与制度的革新、行政行为的转变、行政绩效的提高等等比较复杂的内容，它需要多学科研究成果的支持。因此，组织理论与实践、党政关系、政企关系、公民社会、第三部门、公务员人格等内容都应纳入政府能力研究的范畴。只有这样，才能适应不断发展的行政生态环境对政府能力的要求。二是主题研究的深化。主题研究涉及到研究对象的概念、性质、内涵与外延、自我发展规律，以及在系统研究中政府能力与其他因素之间的相互促进或制约关系等；没有对这些具体内容的深入解析，就难以在理论上给予透彻的阐释。当前，在政府能力研究中，一般意义上的抽象论证比较普遍，这是需要纠正的。