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一、现行农村社会养老保险制度存在的问题
(一)农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性
1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》规定：我国农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。尽管是这样规定的，由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，大部分地区农民参加养老保险实际上是个人交费、自愿参加，并无任何补助和补贴，使得目前的农村养老保险制度变成是商业保险制度的运作和体现，失去了农村“社会”养老保险本来的意义。
（二）农村社会养老保险存在制度上的不稳定性
由于没有统一的立法，各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此，各地对这一政策的建立、撤销，保险金的筹集、运用以及养老金的发放，都只是按照地方政府部门的意愿执行的，具有很大的不稳定性。
（三）覆盖面窄、投保率低、保障水平有限
现行农村社会养老保险的覆盖面以县为单位，这与保险的大数法则的数理要求存在着差距。何况，在一个县内，不是所有的人都参加保险，投保率也会不尽如人意。另外，农村的经济发展水平低，农民可支配的收入很少，从而决定着农民年老时得到的保险给付水平就很低，几乎无法满足农民老年的基本生活需要。1998年底我国农村社会养老保险进入推广的高潮阶段，已覆盖到全国的30个省（市、自治区）、200多个县，但其参保率也只有10%，人均积累保费160多元，全国有50多万农民领到了养老金，总数为3亿元，但人均月领养老金仅42元，这样并不能为农民养老起到作用。
二、政府责任在农村社会养老保险制度中的重要性
中共中央《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出：“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”。然而，政府在农村社会养老保险制度改革中所应承担的责任与农村社会养老保险制度改革能否成功是密不可分的。完善农村社会养老保险制度的思路不仅关系到农民的养老问题，也关系到构建和谐社会、促进农村经济发展、建设社会主义新农村的等一系列问题。
在农村社会养老保险制度建立的过程中，政府的作用是十分重要的。农村社会养老保险工作之所以出现前面所述这些问题原因是多方面的，但主要还是政策不够完善，特别是政府财政难以给参保农民提供补贴，激发不起农民自愿参保的积极性。无论是从抵御风险还是从公民权利的角度来看,农民都应受到社会保险制度的保护。在中国，农民是一个防御风险意识和能力较弱的群体，同时也是为我国经济建设做出贡献比较大而索取较少的群体，政府有责任为农民提供与城市公民同等水平的公共服务。胡锦涛总书记在十六届四中全会提出了“两个趋向”重要论断，即:在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性倾向的，这已经成为新时期解决“三农”问题的重要指导思想。因此，在我国农村养老保险制度的建设中，政府给予农民财政补贴保证制度顺利进行是十分必要的，也具有相当的合理性。只有政府明确了自己的责任，发挥了应有的作用，农村社会养老保险制度才能办成真正的社会保险。
三、政府主体责任缺失
1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《方案》）中对政府责任界定了一句“政府予以政策扶持”，这与政府在社会养老保险制度安排中具有不可替代的主导作用是不相符合的。政府责任的定位不清，也就是历史责任与现实责任的划分不清，政府责任与民间责任的划分不清，中央政府与地方政府的责任划分不清。这些问题构成了农村社会养老保险制度进一步完善和发展的瓶颈之一，主要表现在以下两个方面：
（一）政府未尽到资金支付责任
从世界发展趋势来看，农村社会养老保险的发展，政府必须提供一定的资金支持和缴费补贴。因为社会养老保险如果没有政府的组织与资金支持是很难成功的，也发挥不出应有的作用。《方案》中关于资金筹集规定为“坚持个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则”，没有规定国家财政履行投入职能，属政府未尽到资金支付责任。
（二）政府未尽到强制推行责任
社会保险的特征之一就是具有“强制性”，而我国的农村社会养老养老保险由于缺乏统一的立法，在《方案》中只明确了农民参与的自觉性，没有强制农民必须参与，强调的是自愿自主参与，与真正意义上的社会保险应该是由政府统一通过立法强制实施是相悖离的。
四、对完善农村社会养老保险制度中政府责任的重新定位
（一）加快农村经济发展，增加农民收入的责任
农村社会养老保险制度难以推行，最根本的原因是我国的农村生产力落后，农村经济的发展程度不够高。虽然改革开放以来农业和农村经济得到了快速发展，农民的收入水平有了较大提高，但就全国总体来讲，我国农民还不是很富裕，除了个别富裕地区，大多数农民是步履艰难，增产不增收，根本没有钱去交养老保险。因此，政府必须采取一切有效措施，大力发展农村经济,提高农业生产率，想尽一切办法增加农民收入，增强集体经济的实力。具体可以通过实行农业支持与农业保护政策来提高农村居民收入水平。农业支持与保护是指政府为使农业有效支持国民经济持续、稳定、协调发展，保障农产品有效供给和农民收入稳定提高，保障社会安定和生态环境良性循环。通过增加农业投入，加强和完善农业基础设施建设对农业生产和农产品价格及市场贸易、科技推广等环节实行支持与保护，以加强农业的基础地位、实现可持续发展、提高农业的综合生产能力为基本目标，以增加农产品有效供给、保护农民利益为出发点而采取的一系列支持与保护农业的政策、措施，这些政策和措施主要是农产品价格支持政策和农业补贴政策。我国政府可以通过增加对农业科技投入、增加农村基础设施建设投资、增加农业信贷资金投入、建立农产品价格保护制度和国家粮食储备制度调控粮食市场价格，增加农民收入。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》也特别提出要“千方百计”增加农民收入。可见，帮助农民发展经济、增加农民收入不仅是建设社会主义新农村的要务，也是农村社会养老保险发展的基础。
（二）提供财力支持的责任
政府是社会保障的主体,农村社会养老保险作为社会保障的一个重要方面，自然也应以政府为主体，这是由社会保障这种特殊社会产品的性质决定的，也是当前大多数国家所采取的形式。西方发达资本主义国家之所以有健全的社会保障制度，离不开政府充足的财力支持。澳大利亚的公共养老金就完全由政府承担，领取养老金的时候还有水、电和交通等方面的补贴。为了鼓励企业很好地配合社会养老保险制度的实施，还给企业很多优惠。如此的财力和政策的支持,有助于社会养老保险制度的发展和健全。可见，农村社会养老保险作为一种公共产品和服务，只能以政府为主导来提供。政府承担的最根本的责任就在于扩大财政在农村社会养老保险制度中的支出，确保所投资金落实到位。2006年中共中央一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》也强调“要进一步稳定、完善、强化对农业和农民的直接补贴政策。要加强国家对农业和农民的支持保护体系。2006年，粮食主产区要将种粮直接补贴的资金规模提高到粮食风险基金的50％以上，其他地区也要根据实际情况加大对种粮农民的补贴力度。增加良种补贴和农机具购置补贴。适应农业生产和市场变化的需要，建立和完善对种粮农民的支持保护制度。”
（三）制定统一法律的立法责任
我国农村社会养老保险存在的问题很大程度是由长期以来制度的缺失造成的，而立法是农村社会养老保险制度顺利进行的法律依据，建立健全完善的法律体系是农村社会养老保险制度得以稳定和顺利进行的制度保障。目前我国农村社会养老保险制度法规极其缺乏，仅有民政部于1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》，尚无全国性的专门的系列法规出台，在执行过程中缺乏刚性，使得农村社会养老保险的许多方面处于无法可依或有法难依的状态。所以，必须由政府的职能部门出面,尽快制订全国统一的《农村养老保险法》，为农村社会养老保险提供法律依据和准绳，以保证农村社会养老保险制度尽快步入法制化、制度化的轨道，具有权威性、稳定性，保证其顺利运行。
（作者单位：上海大学社会科学学院）
(一)农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性
1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》规定：我国农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。尽管是这样规定的，由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，大部分地区农民参加养老保险实际上是个人交费、自愿参加，并无任何补助和补贴，使得目前的农村养老保险制度变成是商业保险制度的运作和体现，失去了农村“社会”养老保险本来的意义。
（二）农村社会养老保险存在制度上的不稳定性
由于没有统一的立法，各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此，各地对这一政策的建立、撤销，保险金的筹集、运用以及养老金的发放，都只是按照地方政府部门的意愿执行的，具有很大的不稳定性。
（三）覆盖面窄、投保率低、保障水平有限
现行农村社会养老保险的覆盖面以县为单位，这与保险的大数法则的数理要求存在着差距。何况，在一个县内，不是所有的人都参加保险，投保率也会不尽如人意。另外，农村的经济发展水平低，农民可支配的收入很少，从而决定着农民年老时得到的保险给付水平就很低，几乎无法满足农民老年的基本生活需要。1998年底我国农村社会养老保险进入推广的高潮阶段，已覆盖到全国的30个省（市、自治区）、200多个县，但其参保率也只有10%，人均积累保费160多元，全国有50多万农民领到了养老金，总数为3亿元，但人均月领养老金仅42元，这样并不能为农民养老起到作用。
二、政府责任在农村社会养老保险制度中的重要性
中共中央《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出：“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”。然而，政府在农村社会养老保险制度改革中所应承担的责任与农村社会养老保险制度改革能否成功是密不可分的。完善农村社会养老保险制度的思路不仅关系到农民的养老问题，也关系到构建和谐社会、促进农村经济发展、建设社会主义新农村的等一系列问题。
在农村社会养老保险制度建立的过程中，政府的作用是十分重要的。农村社会养老保险工作之所以出现前面所述这些问题原因是多方面的，但主要还是政策不够完善，特别是政府财政难以给参保农民提供补贴，激发不起农民自愿参保的积极性。无论是从抵御风险还是从公民权利的角度来看,农民都应受到社会保险制度的保护。在中国，农民是一个防御风险意识和能力较弱的群体，同时也是为我国经济建设做出贡献比较大而索取较少的群体，政府有责任为农民提供与城市公民同等水平的公共服务。胡锦涛总书记在十六届四中全会提出了“两个趋向”重要论断，即:在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性倾向的，这已经成为新时期解决“三农”问题的重要指导思想。因此，在我国农村养老保险制度的建设中，政府给予农民财政补贴保证制度顺利进行是十分必要的，也具有相当的合理性。只有政府明确了自己的责任，发挥了应有的作用，农村社会养老保险制度才能办成真正的社会保险。
三、政府主体责任缺失
1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《方案》）中对政府责任界定了一句“政府予以政策扶持”，这与政府在社会养老保险制度安排中具有不可替代的主导作用是不相符合的。政府责任的定位不清，也就是历史责任与现实责任的划分不清，政府责任与民间责任的划分不清，中央政府与地方政府的责任划分不清。这些问题构成了农村社会养老保险制度进一步完善和发展的瓶颈之一，主要表现在以下两个方面：
（一）政府未尽到资金支付责任
从世界发展趋势来看，农村社会养老保险的发展，政府必须提供一定的资金支持和缴费补贴。因为社会养老保险如果没有政府的组织与资金支持是很难成功的，也发挥不出应有的作用。《方案》中关于资金筹集规定为“坚持个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则”，没有规定国家财政履行投入职能，属政府未尽到资金支付责任。
（二）政府未尽到强制推行责任
社会保险的特征之一就是具有“强制性”，而我国的农村社会养老养老保险由于缺乏统一的立法，在《方案》中只明确了农民参与的自觉性，没有强制农民必须参与，强调的是自愿自主参与，与真正意义上的社会保险应该是由政府统一通过立法强制实施是相悖离的。
四、对完善农村社会养老保险制度中政府责任的重新定位
（一）加快农村经济发展，增加农民收入的责任
农村社会养老保险制度难以推行，最根本的原因是我国的农村生产力落后，农村经济的发展程度不够高。虽然改革开放以来农业和农村经济得到了快速发展，农民的收入水平有了较大提高，但就全国总体来讲，我国农民还不是很富裕，除了个别富裕地区，大多数农民是步履艰难，增产不增收，根本没有钱去交养老保险。因此，政府必须采取一切有效措施，大力发展农村经济,提高农业生产率，想尽一切办法增加农民收入，增强集体经济的实力。具体可以通过实行农业支持与农业保护政策来提高农村居民收入水平。农业支持与保护是指政府为使农业有效支持国民经济持续、稳定、协调发展，保障农产品有效供给和农民收入稳定提高，保障社会安定和生态环境良性循环。通过增加农业投入，加强和完善农业基础设施建设对农业生产和农产品价格及市场贸易、科技推广等环节实行支持与保护，以加强农业的基础地位、实现可持续发展、提高农业的综合生产能力为基本目标，以增加农产品有效供给、保护农民利益为出发点而采取的一系列支持与保护农业的政策、措施，这些政策和措施主要是农产品价格支持政策和农业补贴政策。我国政府可以通过增加对农业科技投入、增加农村基础设施建设投资、增加农业信贷资金投入、建立农产品价格保护制度和国家粮食储备制度调控粮食市场价格，增加农民收入。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》也特别提出要“千方百计”增加农民收入。可见，帮助农民发展经济、增加农民收入不仅是建设社会主义新农村的要务，也是农村社会养老保险发展的基础。
（二）提供财力支持的责任
政府是社会保障的主体,农村社会养老保险作为社会保障的一个重要方面，自然也应以政府为主体，这是由社会保障这种特殊社会产品的性质决定的，也是当前大多数国家所采取的形式。西方发达资本主义国家之所以有健全的社会保障制度，离不开政府充足的财力支持。澳大利亚的公共养老金就完全由政府承担，领取养老金的时候还有水、电和交通等方面的补贴。为了鼓励企业很好地配合社会养老保险制度的实施，还给企业很多优惠。如此的财力和政策的支持,有助于社会养老保险制度的发展和健全。可见，农村社会养老保险作为一种公共产品和服务，只能以政府为主导来提供。政府承担的最根本的责任就在于扩大财政在农村社会养老保险制度中的支出，确保所投资金落实到位。2006年中共中央一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》也强调“要进一步稳定、完善、强化对农业和农民的直接补贴政策。要加强国家对农业和农民的支持保护体系。2006年，粮食主产区要将种粮直接补贴的资金规模提高到粮食风险基金的50％以上，其他地区也要根据实际情况加大对种粮农民的补贴力度。增加良种补贴和农机具购置补贴。适应农业生产和市场变化的需要，建立和完善对种粮农民的支持保护制度。”
（三）制定统一法律的立法责任
我国农村社会养老保险存在的问题很大程度是由长期以来制度的缺失造成的，而立法是农村社会养老保险制度顺利进行的法律依据，建立健全完善的法律体系是农村社会养老保险制度得以稳定和顺利进行的制度保障。目前我国农村社会养老保险制度法规极其缺乏，仅有民政部于1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》，尚无全国性的专门的系列法规出台，在执行过程中缺乏刚性，使得农村社会养老保险的许多方面处于无法可依或有法难依的状态。所以，必须由政府的职能部门出面,尽快制订全国统一的《农村养老保险法》，为农村社会养老保险提供法律依据和准绳，以保证农村社会养老保险制度尽快步入法制化、制度化的轨道，具有权威性、稳定性，保证其顺利运行。
（作者单位：上海大学社会科学学院）