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摘 要：2004年7月1日颁布和施行的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》），是公法建设发展历程中一个重要的立法项目。它的面世对于维护我国经济稳定发展、转变政府职能以及营造健康良好的行政环境具有重大的积极意义。我国行政许可法律制度在现实运作中的一些具体做法尚可进一步完善，规定中的一些细节也有待商榷和探讨，应按照党中央依法治国理论加以改进和规范。
关键词：行政许可制度;法律制度;措施
中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）26-0158-03
一、我国行政许可制度的问题分析
（一）行政许可监管机制不够完善
监管对于行政许可制度有着举足轻重的作用，如果监管力度不够大、监管机制不够完善，就会导致一系列不良的影响[1]。从古至今，分权制衡思想无论是在中国还是外国都被视为重要的社会治理原则，都发挥着重要的作用。当前，我国行政许可还未形成完善的监管体系，缺乏对行政许可有效的检查和监督，这一点可以体现在近年来备受关注的食品安全问题、环境污染问题等一些造成较大影响的社会案件之中。因此可以看出，完善内外部监督机制使其有效运转对于行政许可制度具有重要的意义。
（二）行政许可实施主体的职权不够明确
根据《行政许可法》的规定，对于管理公共事务职能，应尽可能在为了实现行政许可的“法定职权范围之内”。但是，个别行政许可主体并不具有相应的法律权限。例如，南方某市于2015年组织开展了对部分行政部门及相关组织的“大扫除”并收获成效，发现其中一些组织和部门并不在法定职权范围之内。这次清理体现出行政许可制度对于实施主体的规定有待完善。
（三）行政许可的审查标准不够清晰
《行政许可法》对于审查标准的规定，虽有条文作为解释，但并不够清晰，使其在现实操作中遇到一定的困难，同时对须明确的部分缺乏较准确的解释。这种缺乏精细度的设置也引发了在学术或法律实践中的讨论。比如，《行政许可法》第34条中的法定条件是否指符合法律法规、规章的条件，甚至在现实适用中可能是一些部门制定的“相关规范性文件”等。此外，《行政许可法》的规定中出现不够明晰的标识语，如“其他”、“相应”等等，使得所表述的法条规定内容模糊、不精准，也给法律适用、行政执法带来一定的困惑。这些问题都有待于解决。
（四）行政许可实施程序不完善
一个健全的法律，如若使用任意的强势程序来执行，则可能不会产生好的效果;反之亦然[2]。《行政许可法》有关规定实施程序的问题主要表现如下。一是行政主体在有关许可信息公布方式上欠缺广泛性。比如，《行政许可法》规定了行政主体在办公场所公布相关信息，这样的公布方式较为机械，在现实生活中会出现一些申请人由于不可抗力的原因没有及时了解信息而失去申请机会。二是行政许可在接受程序上有一些瑕疵。比如，接受行政主体的公民须接受为期五天的行政许可期限，对最后的期限临界点会有一些怀疑的态度。从以上可以看出，我国在行政许可实施完善上的问题尚有待于进一步探讨和研究。
二、完善行政许可法律制度的思考
在理论的架构上，法治应该包含双重含义：既定的法律得到普遍的遵守适用与支持，而我们所遵守的法律本身应当是健全和完善的法律[3]。法治的实现应包括两个方面：站在立法角度的方面来看，人们所遵循的法律是一部完善的良法。站在执法角度的方面来看，制定的法律应有普遍的群众基础。因此，基于彼此视角下人们应广泛接受与遵守良法，我们更应遵循社会发展规律提出合理建议，并对此加以完善，从而实现其立法目的，保障好公民的合法权益。
（一）行政许可设立的完善
1.规范行政许可设定主体和形式
针对当前许可设定主体数量较大、行政审批标准不够明确等问题，有部分学者认为，我们可以采取取消国务院进行临时决定的形式，在地方以地方性法规的形式设定行政许可。这一假设虽有助于提升执法的效率方便管理，但在一定程度上忽视了部门和地方管理的关系、相互作用等因素，因此尚应研究。我们要采用合理视角规范行政许可设定主体和形式，可以从三个方面进行考量：一是明确许可设定权的程序;二是对行政许可的评价监督机制予以健全;三是明确“临时性”与“及时性”等标准，使部分标准的模糊化减弱甚至消除。
2.限定行政许可设定的范围
行政许可的范围涉及到关乎公众日常工作生活的方方面面[4]。在某些领域由于涉及社会、公民的重大利益要严格审查，而某些领域应采取合理的方式如选择其他的监管手段代替等。总之，限制许可设定范围是要在保障个人权利与维护公共利益之间寻觅恰当的平衡，而这种平衡需要行政机关严格的遵守。例如，对于涉及食品安全、环境污染、土地划拨等领域应加强许可管控。但在某些经济领域可以适当减轻控制，这有利于创造良好的投资环境与空间，在这背后是我国多年以来的社会主义法治建设所形成的坚实保障。
3.完善行政许可设定程序
行政许可设定程序在强化提升的同时一定要做到合理合法。首先，行政许可的设定必须是民主的，行政机关应完善程序更充分地听取群众的意见建议。其次，行政许可的设定必须是有效的。行政许可要适应经济社会的发展才能更好实现其立法目的。一方面，行政机关应及时清理低效，以及与现实情况变动较大的行政许可事项;另一方面，行政机关须精简调整行政审批事项的审批流程，各部门应高效协同推出一系列创新举措[5]。近年来，我国在行政审批制度改革中逐步加快审批速度并使审批流程简化，实行部门间并行审批和协同审批等多方面取得了良好成效。比如，广州、深圳等地区在行政审批方面通过不断探索积累了宝贵的经验，值得其他地区借鉴学习。此外，“一照一码”“七证合一”等优秀制度紛纷在全国成功推行。正因为这些适应时代且高效便民的改革举措，才促进了市场主体的增长态势，达到了创新发展。 （二）行政许可评价制度的完善
1.建立许可领域的专门评估机构
许可设置机构作为许可项目的创建者，其通过评估自身的许可来确保评估结果的公平性是在一定程度上有阻碍的，甚至可能会给评估体系的权威性以及公正性造成影响，所以需要建立许可领域的专门评估机构。由于评估活动是有限的，我们鼓励这些机构分设，如专职的行政执照机构等，并负责对行政许可进行评估。凭借专业的平台利用专业知识和技能对执照评审进行公平公正的评估，在执照评估活动保持中立的地位，从而确保对审议结果进行中立又客观的评价。他们负责的方面有许可证评估的建议和反馈，特别是对许可项目进展趋势进行调查。针对许可证部分项目是否应该存在还是废除等问题，还可以考虑引进对许可证项目感兴趣的专家学者、行政对口人员和管理层等相关人员，并对专业领域的许可证评估人员、管理层和职务人员进行补充，总结民众和专家及行政人员等提出的意见和建议，最终通过科学的规划和设想作出相关的决定。
2.构建完备的评价体系
首先是细化许可事项评价内容。评估许可的整体实施状况，从整体维度动态把握实施中事项的设置依据和全貌，及时反映许可事项在行政活动中的作用，以最大限度发挥其社会效果[6]。具体来说，评价许可项目可包含以下几个方面：许可设置机关设置许可的法律合理性和必要性、许可执行机关的执行能力和实施许可采取行动的适当性、许可项目设置的合规性与适当性以及许可执行机关执行许可项目的群众认可度等。
其次是细化标准。对相关事项进行必要性合规审查，这是很有必要的。通过许可证的现实实施情况并结合标准对许可事项进行恰当修改与调整，防止行政机关的自由裁量权被滥用，推动行政机关规范执法[7]。
最后是行政许可评估时间点要设置为一个合理的时间段。各级地方政府具体确定评估时间点时要结合当地实际情况，通过对当地情况的预评估，根据许可证项目的特点制订科学合理的时间点，而不是照抄其他地区或领域的现有规定。
（三）行政许可实施的完善
1.完善行政许可相对集中
《行政许可法》规定了行政主体之间的必要条件和相应的权限。尽管如此，依然出现了主体间权利冲突的问题。因此，提升行政许可的相对集中程度会在一定情况下起到较好的作用。从统一受理地的相对集中到许可证决策权的实质集中，在实践中，为打造顺应时代发展潮流的高效便民平台，应开启多种便民渠道，并以省、市、县、乡行政服务中心等搭建利民窗口。采取行政主体委托的方式[8]，可将行政许可和服务有效打通，使之转化为更完善的相对集中实施的行政许可。
2.重构行政许可审查标准
针对许可事项的审查问题，应依照不同的情况选用合适的审查标准，甚至要在某些领域重构许可审查标准。至于如何正确适用审查标准，则需要通过综合特点、具体功能、主体部门等多维度共同形成正确判断，如商场电梯等涉及公共安全设备的设计、建造和运行等。因此，在登记许可证时，须在正式审查的基础上，对在审查过程中具有重大缺陷的内容进行实质性审查。而在某些关键行业领域，对于不适合时代发展、经济发展的标准也要勇于重构，并辅以配套审查标准。
3.完善行政許可实施程序
对于完善行政许可实施程序，我们可以从以下两个方面进行改进：一是利用网络等多元化手段丰富相关信息的公布。当前我国已迈向互联网时代，行政主体在依法行政的同时也应积极顺应当前“互联网+政务服务”的新模式，通过积极推进电子政务等举措便利公众，提升行政效率。二是规范行政许可受理程序。应充分考虑申请人的时间成本，着力打造便民高效的工作新模式，缩短受理许可的期限;同时，严格遵守程序，对不予受理的行政许可申请，应在不予受理的书面文件中载明具体法规和理由。
参考文献：
[1] 杨新民.中国行政法学原理[M].中国政法大学出版社，2002.
[2] 肖泽晟.行政法学[M].北京：法律出版社，2000.
[3] 陈端洪.行政许可与个人自由[J].法学研究.2004，（5）.
[4] 沈越.行政许可中的自由裁量权[J].江苏警官学院报，2003，（1）.
[5] 杨小军.行政审批制度改革成效、问题与探索[J].行政管理改革，2018，（12）.
[6] 陆冬.行政自由裁量权的表现和防控[J].法学论坛，2007，（2）.
[7] 李馈.试论便民原则在行政许可法中的体现[J].北京社会科学，2006，（1）.
[8] 茅铭晨.对地方行政许可设定权的若干认识[J].中国政法大学学报，2005，（1）.
On the Perfection of China’s Administrative Licensing System
ZHANG Jia-rui
（Heilongjiang University， Harbin 150001， China）
Abstract： The administrative license law of the people’s Republic of China （hereinafter referred to as the Administrative License Law） promulgated and implemented on July 1， 2004 is an important legislative project in the development of public law construction. Its appearance is of great positive significance for maintaining the stable development of China’s economy， changing government functions and creating a healthy and good administrative environment. Some specific practices of China’s administrative licensing legal system in the actual operation can be further improved， and some details in the provisions need to be discussed and discussed， which should be improved and standardized according to the theory of the Party Central Committee governing the country according to law.
Key words： administrative licensing system; legal system; measures
[责任编辑 妤 文]
收稿日期：2021-05-20
作者简介：张家瑞（1996-），男，黑龙江呼兰人，硕士研究生，从事宪法学与行政法学研究。
关键词：行政许可制度;法律制度;措施
中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）26-0158-03
一、我国行政许可制度的问题分析
（一）行政许可监管机制不够完善
监管对于行政许可制度有着举足轻重的作用，如果监管力度不够大、监管机制不够完善，就会导致一系列不良的影响[1]。从古至今，分权制衡思想无论是在中国还是外国都被视为重要的社会治理原则，都发挥着重要的作用。当前，我国行政许可还未形成完善的监管体系，缺乏对行政许可有效的检查和监督，这一点可以体现在近年来备受关注的食品安全问题、环境污染问题等一些造成较大影响的社会案件之中。因此可以看出，完善内外部监督机制使其有效运转对于行政许可制度具有重要的意义。
（二）行政许可实施主体的职权不够明确
根据《行政许可法》的规定，对于管理公共事务职能，应尽可能在为了实现行政许可的“法定职权范围之内”。但是，个别行政许可主体并不具有相应的法律权限。例如，南方某市于2015年组织开展了对部分行政部门及相关组织的“大扫除”并收获成效，发现其中一些组织和部门并不在法定职权范围之内。这次清理体现出行政许可制度对于实施主体的规定有待完善。
（三）行政许可的审查标准不够清晰
《行政许可法》对于审查标准的规定，虽有条文作为解释，但并不够清晰，使其在现实操作中遇到一定的困难，同时对须明确的部分缺乏较准确的解释。这种缺乏精细度的设置也引发了在学术或法律实践中的讨论。比如，《行政许可法》第34条中的法定条件是否指符合法律法规、规章的条件，甚至在现实适用中可能是一些部门制定的“相关规范性文件”等。此外，《行政许可法》的规定中出现不够明晰的标识语，如“其他”、“相应”等等，使得所表述的法条规定内容模糊、不精准，也给法律适用、行政执法带来一定的困惑。这些问题都有待于解决。
（四）行政许可实施程序不完善
一个健全的法律，如若使用任意的强势程序来执行，则可能不会产生好的效果;反之亦然[2]。《行政许可法》有关规定实施程序的问题主要表现如下。一是行政主体在有关许可信息公布方式上欠缺广泛性。比如，《行政许可法》规定了行政主体在办公场所公布相关信息，这样的公布方式较为机械，在现实生活中会出现一些申请人由于不可抗力的原因没有及时了解信息而失去申请机会。二是行政许可在接受程序上有一些瑕疵。比如，接受行政主体的公民须接受为期五天的行政许可期限，对最后的期限临界点会有一些怀疑的态度。从以上可以看出，我国在行政许可实施完善上的问题尚有待于进一步探讨和研究。
二、完善行政许可法律制度的思考
在理论的架构上，法治应该包含双重含义：既定的法律得到普遍的遵守适用与支持，而我们所遵守的法律本身应当是健全和完善的法律[3]。法治的实现应包括两个方面：站在立法角度的方面来看，人们所遵循的法律是一部完善的良法。站在执法角度的方面来看，制定的法律应有普遍的群众基础。因此，基于彼此视角下人们应广泛接受与遵守良法，我们更应遵循社会发展规律提出合理建议，并对此加以完善，从而实现其立法目的，保障好公民的合法权益。
（一）行政许可设立的完善
1.规范行政许可设定主体和形式
针对当前许可设定主体数量较大、行政审批标准不够明确等问题，有部分学者认为，我们可以采取取消国务院进行临时决定的形式，在地方以地方性法规的形式设定行政许可。这一假设虽有助于提升执法的效率方便管理，但在一定程度上忽视了部门和地方管理的关系、相互作用等因素，因此尚应研究。我们要采用合理视角规范行政许可设定主体和形式，可以从三个方面进行考量：一是明确许可设定权的程序;二是对行政许可的评价监督机制予以健全;三是明确“临时性”与“及时性”等标准，使部分标准的模糊化减弱甚至消除。
2.限定行政许可设定的范围
行政许可的范围涉及到关乎公众日常工作生活的方方面面[4]。在某些领域由于涉及社会、公民的重大利益要严格审查，而某些领域应采取合理的方式如选择其他的监管手段代替等。总之，限制许可设定范围是要在保障个人权利与维护公共利益之间寻觅恰当的平衡，而这种平衡需要行政机关严格的遵守。例如，对于涉及食品安全、环境污染、土地划拨等领域应加强许可管控。但在某些经济领域可以适当减轻控制，这有利于创造良好的投资环境与空间，在这背后是我国多年以来的社会主义法治建设所形成的坚实保障。
3.完善行政许可设定程序
行政许可设定程序在强化提升的同时一定要做到合理合法。首先，行政许可的设定必须是民主的，行政机关应完善程序更充分地听取群众的意见建议。其次，行政许可的设定必须是有效的。行政许可要适应经济社会的发展才能更好实现其立法目的。一方面，行政机关应及时清理低效，以及与现实情况变动较大的行政许可事项;另一方面，行政机关须精简调整行政审批事项的审批流程，各部门应高效协同推出一系列创新举措[5]。近年来，我国在行政审批制度改革中逐步加快审批速度并使审批流程简化，实行部门间并行审批和协同审批等多方面取得了良好成效。比如，广州、深圳等地区在行政审批方面通过不断探索积累了宝贵的经验，值得其他地区借鉴学习。此外，“一照一码”“七证合一”等优秀制度紛纷在全国成功推行。正因为这些适应时代且高效便民的改革举措，才促进了市场主体的增长态势，达到了创新发展。 （二）行政许可评价制度的完善
1.建立许可领域的专门评估机构
许可设置机构作为许可项目的创建者，其通过评估自身的许可来确保评估结果的公平性是在一定程度上有阻碍的，甚至可能会给评估体系的权威性以及公正性造成影响，所以需要建立许可领域的专门评估机构。由于评估活动是有限的，我们鼓励这些机构分设，如专职的行政执照机构等，并负责对行政许可进行评估。凭借专业的平台利用专业知识和技能对执照评审进行公平公正的评估，在执照评估活动保持中立的地位，从而确保对审议结果进行中立又客观的评价。他们负责的方面有许可证评估的建议和反馈，特别是对许可项目进展趋势进行调查。针对许可证部分项目是否应该存在还是废除等问题，还可以考虑引进对许可证项目感兴趣的专家学者、行政对口人员和管理层等相关人员，并对专业领域的许可证评估人员、管理层和职务人员进行补充，总结民众和专家及行政人员等提出的意见和建议，最终通过科学的规划和设想作出相关的决定。
2.构建完备的评价体系
首先是细化许可事项评价内容。评估许可的整体实施状况，从整体维度动态把握实施中事项的设置依据和全貌，及时反映许可事项在行政活动中的作用，以最大限度发挥其社会效果[6]。具体来说，评价许可项目可包含以下几个方面：许可设置机关设置许可的法律合理性和必要性、许可执行机关的执行能力和实施许可采取行动的适当性、许可项目设置的合规性与适当性以及许可执行机关执行许可项目的群众认可度等。
其次是细化标准。对相关事项进行必要性合规审查，这是很有必要的。通过许可证的现实实施情况并结合标准对许可事项进行恰当修改与调整，防止行政机关的自由裁量权被滥用，推动行政机关规范执法[7]。
最后是行政许可评估时间点要设置为一个合理的时间段。各级地方政府具体确定评估时间点时要结合当地实际情况，通过对当地情况的预评估，根据许可证项目的特点制订科学合理的时间点，而不是照抄其他地区或领域的现有规定。
（三）行政许可实施的完善
1.完善行政许可相对集中
《行政许可法》规定了行政主体之间的必要条件和相应的权限。尽管如此，依然出现了主体间权利冲突的问题。因此，提升行政许可的相对集中程度会在一定情况下起到较好的作用。从统一受理地的相对集中到许可证决策权的实质集中，在实践中，为打造顺应时代发展潮流的高效便民平台，应开启多种便民渠道，并以省、市、县、乡行政服务中心等搭建利民窗口。采取行政主体委托的方式[8]，可将行政许可和服务有效打通，使之转化为更完善的相对集中实施的行政许可。
2.重构行政许可审查标准
针对许可事项的审查问题，应依照不同的情况选用合适的审查标准，甚至要在某些领域重构许可审查标准。至于如何正确适用审查标准，则需要通过综合特点、具体功能、主体部门等多维度共同形成正确判断，如商场电梯等涉及公共安全设备的设计、建造和运行等。因此，在登记许可证时，须在正式审查的基础上，对在审查过程中具有重大缺陷的内容进行实质性审查。而在某些关键行业领域，对于不适合时代发展、经济发展的标准也要勇于重构，并辅以配套审查标准。
3.完善行政許可实施程序
对于完善行政许可实施程序，我们可以从以下两个方面进行改进：一是利用网络等多元化手段丰富相关信息的公布。当前我国已迈向互联网时代，行政主体在依法行政的同时也应积极顺应当前“互联网+政务服务”的新模式，通过积极推进电子政务等举措便利公众，提升行政效率。二是规范行政许可受理程序。应充分考虑申请人的时间成本，着力打造便民高效的工作新模式，缩短受理许可的期限;同时，严格遵守程序，对不予受理的行政许可申请，应在不予受理的书面文件中载明具体法规和理由。
参考文献：
[1] 杨新民.中国行政法学原理[M].中国政法大学出版社，2002.
[2] 肖泽晟.行政法学[M].北京：法律出版社，2000.
[3] 陈端洪.行政许可与个人自由[J].法学研究.2004，（5）.
[4] 沈越.行政许可中的自由裁量权[J].江苏警官学院报，2003，（1）.
[5] 杨小军.行政审批制度改革成效、问题与探索[J].行政管理改革，2018，（12）.
[6] 陆冬.行政自由裁量权的表现和防控[J].法学论坛，2007，（2）.
[7] 李馈.试论便民原则在行政许可法中的体现[J].北京社会科学，2006，（1）.
[8] 茅铭晨.对地方行政许可设定权的若干认识[J].中国政法大学学报，2005，（1）.
On the Perfection of China’s Administrative Licensing System
ZHANG Jia-rui
（Heilongjiang University， Harbin 150001， China）
Abstract： The administrative license law of the people’s Republic of China （hereinafter referred to as the Administrative License Law） promulgated and implemented on July 1， 2004 is an important legislative project in the development of public law construction. Its appearance is of great positive significance for maintaining the stable development of China’s economy， changing government functions and creating a healthy and good administrative environment. Some specific practices of China’s administrative licensing legal system in the actual operation can be further improved， and some details in the provisions need to be discussed and discussed， which should be improved and standardized according to the theory of the Party Central Committee governing the country according to law.
Key words： administrative licensing system; legal system; measures
[责任编辑 妤 文]
收稿日期：2021-05-20
作者简介：张家瑞（1996-），男，黑龙江呼兰人，硕士研究生，从事宪法学与行政法学研究。