论文部分内容阅读
编者按
2015年国务院为落实党的十八届三中全会关于深化改革精神做出了重大部署，要求政府各级部门按照“简政放权、放管结合、优化服务”原则，减少行政许可，更多采信认证认可等第三方机构评价结果，加快政府职能转变，建设服务型政府。
许可和认证两种制度 整合发展的基本情况
行政许可制度是政府在管理经济、社会文化事务方面，设计的一种法律制度和管理方式。认证制度是一项适应市场经济发展需要、可有效提升政府效能的第三方社会评价制度体系，按强制程度分为自愿性认证和强制性认证两种。其中，强制性认证制度是替代行政许可的有效形式。
当前认证制度已在世界各国得到广泛应用，成为各国政府行政监管的有力支撑。很多国家政府部门都借助认证手段提升行政监管效能，还设立了产品认证机构，使用不同认证标志来标明认证产品对相关标准的符合程度，比如美国UL、欧盟CE、德国VDE、中国CCC及日本PSE认证等。
改革开放以来，我国也加快发展认证制度。目前，我国已在产品、服务和管理体系等诸多领域对行政许可事项进行优化和替代，广泛实行认证认可。认证制度对我国经济增长、产业结构调整、产品质量水平总体提升和产品出口创汇能力提高等方面，都发挥了重要作用。我国许多政府机构包括铁路、公安、水利、司法等部门，也都通过采信认证手段来实现行政监管职能转变。例如，公安系统将消防产品纳入强制性认证，并且在招投标中全面采信认证结果。
加强许可和认证两种制度 整合优化的必要性
近年来，我国行政许可和认证两种制度虽然实现了一定程度的整台优化，但是在产品质量安全、社会公共服务和对外进出口等重要经济社会领域，仍然存在整台乏力、优化不足等突出问题。例如，在产品、服务和管理体系等领域中，认证手段还没有全面实施。同时，由于我国大量强制性标准还未能上升到较高法律层级，使得“产品认证”结果缺少法规依托，显得效力不足。
此外，政府有的部门或行业还采用自定的准入规则，这些“潜规则”具有“隐性强制”特点，它们与关联企业形成了“利益套娃”关系，往往缺乏合法性。同时，在许可和认证制度整台过程中还存在其他一些问题，例如：许可覆盖范围较大、许可程序不规范、认证目录覆盖不足、认证发展缓慢、对被许可人监督不力等问题。
为此，必须加快整台许可和认证两种制度，这样有利于政府转变职能，消除政府和市场“两个失灵”，提升行政效能。加强许可和认证两种制度整合优化的对策建议
为进一步推动简政放权，必须坚持“放、管、扶”相结合，减少行政许可事项，加快行政许可与第三方认证制度的有效整合优化。当前，应重点做好以下七个方面工作：
首先，创新政府治理模式，强化强制性认证制度建设。政府大量从事行政许可，等同于政府直接从事强制性认证工作。这样会增加政府财政负担，造成许多重复检测和认证。因此，必须创新行政管理方式，可用强制性认证来逐步代替行政许可。由于当前我国企业的技术水平和诚信水平，与发达国家还有较大差距，发达国家依靠企业自我声明的质量管理方式，难以适应我国现阶段保障产品质量安全的需要。因此，在现阶段对我国企业产品逐步采用强制性认证来代替行政许可，是比较可行的监管方式。
其次，切实加强“信用社会”制度建设。加强社会信用建设，可以为减少行政许可、有效提升认证公信力奠定良好的社会基础。国外认证制度已有上百年历史，主要就是依靠“信用社会”制度来支撑发展的。而我国认证领域的问题存在根源主要在于法治“软化”，人情执法、社会信用缺失等现象严重。因此，必须加大认证执法打假力度，建立一支高素质的认证行政执法队伍，必须建立统一的认证认可法律制度和执法机制，还要充分发挥全社会监督作用。
第三，积极构建公平台理的市场竞争机制。在从行政许可向第三方认证转化过程中，必须建立统一开放、竞争有亭的市场体系，真正使市场在资源配置中起决定性作用。要尽快使一批具有“行政许可”性质的达标、评比等合格评价活动，转变为符合市场规则的认证认可活动。政府要履行好自身“法治规范”和“行政监管”的职能职责；要通过“认可约束”和“社会监督”等途径，提高执法有效性；还要善于构建合理的认证市场竞争机制，不断激发社会各方的竞争活力，在竞争中不断提高第三方认证的有效性。
第四，整台行政资源，不断发展现有的认证认可联动工作机制。当前我国简政放权、转变政府服务方式的任务还很艰巨，应尽快使政府从集“审批、评价、监督”于一身的直接管理者转变为政府以“制定政策、采信第三方结果、后续监管”为主的间接管理者，提高政府宏观管理效能，降低行政成本。因此，必须整台行政资源，按照“统一管理，共同实施”原则，建立更加广泛的认证认可联动工作机制。一要加大采信力度，健全社会采信机制。二要加大部门协调力度，与相关部委共同推进国家重点领域认证工作。三要加大区域联动力度，健全地方联合机制，鼓励地方政府减少行政许可事项。
第五，转变政府服务方式，积极培育现代认证服务业。要积极推动政府职能转变，整台减少行政许可事项，大力促进现代认证服务业发展。加快整台我国各类“官办”检验、检测和认证机构，逐步推进行业协会与行政机关脱钩、防止出现“二政府”和“红顶中介”现象。一要完善行业自律机制。健全自律激励机制，完善人员注册制度。二要推进从业机构品牌建设。积极营造公平竞争、多元发展的市场环境。三要提升认证检测机构评价能力。提高认证检测水平，保障认证检测结果有效性。四要增强自主创新能力。激励开发绿色、低碳和服务认证，开发自主创新技术规范。五要全面提升从业人员素质，完善从业人员资质评定制度。六要加强认证行业文化建设。
第六，强化政府服务基础，全面提升认证技术支撑能力。为提升政府服务能力，减少行政许可事项，必须深入实施认证科技发展战略，提高认证技术支撑保障能力。积极制订“十三五”认证标准化方案，加快实现认证标准化自主创新突破，提升认证检验标准化水平。加快认证数据库与决策支持系统的建设，全面提升信息化水平。
第七，优化政府服务水平，深入实施认证国际化战略。为加快提高政府服务水平，拓展国际合作领域，必须深入实施认证国际化发展战略。一要扩大认证技术国际交流，扩大我国的国际影响力。二要深化认证双边合作。大力加强与新兴国家的双边合作，继续巩固与主要经济体的双边合作关系。三要积极推动认证多边合作。积极参与国际台格评定标准化活动，推动我自主研发标准成为国际标准。
（栏目责任编辑：牧歌）
2015年国务院为落实党的十八届三中全会关于深化改革精神做出了重大部署，要求政府各级部门按照“简政放权、放管结合、优化服务”原则，减少行政许可，更多采信认证认可等第三方机构评价结果，加快政府职能转变，建设服务型政府。
许可和认证两种制度 整合发展的基本情况
行政许可制度是政府在管理经济、社会文化事务方面，设计的一种法律制度和管理方式。认证制度是一项适应市场经济发展需要、可有效提升政府效能的第三方社会评价制度体系，按强制程度分为自愿性认证和强制性认证两种。其中，强制性认证制度是替代行政许可的有效形式。
当前认证制度已在世界各国得到广泛应用，成为各国政府行政监管的有力支撑。很多国家政府部门都借助认证手段提升行政监管效能，还设立了产品认证机构，使用不同认证标志来标明认证产品对相关标准的符合程度，比如美国UL、欧盟CE、德国VDE、中国CCC及日本PSE认证等。
改革开放以来，我国也加快发展认证制度。目前，我国已在产品、服务和管理体系等诸多领域对行政许可事项进行优化和替代，广泛实行认证认可。认证制度对我国经济增长、产业结构调整、产品质量水平总体提升和产品出口创汇能力提高等方面，都发挥了重要作用。我国许多政府机构包括铁路、公安、水利、司法等部门，也都通过采信认证手段来实现行政监管职能转变。例如，公安系统将消防产品纳入强制性认证，并且在招投标中全面采信认证结果。
加强许可和认证两种制度 整合优化的必要性
近年来，我国行政许可和认证两种制度虽然实现了一定程度的整台优化，但是在产品质量安全、社会公共服务和对外进出口等重要经济社会领域，仍然存在整台乏力、优化不足等突出问题。例如，在产品、服务和管理体系等领域中，认证手段还没有全面实施。同时，由于我国大量强制性标准还未能上升到较高法律层级，使得“产品认证”结果缺少法规依托，显得效力不足。
此外，政府有的部门或行业还采用自定的准入规则，这些“潜规则”具有“隐性强制”特点，它们与关联企业形成了“利益套娃”关系，往往缺乏合法性。同时，在许可和认证制度整台过程中还存在其他一些问题，例如：许可覆盖范围较大、许可程序不规范、认证目录覆盖不足、认证发展缓慢、对被许可人监督不力等问题。
为此，必须加快整台许可和认证两种制度，这样有利于政府转变职能，消除政府和市场“两个失灵”，提升行政效能。加强许可和认证两种制度整合优化的对策建议
为进一步推动简政放权，必须坚持“放、管、扶”相结合，减少行政许可事项，加快行政许可与第三方认证制度的有效整合优化。当前，应重点做好以下七个方面工作：
首先，创新政府治理模式，强化强制性认证制度建设。政府大量从事行政许可，等同于政府直接从事强制性认证工作。这样会增加政府财政负担，造成许多重复检测和认证。因此，必须创新行政管理方式，可用强制性认证来逐步代替行政许可。由于当前我国企业的技术水平和诚信水平，与发达国家还有较大差距，发达国家依靠企业自我声明的质量管理方式，难以适应我国现阶段保障产品质量安全的需要。因此，在现阶段对我国企业产品逐步采用强制性认证来代替行政许可，是比较可行的监管方式。
其次，切实加强“信用社会”制度建设。加强社会信用建设，可以为减少行政许可、有效提升认证公信力奠定良好的社会基础。国外认证制度已有上百年历史，主要就是依靠“信用社会”制度来支撑发展的。而我国认证领域的问题存在根源主要在于法治“软化”，人情执法、社会信用缺失等现象严重。因此，必须加大认证执法打假力度，建立一支高素质的认证行政执法队伍，必须建立统一的认证认可法律制度和执法机制，还要充分发挥全社会监督作用。
第三，积极构建公平台理的市场竞争机制。在从行政许可向第三方认证转化过程中，必须建立统一开放、竞争有亭的市场体系，真正使市场在资源配置中起决定性作用。要尽快使一批具有“行政许可”性质的达标、评比等合格评价活动，转变为符合市场规则的认证认可活动。政府要履行好自身“法治规范”和“行政监管”的职能职责；要通过“认可约束”和“社会监督”等途径，提高执法有效性；还要善于构建合理的认证市场竞争机制，不断激发社会各方的竞争活力，在竞争中不断提高第三方认证的有效性。
第四，整台行政资源，不断发展现有的认证认可联动工作机制。当前我国简政放权、转变政府服务方式的任务还很艰巨，应尽快使政府从集“审批、评价、监督”于一身的直接管理者转变为政府以“制定政策、采信第三方结果、后续监管”为主的间接管理者，提高政府宏观管理效能，降低行政成本。因此，必须整台行政资源，按照“统一管理，共同实施”原则，建立更加广泛的认证认可联动工作机制。一要加大采信力度，健全社会采信机制。二要加大部门协调力度，与相关部委共同推进国家重点领域认证工作。三要加大区域联动力度，健全地方联合机制，鼓励地方政府减少行政许可事项。
第五，转变政府服务方式，积极培育现代认证服务业。要积极推动政府职能转变，整台减少行政许可事项，大力促进现代认证服务业发展。加快整台我国各类“官办”检验、检测和认证机构，逐步推进行业协会与行政机关脱钩、防止出现“二政府”和“红顶中介”现象。一要完善行业自律机制。健全自律激励机制，完善人员注册制度。二要推进从业机构品牌建设。积极营造公平竞争、多元发展的市场环境。三要提升认证检测机构评价能力。提高认证检测水平，保障认证检测结果有效性。四要增强自主创新能力。激励开发绿色、低碳和服务认证，开发自主创新技术规范。五要全面提升从业人员素质，完善从业人员资质评定制度。六要加强认证行业文化建设。
第六，强化政府服务基础，全面提升认证技术支撑能力。为提升政府服务能力，减少行政许可事项，必须深入实施认证科技发展战略，提高认证技术支撑保障能力。积极制订“十三五”认证标准化方案，加快实现认证标准化自主创新突破，提升认证检验标准化水平。加快认证数据库与决策支持系统的建设，全面提升信息化水平。
第七，优化政府服务水平，深入实施认证国际化战略。为加快提高政府服务水平，拓展国际合作领域，必须深入实施认证国际化发展战略。一要扩大认证技术国际交流，扩大我国的国际影响力。二要深化认证双边合作。大力加强与新兴国家的双边合作，继续巩固与主要经济体的双边合作关系。三要积极推动认证多边合作。积极参与国际台格评定标准化活动，推动我自主研发标准成为国际标准。
（栏目责任编辑：牧歌）