论文部分内容阅读
摘 要 近年来，有关吃空饷的问题不断被媒体曝光，引发了全社会广泛的关注和讨论。因吃空饷而引起社会哗然的事件也越发的突出，社会影响也越来越恶劣，吃空饷现象严重的影响了党和政府的公信力，使党和政府的形象大大受损，为此，探寻一行之有效的措施以杜绝吃空饷现象的发生显得至关重要。本文试从预防的角度探寻解决的方法以供参考。
关键词 吃空饷 公信力 形象
作者简介：龚俊，四川省隆昌县审计局；张锡锋，四川省越西县人民检察院反渎职侵权局。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）10-187-02
一、吃空饷释义及吃空饷现象出现的背景
（一）吃空饷释义
吃空饷，也叫吃空额。是指不上班但是照常领取工资，照常享受单位的各项福利、或者是财政供养人员在编不在岗、死亡不注销、调出不下编、冒领虚报工资、或者是有的单位本来实际领取工资人员只有20人，但是报给财政时把单位的工资总量往上提，套吃多出来的部分等行为。吃空饷现象在全国各地普遍存在，形式多样。
（二）吃空饷现象出现的背景
允许停薪留职催生吃空饷，九十年代初，从沿海城市开始，我国一度允许官员停薪留职，可以下海经商，并保留几年的工资待遇，之后再跟他脱钩。从这开始，就出现了“吃空饷”现象，并且这种现象一直蔓延至今，不断“涌现”新花样、新方式。另外，“一些上级党政机关、事业单位，往往喜欢从下级借调工作人员，工资福利仍由原所在单位发放，这在客观上也为‘吃空饷’提供了一定的空间。
二、吃空饷现象常见方法及表现形式
（一）常见方法
1.工资拨付中吃空饷，有的部门工作人员为了不上班、腾出时间从事其他工作，但同时又不愿意丢弃现有的工作，于是给单位的领导送礼许好处。有的单位的领导经不住诱惑便默许这样的工作人员离岗，上级发的工资照常来到单位，离岗的人照样领工资，只是不上班。在上级来检查时，单位领导便给想方设法隐瞒真相、瞒哄上级以便该人员吃空饷情形延续。
2.编空岗报领工资吃空饷，有的单位人员在编不在岗、死亡不注销、调出不下编、冒领虚报工资、或者是有的单位本来实际领取工资人员只有20人，但是报给财政时把单位的工资总量往上提，套吃多出来的部分。
3.保留公职型吃空饷，有些单位的公职人员嫌单位的工资待遇差，想另寻他路但又不想舍弃老来有所依靠的公职，于是其想法寻求一个平衡，和单位商量，其把工资卡交给单位，在其不在职期间其工资待遇由单位领取和开支，等到可以办理离退休手续后，其再回单位办理手续，这样，对其本人而言可谓一举两得，对于单位，每年也可以增加几万元的办公经费，这种所谓的“双赢”的局面许多地方、许多单位都在乐此不彼的搞。
（二）表现形式
1.从来不上班，但是全额领取工資和享受单位的各项福利；这即是所谓的“旷工饷”；这以不久前曝光的山西省侯马市国土局职工卢某，“从未上过一天班，却以干部身份领了9年工资”。为典型代表。
2.隐瞒组织人事部门，擅自经商办企业或是在企业兼职，一人领取多份工资和福利；这即是所谓的“多头饷”。全国调查发现的以湖南省永州市为代表，2011年湖南省永州市查出多个地区教师在编不在职，拿着财政薪水，却在从事第二职业，人数达数百名之多。
3.“病事假饷”：有些单位职工长期请病事事假并超假不归。或者是有的职工开具虚假的大病证明后，长期请病假后从事其他职业，涉及此类以浙江永康为代表，在浙江永康公布的“病事假饷”的“吃空饷”名单中，人数最多，共69人，其中有57人至今仍领着工资，是否被有效处置现不得而知。
4.“违纪违法犯罪人员饷”：一些受党政纪处理的人没有被相应地降低工资，或者是有的地方受到司法机关判处徒刑，被送往监狱服刑后仍领取原单位原级别的工资。这以山东省沂南县为典型，山东省沂南县检察院针对当地发生的数起国家工作人员“带薪坐牢”现象开展专项调查，发现近三年办理的职务犯罪案件已判刑61件61人，有32人的工资没有变动。
5.“冒名饷”：一些本不属于财政供养的人员，冒用他人名义领取财政工资。在这一类中，“官二代”居多。2011年，重庆市万州区前任区长的“80后”女儿李某，在万州驻京联络处常年不上班却照拿工资。
三、全国各地吃空饷事件调查清理情况
1.2005年8月，四川省南充市清理出2323名“吃空饷”人员。
2.2006年，甘肃省发现“吃空饷”者908人。
3.2007年，山东省共清理出涉及吃空饷违规人数11858人。
4.2011年，福建龙岩出现了“最牛公务员”事件，9年没有在单位上过一天班工资却照发，被称为“吃空饷”的“杰出代表”。
5.2012年1月，山西精乐县委书记杨某之女王某，被指连续5年“吃空饷”累计10余万元，事件仍在调查中。
另据公开报道，已完吃空饷清理工作的四川、海南、重庆、湖南、河南、宁夏、内蒙古7个省、自治区、直辖市，共清理出“吃空饷”者7万多人。
四、吃空饷事件引起的不良影响、存在的原因及预防对策
（一）吃空饷事件引起的不良影响
1.多地扎堆出现的“吃空饷”事件，在不断挑战公众心理承受的底线同时，不断腐蚀着公众对党和政府的信任。
2.能够有“福气”享受空饷的，大部分无外乎是干部子女，富人子女。在许多人眼里，官二代、富二代，从很小开始就仗势为非作歹，不认真念书，不愁钱不愁工作，随随便便混个文凭，毕业后靠着家里的权势就可干上高福利的工作；这样使得公众仇富、仇官心态更加的严重，严重的影响了社会的和谐和稳定。
3.吃空饷事件里夹杂着许多贪腐行为和权钱交易行为，严重的腐蚀着党的干部对伍，不利于国家的长治久安。 4.因吃空饷而引起社会哗然的事件越发的突出，可能引发大规模的群体事件，不利于维护社会的和谐稳定和安宁。
（二）吃空饷事件存在的原因
1.主要原因是人事管理制度和相应的法律法规不健全，编制不透明，对人事和财务状况的监管不力。
2.对吃空饷人员、相应的部门领导、管理人员的问责和打击力度不够，没有震慑力以致吃空饷事件久存不灭。
3.允许停薪留职、行政事业单位改革中为能够尽快分流富余人员所采取的一些政策催生吃空饷，这些是体制和政策的遗留的原因。
4.吃空饷人员的价值观、人生观扭曲，部门管理人员的工作责任心不强也是诱发吃空饷行为的原因。
（三）预防“吃空饷”现象对策
1.要从制度上杜绝“吃空饷”现象。凡是存在吃空饷现象的地方，一定存在公权力受不到应有制约和监督的问题，也一定存在组织人事制度以及财务制度等被亵渎或者是不完善的问题。我们要刹住这股官场歪风，就要从制度建设上下功夫：
一是要完善《审计法》立法的完善和补充工作，要在加强审计机关的审计力量、加大审计执法力度的同时赋予审计机关更多的处置权限，目前，审计机关在审计过程中发现此类问题时，不能单独使用《审计法》来处置，而要配合国人部发（2006）26号文件即关于加强机关事业单位人员工资管理、防范虚报冒领工资问题的通知、《财政违法行为处分条列》和中华人民共和国国务院令427号的相关规定来处置，并且在发现此类问题时，赋予审计机关的处置权限顶多就是收缴、限期改正、退还等，处置措施和力度根本无法满足打击和震慑此类违法违纪行为的需要，因此，应在加强审计机关执法处置力度的立法上加以完善。
二是要从体制上建立和完善审计、纪检监察和检察机关三部门的工作联系、协调机制；审计机关在审计过程中发现违法违纪行為后，直接按制度的规定，涉及违纪的移送纪检监察机关，涉及犯罪的移送检察机关查处，防止人情社情影响查处吃空饷案件。
三是要把预防“吃空饷”的关口前移，要“晒财政”，让财政透明，以杜绝因财务不公开透明，预防“吃空饷”的关口太靠后而导致的吃空饷事件。
四是要把吃空饷的行为、对吃空饷行为负有监管职责的而怠于行使职权的行为归为法律严惩对象，把“吃空饷”的行为纳入法律视线，以刑法罪名严厉惩治，让“吃空饷”者想为而不敢为。
2.纪检监察机关和检察机关要严查吃空饷现象中的腐败，在党纪、政纪、法纪上保持打击的高压态势，对利用权力为亲属、熟人等提供吃空饷机会的领导干部，要严厉惩治，从权力源头上杜绝此类现象产生。
3.杜绝吃空饷，除加强对公权力的监督，建立、完善相关法律法规和制度外，还要建立严格的行政问责制，即使不存在以权谋私等问题，但由于领导干部不负责任等造成的吃空饷现象，也要启动行政问责制度，从根本上铲除吃空饷的社会环境。同时，“吃空饷”并不一定有具体的人，可能是单位行为。所以，建立健全监督查访，预防“吃空饷”的机制也十分必要。
“吃空饷”现象由来已久，夹杂在其间的关系错综复杂，但是我们坚信，通过不断完善权力监督制度和体系建设，解决“吃空饷”问题为时已不远。
参考文献：
[1]专家称要从制度上杜绝吃空饷现象、严查腐败.光明日报.2012年5月17日.
[2]关于加强机关事业单位人员工资管理、防范虚报冒领工资问题的通知国人部发（2006）26号.
[3]《财政违法违纪行为处罚处分条列.中华人民共和国国务院427号令.
[4]“吃空饷”财政资金流失的黑洞.检察日报.2012年6月12日.
[5]谷永优，货庆华.财政违法行为审计处理处罚守则.湖南人民出版社.2005.
关键词 吃空饷 公信力 形象
作者简介：龚俊，四川省隆昌县审计局；张锡锋，四川省越西县人民检察院反渎职侵权局。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）10-187-02
一、吃空饷释义及吃空饷现象出现的背景
（一）吃空饷释义
吃空饷，也叫吃空额。是指不上班但是照常领取工资，照常享受单位的各项福利、或者是财政供养人员在编不在岗、死亡不注销、调出不下编、冒领虚报工资、或者是有的单位本来实际领取工资人员只有20人，但是报给财政时把单位的工资总量往上提，套吃多出来的部分等行为。吃空饷现象在全国各地普遍存在，形式多样。
（二）吃空饷现象出现的背景
允许停薪留职催生吃空饷，九十年代初，从沿海城市开始，我国一度允许官员停薪留职，可以下海经商，并保留几年的工资待遇，之后再跟他脱钩。从这开始，就出现了“吃空饷”现象，并且这种现象一直蔓延至今，不断“涌现”新花样、新方式。另外，“一些上级党政机关、事业单位，往往喜欢从下级借调工作人员，工资福利仍由原所在单位发放，这在客观上也为‘吃空饷’提供了一定的空间。
二、吃空饷现象常见方法及表现形式
（一）常见方法
1.工资拨付中吃空饷，有的部门工作人员为了不上班、腾出时间从事其他工作，但同时又不愿意丢弃现有的工作，于是给单位的领导送礼许好处。有的单位的领导经不住诱惑便默许这样的工作人员离岗，上级发的工资照常来到单位，离岗的人照样领工资，只是不上班。在上级来检查时，单位领导便给想方设法隐瞒真相、瞒哄上级以便该人员吃空饷情形延续。
2.编空岗报领工资吃空饷，有的单位人员在编不在岗、死亡不注销、调出不下编、冒领虚报工资、或者是有的单位本来实际领取工资人员只有20人，但是报给财政时把单位的工资总量往上提，套吃多出来的部分。
3.保留公职型吃空饷，有些单位的公职人员嫌单位的工资待遇差，想另寻他路但又不想舍弃老来有所依靠的公职，于是其想法寻求一个平衡，和单位商量，其把工资卡交给单位，在其不在职期间其工资待遇由单位领取和开支，等到可以办理离退休手续后，其再回单位办理手续，这样，对其本人而言可谓一举两得，对于单位，每年也可以增加几万元的办公经费，这种所谓的“双赢”的局面许多地方、许多单位都在乐此不彼的搞。
（二）表现形式
1.从来不上班，但是全额领取工資和享受单位的各项福利；这即是所谓的“旷工饷”；这以不久前曝光的山西省侯马市国土局职工卢某，“从未上过一天班，却以干部身份领了9年工资”。为典型代表。
2.隐瞒组织人事部门，擅自经商办企业或是在企业兼职，一人领取多份工资和福利；这即是所谓的“多头饷”。全国调查发现的以湖南省永州市为代表，2011年湖南省永州市查出多个地区教师在编不在职，拿着财政薪水，却在从事第二职业，人数达数百名之多。
3.“病事假饷”：有些单位职工长期请病事事假并超假不归。或者是有的职工开具虚假的大病证明后，长期请病假后从事其他职业，涉及此类以浙江永康为代表，在浙江永康公布的“病事假饷”的“吃空饷”名单中，人数最多，共69人，其中有57人至今仍领着工资，是否被有效处置现不得而知。
4.“违纪违法犯罪人员饷”：一些受党政纪处理的人没有被相应地降低工资，或者是有的地方受到司法机关判处徒刑，被送往监狱服刑后仍领取原单位原级别的工资。这以山东省沂南县为典型，山东省沂南县检察院针对当地发生的数起国家工作人员“带薪坐牢”现象开展专项调查，发现近三年办理的职务犯罪案件已判刑61件61人，有32人的工资没有变动。
5.“冒名饷”：一些本不属于财政供养的人员，冒用他人名义领取财政工资。在这一类中，“官二代”居多。2011年，重庆市万州区前任区长的“80后”女儿李某，在万州驻京联络处常年不上班却照拿工资。
三、全国各地吃空饷事件调查清理情况
1.2005年8月，四川省南充市清理出2323名“吃空饷”人员。
2.2006年，甘肃省发现“吃空饷”者908人。
3.2007年，山东省共清理出涉及吃空饷违规人数11858人。
4.2011年，福建龙岩出现了“最牛公务员”事件，9年没有在单位上过一天班工资却照发，被称为“吃空饷”的“杰出代表”。
5.2012年1月，山西精乐县委书记杨某之女王某，被指连续5年“吃空饷”累计10余万元，事件仍在调查中。
另据公开报道，已完吃空饷清理工作的四川、海南、重庆、湖南、河南、宁夏、内蒙古7个省、自治区、直辖市，共清理出“吃空饷”者7万多人。
四、吃空饷事件引起的不良影响、存在的原因及预防对策
（一）吃空饷事件引起的不良影响
1.多地扎堆出现的“吃空饷”事件，在不断挑战公众心理承受的底线同时，不断腐蚀着公众对党和政府的信任。
2.能够有“福气”享受空饷的，大部分无外乎是干部子女，富人子女。在许多人眼里，官二代、富二代，从很小开始就仗势为非作歹，不认真念书，不愁钱不愁工作，随随便便混个文凭，毕业后靠着家里的权势就可干上高福利的工作；这样使得公众仇富、仇官心态更加的严重，严重的影响了社会的和谐和稳定。
3.吃空饷事件里夹杂着许多贪腐行为和权钱交易行为，严重的腐蚀着党的干部对伍，不利于国家的长治久安。 4.因吃空饷而引起社会哗然的事件越发的突出，可能引发大规模的群体事件，不利于维护社会的和谐稳定和安宁。
（二）吃空饷事件存在的原因
1.主要原因是人事管理制度和相应的法律法规不健全，编制不透明，对人事和财务状况的监管不力。
2.对吃空饷人员、相应的部门领导、管理人员的问责和打击力度不够，没有震慑力以致吃空饷事件久存不灭。
3.允许停薪留职、行政事业单位改革中为能够尽快分流富余人员所采取的一些政策催生吃空饷，这些是体制和政策的遗留的原因。
4.吃空饷人员的价值观、人生观扭曲，部门管理人员的工作责任心不强也是诱发吃空饷行为的原因。
（三）预防“吃空饷”现象对策
1.要从制度上杜绝“吃空饷”现象。凡是存在吃空饷现象的地方，一定存在公权力受不到应有制约和监督的问题，也一定存在组织人事制度以及财务制度等被亵渎或者是不完善的问题。我们要刹住这股官场歪风，就要从制度建设上下功夫：
一是要完善《审计法》立法的完善和补充工作，要在加强审计机关的审计力量、加大审计执法力度的同时赋予审计机关更多的处置权限，目前，审计机关在审计过程中发现此类问题时，不能单独使用《审计法》来处置，而要配合国人部发（2006）26号文件即关于加强机关事业单位人员工资管理、防范虚报冒领工资问题的通知、《财政违法行为处分条列》和中华人民共和国国务院令427号的相关规定来处置，并且在发现此类问题时，赋予审计机关的处置权限顶多就是收缴、限期改正、退还等，处置措施和力度根本无法满足打击和震慑此类违法违纪行为的需要，因此，应在加强审计机关执法处置力度的立法上加以完善。
二是要从体制上建立和完善审计、纪检监察和检察机关三部门的工作联系、协调机制；审计机关在审计过程中发现违法违纪行為后，直接按制度的规定，涉及违纪的移送纪检监察机关，涉及犯罪的移送检察机关查处，防止人情社情影响查处吃空饷案件。
三是要把预防“吃空饷”的关口前移，要“晒财政”，让财政透明，以杜绝因财务不公开透明，预防“吃空饷”的关口太靠后而导致的吃空饷事件。
四是要把吃空饷的行为、对吃空饷行为负有监管职责的而怠于行使职权的行为归为法律严惩对象，把“吃空饷”的行为纳入法律视线，以刑法罪名严厉惩治，让“吃空饷”者想为而不敢为。
2.纪检监察机关和检察机关要严查吃空饷现象中的腐败，在党纪、政纪、法纪上保持打击的高压态势，对利用权力为亲属、熟人等提供吃空饷机会的领导干部，要严厉惩治，从权力源头上杜绝此类现象产生。
3.杜绝吃空饷，除加强对公权力的监督，建立、完善相关法律法规和制度外，还要建立严格的行政问责制，即使不存在以权谋私等问题，但由于领导干部不负责任等造成的吃空饷现象，也要启动行政问责制度，从根本上铲除吃空饷的社会环境。同时，“吃空饷”并不一定有具体的人，可能是单位行为。所以，建立健全监督查访，预防“吃空饷”的机制也十分必要。
“吃空饷”现象由来已久，夹杂在其间的关系错综复杂，但是我们坚信，通过不断完善权力监督制度和体系建设，解决“吃空饷”问题为时已不远。
参考文献：
[1]专家称要从制度上杜绝吃空饷现象、严查腐败.光明日报.2012年5月17日.
[2]关于加强机关事业单位人员工资管理、防范虚报冒领工资问题的通知国人部发（2006）26号.
[3]《财政违法违纪行为处罚处分条列.中华人民共和国国务院427号令.
[4]“吃空饷”财政资金流失的黑洞.检察日报.2012年6月12日.
[5]谷永优，货庆华.财政违法行为审计处理处罚守则.湖南人民出版社.2005.