北京地区商业银行开展土地储备贷款的风险分析

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  摘 要:近年来,随着城市建设进程的加快,北京开始大规模进行土地储备开发,尤其是2009年以来,为响应国家扩大内需总体要求,缓解北京房地产市场供需结构性矛盾,北京市以及各区县政府将土地储备开发作为工作重点之一。在此背景下,作为主要资金来源的土地储备贷款再度成为关注热点。拟结合北京现行土地储备开发模式,对土地储备贷款进行风险分析,并提出相应的政策建议。
  关键词:土地储备相关概念;开发模式;风险分析
  中图分类号:F83
  文献标识码:A
  文章编号:1672-3198(2010)05-0175-02
  
  1 土地储备相关概念
  1.1 土地储备开发
  土地储备和一级开发,简称土地储备开发,是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地,并组织实施拆迁和市政基础设施建设,达到土地供应条件的行为。
  土地储备开发基本可分为收购、开发整理、储备、供给四个阶段。(1)收购:土地储备机构根据政府授权和土地储备计划,收回或收购市区范围内国有土地使用权,征收农村集体土地使用权并进行储备的行为。(2)开发整理:根据城市总体规划、土地利用总体规划和经济发展的客观需要,对收购得到的土地通过行政、经济、技术和法律的方法有计划地进行旧城区综合改造,如房屋拆迁改造、土地平整归并,进行基础设施建设。(3)储备:土地储备中心将已经完成土地整理和基础设施建设的“熟地”储备起来,等待供应。(4)供给:对纳入政府土地储备体系的土地,根据客观需要和土地供应计划,向市场进行供应。
  1.2 土地储备贷款
  土地储备贷款是指向借款人发放的用于土地收购及土地前期开发、整理的贷款。按照《土地储备管理办法》以及监管部门所发布的政策文件,土地储备贷款为抵押贷款,贷款额度不超过所收购土地评估价值的70%,贷款期限不超过两年,作为借款人的土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。在北京地区,土地储备机构为北京市土地整理储备中心和各区县土地整理储备分中心。
  2 北京现行土地储备开发模式
  2.1 土地储备开发主体
  按照开发主体的不同,目前北京的土地储备开发模式包括以北京市土地整理储备中心为主体开发、以各区县土地整理储备分中心为主体开发、市区两级储备机构联合开发和授权房地产开发企业进行开发等模式。
  (1)以北京市土地整理储备中心为主体开发,由其负责组织编制土地开发计划及实施方案,经市国土局、发改委、规划等部门审核后,按照批准方案进行土地储备开发。操作模式一般包含两种:①由北京市土地整理储备中心自行成立项目小组开发;②委托企业代为进行土地储备开发。
  (2)以各区县土地整理储备分中心为主体开发,其项目开发运作模式基本与北京市土地整理储备中心相同。
  (3)市区两级储备机构联合开发,原则上按照一定的比例共同筹措资金,市储备机构负责与市级相关部门协调工作,区储备机构负责区县级相关部门协调工作和相关前期工作的办理,另由区县政府指定一家国有开发公司接受市区两级储备机构的委托进行征地、拆迁、市政建设等具体工作,市区两级储备机构共同委托市财政局、市审计局、市监察局负责对项目进行全程审计、监察工作。
  (4)授权房地产开发企业进行开发。2006年6月以前,北京市采取直接授权企业的方式实施土地一级开发,其后改为由土地储备机构通过招投标方式选择受权企业作为开发主体并签订委托协议,企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁、大市政建设等手续并组织实施土地一级开发。
  2.2 土地储备资金来源及运用
  土地储备资金是土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所需的资金。该资金实行专款专用、收支分账核算及预决算管理。
  按照北京现行土地储备开发模式,土地储备资金主要来源于:(1)财政拨款,即市区两级财政根据土地储备机构的用款需求,不定期下划财政拨款,用于支持储备项目建设;(2)国有土地收益基金,即根据《北京市国有土地使用权出让收支管理办法》,从政府所取得的土地收益中计提的国有土地收益基金,按年度拨付给土地储备机构作为储备项目建设资金;(3)项目建设成本返还,即由土地储备机构进行储备开发的项目在完成市场交易后,由取得土地的企业将储备项目的前期成本返还给相应土地储备机构,返还的资金除归还贷款本息外,将继续投入储备建设中;(4)金融机构贷款,即商业银行及其他金融机构向各土地储备机构提供的资金支持;(5)受托企业的资金,即参与实施土地开发的中标企业所筹措的项目开发资金。
  土地储备资金在使用时,专项用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支,包括:①土地价款或征地和拆迁补偿费用;②前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等;③银行及其他金融机构贷款利息;④经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用。在具体操作中,由土地储备机构的项目小组核定项目具体建设成本,报经有关部门审核及备案后,根据使用计划向外支付。
  2.3 土地储备项目上市交易流程
  (1)土地储备项目完成拆迁、平整、收储工作后,北京市国土资源局综合汇总项目情况,会同相关委办局对土地开发成本进行审核,通过后纳入土地储备库;
  (2)北京市国土资源局确定储备土地供应时间,会同北京市发改委等有关部门,确定土地出让价格、出让方案;
  (3)北京市土地整理储备中心编制出让方案,制作招拍挂文件,发布交易公告并组织交易;
  (4)投标企业到土地交易市场购买相应土地的招标拍卖挂牌文件、交纳保证金并按规定参加招标、拍卖、挂牌现场竞价活动,经评审后,确定中标企业;
  (5)中标企业与北京市国土资源局签订《土地使用权出让合同》并支付政府收益(土地出让金和土地增值),与相应土地储备开发主体签订《土地开发补偿协议》并支付前期土地开发成本(含8%利润)。
  3 土地储备贷款风险分析
  从近年北京土地储备开发实践看,银行贷款已成为土地储备资金的主要来源之一。而且随着各区县在土地储备开发上的大规模投入,越来越多的区县土地储备机构开始向银行申请土地储备贷款。但是,对于商业银行而言,现行北京土地储备开发模式与监管部门对土地储备贷款的政策性要求不能完全匹配,使得银行在支持政府土地储备业务发展时面临多重风险。
  (1)借款主体。近年来北京土地储备开发规模扩大,仅依靠政府土地储备机构难以满足土地储备计划,因此北京市采取了授权或委托房地产开发企业进行土地开发的做法,参与土地储备开发的企业需要自己筹措项目开发资金。鉴于政府在土地储备开发中的主导地位,目前参与土地一级开发项目的企业以具有政府融资平台性质的区县下属国有开发公司为主,主要资金来源为银行贷款。但是,此类开发企业虽拥有政府背景且能够得到财政部门的支持,却不符合《土地储备管理办法》以及监管部门所发布的政策文件中对于土地储备贷款借款主体的要求,因此商业银行为避免合规性风险,在提供授信支持时多采取迂回方式(如规避土地储备贷款提法,以市政基础设施贷款名义提供资金)。
  (2)自有资金。近年来土地储备开发投资扩张较为迅速,为保证项目开发的顺利进行,政府土地储备机构对银行的贷款资金需求大幅增加。按照土地储备贷款的管理要求,土地储备项目的自有资金应达到30%。北京现有的政府土地储备机构均为市区两级国土部门的直属事业单位,土地储备项目的自有资金主要是财政向其提供的开办资金和财政拨款。但从北京土地储备开发实践情况看,由于各区县财政实力良莠不齐,部分区县不具备向土地储备机构足额提供财政支持的能力;而且国有土地收益基金制度虽已建立,但部分区县出于种种考虑,未能实现按年度向土地储备机构拨付资金,因此部分区县土地储备机构的自有资金不能及时到位,商业银行在授信投放时面临合规性风险。
  (3)担保方式。按照《土地储备管理办法》以及监管部门所发布的政策文件,土地储备贷款应为抵押贷款,而贷款所支持的土地储备项目不具备土地使用权证,无法进行抵押。因此,目前北京采取土地储备证抵押担保方式,即为已完成收储但尚未上市交易的土地办理土地储备证,以具备土地储备证的土地作为抵押物,通过错位抵押方式满足监管部门的相关要求申请土地储备贷款。但在实践中,由于具备土地储备证的土地数量相对较少,为满足抵押物价值要求,部分土地的评估价值虚高;而且土地储备证作为一种过渡性证件,在法律上存在瑕疵,如果贷款出现问题,商业银行在处置抵押物时将遇到困难。
  (4)贷款期限。土地储备贷款期限为两年,而土地储备开发是一项较为复杂的系统工作,包括收购、开发整理、储备、供给四个阶段,耗时较长。尤其是在《物权法》颁布实施以后,在土地一级开发过程中,被征地、拆迁一方对补偿金额的期望提高,与土地储备开发主体就补偿金额达成一致的时间延长,直接影响土地储备开发进度。此外,在土地收储完成后,土地储备机构需要综合考虑土地供应计划和市场供需等因素来决定储备土地的上市日期。因此,土地储备项目一般难以在两年内完成储备开发、上市交易和回款的全过程,开发周期与贷款期限不匹配,贷款资金面临无法及时收回的风险。
  4 关于土地储备开发及土地储备贷款的相关建议
  由于土地储备开发的特殊性,因此土地储备贷款一直是监管部门重点关注的授信品种,并设置了专门的授信条件。但从北京土地储备开发实践看,关于土地储备贷款的部分限制性要求已不能适应现阶段北京市土地储备开发的特点,并在一定程度上影响了商业银行资金的安全性,需要根据实际情况加以修正和完善。
  (1)适当扩大土地储备贷款的借款主体。鉴于政府土地储备机构的能力不能够完全满足北京日益增长的土地储备开发需要,必须引入其他主体进行土地储备开发,因此建议针对北京市这一特殊情况,适当扩大土地储备贷款的借款主体,将土地储备开发主体中的各区县下属国有开发企业(政府融资平台)纳入申请土地储备贷款的范围。
  (2)完善国有土地收益基金制度。为充实政府土地储备机构的土地储备资金,满足贷款所需的自有资金要求,必须切实落实国有土地收益基金制度,保证从政府收益中计提国有土地收益基金,并及时拨付政府土地机构,确保相关资金用于土地储备项目开发建设。同时,鉴于北京市未来几年土地储备开发压力较大,资金缺口较大,且近年来政府从土地出让中获取的政府收益较高,建议适度提高国有土地收益基金比例,以保障政府土地储备工作的顺利推进。
  (3)适度放宽对土地储备贷款担保方式的要求。目前北京采取的土地储备证抵押方式在法律上存在瑕疵,且存在部分抵押物价值虚高的问题,这种抵押担保并不能够为银行提供较为可靠的第二还款来源,其效果基本等同于信用贷款。因此建议适度放宽对土地储备贷款担保方式的要求,不强制要求抵押担保,由商业银行根据借款人、授信项目等多重因素,在风险可控的基础上灵活设置授信担保条件。
  (4)延长土地储备贷款期限。目前政策规定土地储备贷款最长不能超过两年,但根据北京现行土地储备开发实践,由于土地储备开发的复杂性,土地储备开发主体在两年内难以完成土地开发、上市交易的全过程,无法获取还款资金,有可能出现贷款逾期现象。因此,建议将土地储备贷款期限延长至3-5年,使开发周期与贷款期限相匹配,以保证商业银行贷款资金的安全性。
  
  参考文献
  [1]国土资源部,财政部,中国人民银行[J].土地储备管理办法,2007,11(29).
  [2]财政部,国土资源部[J].土地储备资金财务管理暂行办法,2007,2(27).
  [3]杜建国,卫洪亮.北京市土地一级开发贷款风险及对策初探,估价师眼中的房地产[M].北京:中国计量出版社,2008,(1).
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