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摘 要：近几年环保政策逐渐制度创新，逐步落实了量化考核、量化追责等政策，逐步健全了环保考核体系。同时，环保垂改已经实施完成，监测做到更加细化，从监管、制度上利好环保政策的落地。在大气治理领域，制度的创新起到重要的监督作用，监管部门联合服务机构共同促进大气污染治理、有效监督的显著提升，推动整个社会生态更加稳定地安全运行。本文对近年环保政策的变化及大气治理进行了分析。
关键词：环保政策;大气治理
分类号：X92
[Abstract] In recent years， the environmental protection policy has been gradually innovated， the quantitative assessment and accountability policies have been gradually implemented， and the environmental protection assessment system has been gradually improved. At the same time， the vertical reform of environmental protection has been completed， and the monitoring is more detailed， which is conducive to the implementation of environmental protection policies in terms of supervision and system. In the field of air pollution control， institutional innovation plays an important role in supervision. Regulatory departments and service agencies jointly promote the significant improvement of air pollution control and effective supervision， and promote the stable and safe operation of the whole social ecology. This paper analyzes the changes of environmental protection policies and atmospheric governance in recent years.
[Key words] environmental protection policy; air pollution control
環保产业是人类社会大规模城市化和工业化的衍生产业。发达国家的环境保护经历了“先污染-再治理-持续保护”的过程，我国在经济水平快速发展后同样面临着生态环境保护的问题，环保政策的制定和完善显得尤其重要。从十三五开始，生态环保被赋予极高的定位，“绿水青山就是金山银山”就是这个定位生动而精准的注解。2017年，中央将生态环境保护列为“三大攻坚战”之一，环保产业被赋予“战略新兴产业”的定位，加强了国家对环保的战略定位。“十三五”时期，环保政策逐步创新，环保也取得了巨大成果，是迄今为止我国生态环境质量改善成效最大、生态环境保护事业发展最好的五年。“十四五”期间我国继续保持生态环境保护战略定力，持续深入打好生态环境保护攻坚战，仍然是“十四五”生态环境保护工作的主方向。
一、环保责任政策
“十三五”期间，政府对环保产业高度重视，不仅将环保产业提升到新的战略高度，更将环境保护列为“三大攻坚战”之一，举全国之力全方位提升环境保护。与之对应的，在环境保护落实、实施方面，环保政策近年来发生了较大的制度创新，突出了问责制，与管理负责人在职、离任全面挂钩，环保政策狠抓落实与监督，从行政、官员任免、社会责任等角度带来对环境监测的刚性需求。
通过制度创新等方式，政府不断健全考核体系，从以往“审钱”的经济责任审计，拓展到“审绿”的生态环境审计，同时相关政绩和责任离任审计和责任追究、成立中央环保督察组并将其制度化等方式不断落实环保政策。另外在量化考核，量化追责的压力之下，对监测数据的真实性和可靠性提出更高的要求，国控省控污染源监测点显著增加，不断健全了整个生态环境监测数据质量保障责任体系，确保监测数据真实、准确、客观。
二、环保“垂改”推动责任上收
“十三五”规划中，国家提出实行“省以下环保机构监测监察执法垂直管理”（“垂改”），提出“十三五”时期全面完成垂改任务，到2020年全国省以下环保部门按照新制度高效运行【1】。“垂改”旨在打破地方保护主义对环境监测监察执法的干预，落实地方政府及相关部门的监督责任，同时加强跨区域、跨流域协同，打破属地管理缺陷，规范和加强地方环保机构队伍建设【2】。大气、水、土壤国控点上收，实现了由“考核谁，谁监测”到“谁考核，谁监测”的转变，提高了监测数据的质量;改革后环境执法重心向市县下移，提出实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，提高了地方环保机构队伍建设。
垂改后，生态环境质量监测权上收，把市级生态环境监测机构调整为省级环保厅（局）驻市生态环境监测机构，提高了监测数据的质量【3】。下沉执法力量，由市级环保局统一管理、统一指挥县级生态环境保护执法力量，使行动更有效【4】。
2015年8月国务院办公厅发布《生态环境监测网络建设方案》，提出到2020年初步建成陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络同时提出环保部适度上收生态环境监测事权【5】。2015年8月生态环境部发布了《国家环境质量监测事权上收实施方案》，将分三步按照大气、水、土壤环境质量国控点监事权上收的工作，2016年大气监测监事权已全部上收，2018年水质监测的监事权上收也已完成。 三、大气监测要求不断细化和下沉
2013年9月《大气污染防治行动计划》出台后，大气污染监测和治理需求不断扩容与细化。2013年，《大气污染防治行动计划》出台，提出“到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高;京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右【6】。2018年，国务院颁布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，大气监测工作要求进一步细化，根据不同地区情况，从国家层面划分重点区域和重点监测因子。2020年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，坚持绿水青山就是金山银山理念，加强细颗粒物和臭氧协同控制，基本消除重污染天气。
大气监测需求不断下沉，向区、县市场延伸。在国家生态环境部开展城市空气质量排名的考核排名压力下，部分省市开始将空气质量考核排名下沉到对乡镇空气质量考核，进而开始建设乡镇站空气监测项目。根据2014年发布的《全国农村环境质量监测工作实施方案》（修改稿），农村环境治理监测以县域为基本单元，具体包括村庄监测和县域监测两个内容。村庄监测要求在每个县域选择3～5个代表性的村庄，开展空气质量、饮用水源地水质、生活污水处理设施出水水质（仅针对参加“以奖促治”农村环境综合整治项目的村庄）和土壤环境质量监测。
“十四五”国家城市环境空气质量监测网点位优化调整工作已基本完成，点位数量将从当前的1436个增加至近1800个，解决了城市新增建成区缺少点位，现有建成区点位密度不均衡等问题，实现地级及以上城市和国家级新区全覆盖。根据生态部发布的《“十四五”国家城市环境空气质量监测点位优化调整工作方案》，将重点解决“十二五”以来城市新增建成区缺少国控城市点位、现有国控城市点位布设密度不均衡等问题，新增点位优先从已建设并稳定运行的省控、市控监测点位中选取。“十四五”末期国家大气颗粒物组分监测网要覆盖全国PM2.5超标的城市。对重污染天气过程能提前预报、准确预报，是应对重污染天气的基础。中国环境监测总站对重点区域空气质量形势预报从7天扩展到10天，对污染过程预报准确率达100%，对污染程度预报准确率平均接近80%。
四、近年政府对生态环保工作的评价
2019年十三届全国人大二次会议对2018年生态环境工作作了总结【7-9】：
1.“污染防治得到加强，细颗粒物（PM2.5）浓度继续下降，生态文明建设成效显著。”表明2018年我国在大气治理方面，PM2.5浓度继续下降，取得了一定成效。
2.“全面开展蓝天、碧水、净土保卫战。优化能源和运输结构。稳妥推进北方地区“煤改气”“煤改电”。全面建立河长制、湖长制。化肥农药使用量实现双下降。加强生态环保督察执法。”北方地区的煤改符合大气治理PM2.5内容。然后是水务相关，化肥农药土壤相关，最后是执法问题，这也是目前政府对环保工作重点以及取得成效的依次排序：大气治理工作效果不错，水务治理正在推进，土壤和农化初见成效，执法仍需加强。
同时划出了2019年生态环境保护工作的重点，指明了政策取向。关于大气治理方面，主要工作如下【10-13】：
1.“污染防治要聚焦打赢蓝天保卫战等重点任务，统筹兼顾、标本兼治，使生态环境质量持续改善。”重点任务还是打赢蓝天保卫战，注意要标本兼治。
2.“持续推进污染防治。巩固扩大蓝天保卫战成果，今年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重点地区细颗粒物（PM2.5）浓度继续下降。持续开展京津冀及周边、长三角、汾渭平原大气污染治理攻坚，加强工业、燃煤、机动车三大污染源治理。”继续推进主要大气污染物二氧化硫、氮氧化物的排放治理，重点区域持续推进大气污染治理，降低PM2.5浓度。
2020年《政府工作报告》充分肯定了2019年的生态环境质量总体改善，提出了“2020年要打好蓝天，碧水，净土保卫战，实现污染防治攻坚战的阶段性目标。”生态环境质量总体改善源自"绿水青山就是金山银山"理念的践行，中央生态环保督察，立法执法保障等措施。总体判断，我国生态环境保护面临的形势依然严峻，治理任务依然艰巨，从量变到质变的拐点尚未到来。我们既要保持生态环境保护的战略定力，又要把握工作节奏和力度。"十四五"乃至中长期要攻坚克难，努力实现人与自然和谐共生的中国特色社会主义现代化目标。
五、十三五期间大气治理取得的成绩
“十三五”期间深入实施气、水、土污染防治三大行动计划，扎实推进蓝天保卫战，大气治理取得良好成绩。
1.生態环境好转：空气质量优良天数比例从2015年的76.7%提升到2020年的86.7%，未达标城市PM2.5浓度较2015年累计下降23.1%。
2.污染物排放减量：相较2015年，COD、氨氮、SO2、NOx排放量分别降低11.5%、11.9%、22.5%、16.3%。
六、结语
环保政策逐步落实量化考核、量化追责，逐步健全环保考核体系。环保垂改已经实施完成，监测做到更加细化。在大气治理领域，制度的创新起到监督的重要作用，监管部门联合服务机构共同促进大气污染治理、有效监督的显著提升，推动整个社会生态的稳定安全运行。“十三五”时期我国生态环境质量改善取得了成效最大、生态环境保护事业发展最好的成绩，为我国生态环境建设在“十四五”时期取得更好的发展奠定了良好的基础。
参考文献
[1]李华. 我国环境污染治理分析及政策选择[J]. 环境管理，2018， （5）： 219-221
[2]陈宝健. 先河环保-环保物联网领军，数据运营开启新篇章， 20200901
[3]浅谈中国改革开放四十年环境保护理论与实践的探索 孙大发，樊孝萍，袁彭春，康霞，金涛- 《湖北林业科技期刊》 -2018
[4]环境监测机构垂直管理实施过程中的问题探析。刘长军- 《环境监控与预警期刊》 -2017
[5]县级环境监测站污染源监测能力现状及对策 赵海荣-《科技风期刊》 -2020
[6]新华社：着力破除地方保护主义 强化基层环境监管职能——省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革成效综述。2018
[7]环境执法在环保垂改中的基本路径与主要任务 敖平富，秦昌波，巨文慧- 《中国环境管理期刊》 -2016
[8]雒文. 华金证券环保及公用事业行业年度策略：花开堪折直须摘，看好大固废景气上行， 20201203
[9]环境监测质量控制的探讨 盛亚麟，盛晓花，胡玲- 《环境与发展期刊》 -2018
[10]如何看待环境保护政策执行评估 ，田永莉，李海兵- 《环境与发展期刊》-2017
[11]大气污染防治行动计划 - 《中国环保产业期刊》-2013
[12]生态环境部就“打好污染防治攻坚战”答记者问_2019全国两会直播_新华网 http：//www.xinhuanet.com/politics/2019lh/zb/20190311d35820/wzsl.htm -2019
[13]推进建设天蓝地绿水清的美丽中国 孙钰- 《环境影响评价期刊》 -2018
关键词：环保政策;大气治理
分类号：X92
[Abstract] In recent years， the environmental protection policy has been gradually innovated， the quantitative assessment and accountability policies have been gradually implemented， and the environmental protection assessment system has been gradually improved. At the same time， the vertical reform of environmental protection has been completed， and the monitoring is more detailed， which is conducive to the implementation of environmental protection policies in terms of supervision and system. In the field of air pollution control， institutional innovation plays an important role in supervision. Regulatory departments and service agencies jointly promote the significant improvement of air pollution control and effective supervision， and promote the stable and safe operation of the whole social ecology. This paper analyzes the changes of environmental protection policies and atmospheric governance in recent years.
[Key words] environmental protection policy; air pollution control
環保产业是人类社会大规模城市化和工业化的衍生产业。发达国家的环境保护经历了“先污染-再治理-持续保护”的过程，我国在经济水平快速发展后同样面临着生态环境保护的问题，环保政策的制定和完善显得尤其重要。从十三五开始，生态环保被赋予极高的定位，“绿水青山就是金山银山”就是这个定位生动而精准的注解。2017年，中央将生态环境保护列为“三大攻坚战”之一，环保产业被赋予“战略新兴产业”的定位，加强了国家对环保的战略定位。“十三五”时期，环保政策逐步创新，环保也取得了巨大成果，是迄今为止我国生态环境质量改善成效最大、生态环境保护事业发展最好的五年。“十四五”期间我国继续保持生态环境保护战略定力，持续深入打好生态环境保护攻坚战，仍然是“十四五”生态环境保护工作的主方向。
一、环保责任政策
“十三五”期间，政府对环保产业高度重视，不仅将环保产业提升到新的战略高度，更将环境保护列为“三大攻坚战”之一，举全国之力全方位提升环境保护。与之对应的，在环境保护落实、实施方面，环保政策近年来发生了较大的制度创新，突出了问责制，与管理负责人在职、离任全面挂钩，环保政策狠抓落实与监督，从行政、官员任免、社会责任等角度带来对环境监测的刚性需求。
通过制度创新等方式，政府不断健全考核体系，从以往“审钱”的经济责任审计，拓展到“审绿”的生态环境审计，同时相关政绩和责任离任审计和责任追究、成立中央环保督察组并将其制度化等方式不断落实环保政策。另外在量化考核，量化追责的压力之下，对监测数据的真实性和可靠性提出更高的要求，国控省控污染源监测点显著增加，不断健全了整个生态环境监测数据质量保障责任体系，确保监测数据真实、准确、客观。
二、环保“垂改”推动责任上收
“十三五”规划中，国家提出实行“省以下环保机构监测监察执法垂直管理”（“垂改”），提出“十三五”时期全面完成垂改任务，到2020年全国省以下环保部门按照新制度高效运行【1】。“垂改”旨在打破地方保护主义对环境监测监察执法的干预，落实地方政府及相关部门的监督责任，同时加强跨区域、跨流域协同，打破属地管理缺陷，规范和加强地方环保机构队伍建设【2】。大气、水、土壤国控点上收，实现了由“考核谁，谁监测”到“谁考核，谁监测”的转变，提高了监测数据的质量;改革后环境执法重心向市县下移，提出实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，提高了地方环保机构队伍建设。
垂改后，生态环境质量监测权上收，把市级生态环境监测机构调整为省级环保厅（局）驻市生态环境监测机构，提高了监测数据的质量【3】。下沉执法力量，由市级环保局统一管理、统一指挥县级生态环境保护执法力量，使行动更有效【4】。
2015年8月国务院办公厅发布《生态环境监测网络建设方案》，提出到2020年初步建成陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络同时提出环保部适度上收生态环境监测事权【5】。2015年8月生态环境部发布了《国家环境质量监测事权上收实施方案》，将分三步按照大气、水、土壤环境质量国控点监事权上收的工作，2016年大气监测监事权已全部上收，2018年水质监测的监事权上收也已完成。 三、大气监测要求不断细化和下沉
2013年9月《大气污染防治行动计划》出台后，大气污染监测和治理需求不断扩容与细化。2013年，《大气污染防治行动计划》出台，提出“到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高;京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右【6】。2018年，国务院颁布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，大气监测工作要求进一步细化，根据不同地区情况，从国家层面划分重点区域和重点监测因子。2020年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，坚持绿水青山就是金山银山理念，加强细颗粒物和臭氧协同控制，基本消除重污染天气。
大气监测需求不断下沉，向区、县市场延伸。在国家生态环境部开展城市空气质量排名的考核排名压力下，部分省市开始将空气质量考核排名下沉到对乡镇空气质量考核，进而开始建设乡镇站空气监测项目。根据2014年发布的《全国农村环境质量监测工作实施方案》（修改稿），农村环境治理监测以县域为基本单元，具体包括村庄监测和县域监测两个内容。村庄监测要求在每个县域选择3～5个代表性的村庄，开展空气质量、饮用水源地水质、生活污水处理设施出水水质（仅针对参加“以奖促治”农村环境综合整治项目的村庄）和土壤环境质量监测。
“十四五”国家城市环境空气质量监测网点位优化调整工作已基本完成，点位数量将从当前的1436个增加至近1800个，解决了城市新增建成区缺少点位，现有建成区点位密度不均衡等问题，实现地级及以上城市和国家级新区全覆盖。根据生态部发布的《“十四五”国家城市环境空气质量监测点位优化调整工作方案》，将重点解决“十二五”以来城市新增建成区缺少国控城市点位、现有国控城市点位布设密度不均衡等问题，新增点位优先从已建设并稳定运行的省控、市控监测点位中选取。“十四五”末期国家大气颗粒物组分监测网要覆盖全国PM2.5超标的城市。对重污染天气过程能提前预报、准确预报，是应对重污染天气的基础。中国环境监测总站对重点区域空气质量形势预报从7天扩展到10天，对污染过程预报准确率达100%，对污染程度预报准确率平均接近80%。
四、近年政府对生态环保工作的评价
2019年十三届全国人大二次会议对2018年生态环境工作作了总结【7-9】：
1.“污染防治得到加强，细颗粒物（PM2.5）浓度继续下降，生态文明建设成效显著。”表明2018年我国在大气治理方面，PM2.5浓度继续下降，取得了一定成效。
2.“全面开展蓝天、碧水、净土保卫战。优化能源和运输结构。稳妥推进北方地区“煤改气”“煤改电”。全面建立河长制、湖长制。化肥农药使用量实现双下降。加强生态环保督察执法。”北方地区的煤改符合大气治理PM2.5内容。然后是水务相关，化肥农药土壤相关，最后是执法问题，这也是目前政府对环保工作重点以及取得成效的依次排序：大气治理工作效果不错，水务治理正在推进，土壤和农化初见成效，执法仍需加强。
同时划出了2019年生态环境保护工作的重点，指明了政策取向。关于大气治理方面，主要工作如下【10-13】：
1.“污染防治要聚焦打赢蓝天保卫战等重点任务，统筹兼顾、标本兼治，使生态环境质量持续改善。”重点任务还是打赢蓝天保卫战，注意要标本兼治。
2.“持续推进污染防治。巩固扩大蓝天保卫战成果，今年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重点地区细颗粒物（PM2.5）浓度继续下降。持续开展京津冀及周边、长三角、汾渭平原大气污染治理攻坚，加强工业、燃煤、机动车三大污染源治理。”继续推进主要大气污染物二氧化硫、氮氧化物的排放治理，重点区域持续推进大气污染治理，降低PM2.5浓度。
2020年《政府工作报告》充分肯定了2019年的生态环境质量总体改善，提出了“2020年要打好蓝天，碧水，净土保卫战，实现污染防治攻坚战的阶段性目标。”生态环境质量总体改善源自"绿水青山就是金山银山"理念的践行，中央生态环保督察，立法执法保障等措施。总体判断，我国生态环境保护面临的形势依然严峻，治理任务依然艰巨，从量变到质变的拐点尚未到来。我们既要保持生态环境保护的战略定力，又要把握工作节奏和力度。"十四五"乃至中长期要攻坚克难，努力实现人与自然和谐共生的中国特色社会主义现代化目标。
五、十三五期间大气治理取得的成绩
“十三五”期间深入实施气、水、土污染防治三大行动计划，扎实推进蓝天保卫战，大气治理取得良好成绩。
1.生態环境好转：空气质量优良天数比例从2015年的76.7%提升到2020年的86.7%，未达标城市PM2.5浓度较2015年累计下降23.1%。
2.污染物排放减量：相较2015年，COD、氨氮、SO2、NOx排放量分别降低11.5%、11.9%、22.5%、16.3%。
六、结语
环保政策逐步落实量化考核、量化追责，逐步健全环保考核体系。环保垂改已经实施完成，监测做到更加细化。在大气治理领域，制度的创新起到监督的重要作用，监管部门联合服务机构共同促进大气污染治理、有效监督的显著提升，推动整个社会生态的稳定安全运行。“十三五”时期我国生态环境质量改善取得了成效最大、生态环境保护事业发展最好的成绩，为我国生态环境建设在“十四五”时期取得更好的发展奠定了良好的基础。
参考文献
[1]李华. 我国环境污染治理分析及政策选择[J]. 环境管理，2018， （5）： 219-221
[2]陈宝健. 先河环保-环保物联网领军，数据运营开启新篇章， 20200901
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[5]县级环境监测站污染源监测能力现状及对策 赵海荣-《科技风期刊》 -2020
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[8]雒文. 华金证券环保及公用事业行业年度策略：花开堪折直须摘，看好大固废景气上行， 20201203
[9]环境监测质量控制的探讨 盛亚麟，盛晓花，胡玲- 《环境与发展期刊》 -2018
[10]如何看待环境保护政策执行评估 ，田永莉，李海兵- 《环境与发展期刊》-2017
[11]大气污染防治行动计划 - 《中国环保产业期刊》-2013
[12]生态环境部就“打好污染防治攻坚战”答记者问_2019全国两会直播_新华网 http：//www.xinhuanet.com/politics/2019lh/zb/20190311d35820/wzsl.htm -2019
[13]推进建设天蓝地绿水清的美丽中国 孙钰- 《环境影响评价期刊》 -2018