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摘 要：随着我国城市化发展趋势，农村集体经济组织掌握的土地等基本生产资料逐渐被征收转化为土地补偿费、国有土地使用权等，并通过产权制度改革改组为股份合作制企业或公司制企业。但改组后企业在法人治理结构上存在一些问题。本文分析了问题存在的原因，提出加强改革后企业监管、完善章程等建议。
关键词：农村集体经济组织；产权改革；法人治理
随着城市化发展，农村集体经济组织掌握的土地等基本生产资料逐渐被征收转化为土地补偿费、国有土地使用权等，原集体经济组织形式通过产权制度改革，按照现有企业法人法律体系，改组为股份合作制企业或公司制企业，以适应城市化和市场经济发展的需要，是新时期解决"三农"问题的有效途径。但这些改组设立的股份合作制企业或公司制企业在法人治理结构上仍存在一些急需解决的问题。
一、现状
从实践层面看，农村集体经济组织产权制度改革主要采取设立股份合作制企业的方式，比较成熟的村庄或社区则采取设立公司制企业的方式（含有限责任公司和股份有限公司）。但无论哪种方式，在股权设置和法人治理结构安排上均大同小异。
如采取设立股份合作制企业方式，改革后企业在股权结构上一般会设置集体股和自然人股，在法人治理结构安排上通常会设立股东会、董事会、监事会。如采取设立公司制企业方式，改革后的企业在股权结构上一般设置法人股和自然人股，在法人治理結构安排上也通常会设立股东会、董事会、监事会。法人股一般是由工会委员会下设的职工持股会或在民政部门登记注册的社团组织持有，均为满足《中华人民共和国公司法》对公司设立股东人数的限制而成立，代表一部分人将量化分配的资产向新设立的企业出资，工商注册登记时一般体现为法人股。
农村集体经济组织产权制度改革为在现代企业制度下的法人治理结构奠定了基础，改变了部分村集体决策不够民主、少数村干部个人说了算或少数人说了算的局面，为股东真正参与经营、管理、决策、分配做了组织准备。同时内部各种经济关系进一步理顺，管理制度更加健全，干群矛盾减少，股东收入有所增加，社会更加和谐稳定。
二、存在问题
（一）规章制度得不到执行
产权制度改革的目的不仅仅是解决农村利益分配问题，更重要的是改变原有的经营模式，实行现代化企业管理。而目前农村集体经济组织产权制度改革尽管明晰了产权，也解决了利益分配问题，一定程度上化解了集体经济组织内部利益分配的矛盾，但还未真正实现现代现代企业制度管理模式运行，在实际工作中往往未严格按章程和规章制度执行。例如在涉及分配问题时，只要集体有了收入，就进行分配；如果不分配，或者不将收入资金全部用于个人股东分配，个别股东就串连上访，严重影响社会稳定。
（二）股权设置不合理，形不成有效制衡
1、集体股或法人股管理不规范
农村集体经济组织产权制度改革集体股和法人股的设置是为解决补充社会保障等历史遗留问题而设置的。但这部分股权往往被改革后企业管理层采取在章程中设置特别表决、管理条款等方式实际控制，侵害改革后设立企业中小股东的利益。
2、股东之间持股平均化，经营决策效率低下
一些集体经济组织改革时，村民上访问题严重或宗族势力复杂，不得不采取资产平均量化分配的做法。这就导致改革后企业股东持股数量较为平均，无实际控制人，企业决策需要耗费大量的时间和精力。人人均想从企业获得分红，但无法为经营管理殚精竭虑，存在吃光分光集体资产的风险。
（三）改革后企业缺乏监管，基层民主受到损害
改革后企业不仅内部管理上存在不规范的问题，而且在外部监管上也存在真空地带。很多地方政府在引导农村集体经济组织改革后，往往就放松了对改革后企业监督，导致改革后的企业没有按照现代企业制度要求规范运作。而改革后企业的股东往往就是原集体经济组织的村民，如他们不能按照股东会行使其经济民主管理的权利，往往就演变为基层民主建设问题。
三、原因分析
（一）官本位思想浓厚，对改革存在畏惧心理
改革后企业存在的治理结构问题，根本原因在于原村"两委"干部怕失权。在集体经济组织原经营管理制度下，村干部在资产运作及收益分配上具有绝对话语权。如果将集体资产以股权的形式量化到村民，并按照现代企业制度要求设立股东会、董事会、监事会，村干部的权力将弱化。这导致他们在改革前表现为改革动力不足，改革后往往弱化股东会、董事会、监事会地位。
（二）股东风险意识不强，过于注重分红
改革后企业自然人股东全部是农民，小农意识极强，主要表现在强烈的分钱意识，阻碍集体经济发展。有些股东过分追求分红，改革后企业一旦有了收入，就有个别股东开始策划如何分钱，并鼓动少数老人、妇女到政府上访，要求分钱，甚至分光吃净，而对集体经济如何发展壮大却不闻不问。但如果改革后企业出现亏损局面，由于由农民转变而来的股东们没有风险意识，往往又会转而寻求政府解决问题。他们没有意识到成为改革后企业的股东是一种投资，而投资必然会有风险。
（三）现有法律法规不完善
1、股份合作制企业模式没有国家基本法律支撑
现有股份合作制模式所依据的主要文件还是九十年代国家体改委和各地方所制定的相关股份合作制企业规范意见。但我国历次的《中华人民共和国公司法》修订，并没有将股份合作制这一组织形式纳入其中。这导致目前存在的大量改革后设立的股份合作制企业运作管理缺乏法律依据，股东之间发生纠纷往往无法诉诸于法律。
2、工会委员会职工持股会或社团组织持股存在法律障碍
农村集体经济组织产权制度改革涉及人群少则几百人，多则数千人。但是按照《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国证券法》规定，有限责任公司股东人数应为50人以下，而股份有限公司股东人数应控制在200人以下，否则即为公开发行证券。这就导致许多农村集体经济组织或已改为股份合作制的农村集体经济组织在改组为公司制企业时，往往采取设立工会委员会职工持股会或社团组织代为出资并持股的行为。但这种方式一方面有悖于工会委员会和社团组织设立目的，另一方面因无明确法律依据，容易产生股权纠纷。
四、政策建议
（一）制定监管措施，严格规范管理
政府部门应当加大对农村集体经济组织产权制度改革后企业的规范指导，制定监管措施，督促其进一步完善法人治理结构，贯彻执行相关的管理制度，加强民主管理，特别是股权设置、土地处置及项目投资、股东分红等重大事项，要召开股东会、董事会，民主议事、民主管理，做到公开、公正、公平。
（二）依法引导股份合作制企业改制为公司制企业
《中华人民共和国公司法》没有将股份合作制作为一种公司组织形式纳入其中，股份合作制企业的运作和管理在实践中往往面临司法上的困难，企业内部矛盾无法通过正常法律途径解决，因此导致改革后设立的企业往往还在按照改革前的经营管理模式运作。这就要求政府部门引导农村集体经济组织符合条件的逐渐改革为公司制企业，使其真正成为市场经济主体。
（三）完善法律法规，规范职工持股会位运作方式
农村集体经济组织在改组为公司制企业时，大量存在设立工会委员会职工持股会或社团组织代为出资并持股的行为。但现有法律法规、司法解释不仅无法明确这类组织的法律地位，也远远不能解决这类组织管理问题。在国家尚无立法的情况下，建议由政府部门制定相关政策文件，对其设立及内部管理问题进行引导。
（四）完善公司章程，引导公司发展
针对改革后的企业法人治理结构失衡及部分股东存在吃光分光思想的情况，建议政府部门在指导和监督集体经济组织进行产权制度改革时，引导其合理设置股权结构，规范制定公司章程。必要时，可在公司章程中明确政府主管机关在涉及改革后企业分红、土地处置、重大项目投资、董事会和监事会选举等问题上的权利，明确政府主管机关向改革后企业派驻独立董事的权利，以切实维护集体经济发展，保护中小股东利益。
作者简介：朱鹏（1981.3-），男，山东青岛市人，山东诚功律师事务所合伙人，律师，主要从事企业改制、并购重组、投融资、风险管理等法律事务，青岛市律师协会公司专业委员会委员，证券从业水平二级。
关键词：农村集体经济组织；产权改革；法人治理
随着城市化发展，农村集体经济组织掌握的土地等基本生产资料逐渐被征收转化为土地补偿费、国有土地使用权等，原集体经济组织形式通过产权制度改革，按照现有企业法人法律体系，改组为股份合作制企业或公司制企业，以适应城市化和市场经济发展的需要，是新时期解决"三农"问题的有效途径。但这些改组设立的股份合作制企业或公司制企业在法人治理结构上仍存在一些急需解决的问题。
一、现状
从实践层面看，农村集体经济组织产权制度改革主要采取设立股份合作制企业的方式，比较成熟的村庄或社区则采取设立公司制企业的方式（含有限责任公司和股份有限公司）。但无论哪种方式，在股权设置和法人治理结构安排上均大同小异。
如采取设立股份合作制企业方式，改革后企业在股权结构上一般会设置集体股和自然人股，在法人治理结构安排上通常会设立股东会、董事会、监事会。如采取设立公司制企业方式，改革后的企业在股权结构上一般设置法人股和自然人股，在法人治理結构安排上也通常会设立股东会、董事会、监事会。法人股一般是由工会委员会下设的职工持股会或在民政部门登记注册的社团组织持有，均为满足《中华人民共和国公司法》对公司设立股东人数的限制而成立，代表一部分人将量化分配的资产向新设立的企业出资，工商注册登记时一般体现为法人股。
农村集体经济组织产权制度改革为在现代企业制度下的法人治理结构奠定了基础，改变了部分村集体决策不够民主、少数村干部个人说了算或少数人说了算的局面，为股东真正参与经营、管理、决策、分配做了组织准备。同时内部各种经济关系进一步理顺，管理制度更加健全，干群矛盾减少，股东收入有所增加，社会更加和谐稳定。
二、存在问题
（一）规章制度得不到执行
产权制度改革的目的不仅仅是解决农村利益分配问题，更重要的是改变原有的经营模式，实行现代化企业管理。而目前农村集体经济组织产权制度改革尽管明晰了产权，也解决了利益分配问题，一定程度上化解了集体经济组织内部利益分配的矛盾，但还未真正实现现代现代企业制度管理模式运行，在实际工作中往往未严格按章程和规章制度执行。例如在涉及分配问题时，只要集体有了收入，就进行分配；如果不分配，或者不将收入资金全部用于个人股东分配，个别股东就串连上访，严重影响社会稳定。
（二）股权设置不合理，形不成有效制衡
1、集体股或法人股管理不规范
农村集体经济组织产权制度改革集体股和法人股的设置是为解决补充社会保障等历史遗留问题而设置的。但这部分股权往往被改革后企业管理层采取在章程中设置特别表决、管理条款等方式实际控制，侵害改革后设立企业中小股东的利益。
2、股东之间持股平均化，经营决策效率低下
一些集体经济组织改革时，村民上访问题严重或宗族势力复杂，不得不采取资产平均量化分配的做法。这就导致改革后企业股东持股数量较为平均，无实际控制人，企业决策需要耗费大量的时间和精力。人人均想从企业获得分红，但无法为经营管理殚精竭虑，存在吃光分光集体资产的风险。
（三）改革后企业缺乏监管，基层民主受到损害
改革后企业不仅内部管理上存在不规范的问题，而且在外部监管上也存在真空地带。很多地方政府在引导农村集体经济组织改革后，往往就放松了对改革后企业监督，导致改革后的企业没有按照现代企业制度要求规范运作。而改革后企业的股东往往就是原集体经济组织的村民，如他们不能按照股东会行使其经济民主管理的权利，往往就演变为基层民主建设问题。
三、原因分析
（一）官本位思想浓厚，对改革存在畏惧心理
改革后企业存在的治理结构问题，根本原因在于原村"两委"干部怕失权。在集体经济组织原经营管理制度下，村干部在资产运作及收益分配上具有绝对话语权。如果将集体资产以股权的形式量化到村民，并按照现代企业制度要求设立股东会、董事会、监事会，村干部的权力将弱化。这导致他们在改革前表现为改革动力不足，改革后往往弱化股东会、董事会、监事会地位。
（二）股东风险意识不强，过于注重分红
改革后企业自然人股东全部是农民，小农意识极强，主要表现在强烈的分钱意识，阻碍集体经济发展。有些股东过分追求分红，改革后企业一旦有了收入，就有个别股东开始策划如何分钱，并鼓动少数老人、妇女到政府上访，要求分钱，甚至分光吃净，而对集体经济如何发展壮大却不闻不问。但如果改革后企业出现亏损局面，由于由农民转变而来的股东们没有风险意识，往往又会转而寻求政府解决问题。他们没有意识到成为改革后企业的股东是一种投资，而投资必然会有风险。
（三）现有法律法规不完善
1、股份合作制企业模式没有国家基本法律支撑
现有股份合作制模式所依据的主要文件还是九十年代国家体改委和各地方所制定的相关股份合作制企业规范意见。但我国历次的《中华人民共和国公司法》修订，并没有将股份合作制这一组织形式纳入其中。这导致目前存在的大量改革后设立的股份合作制企业运作管理缺乏法律依据，股东之间发生纠纷往往无法诉诸于法律。
2、工会委员会职工持股会或社团组织持股存在法律障碍
农村集体经济组织产权制度改革涉及人群少则几百人，多则数千人。但是按照《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国证券法》规定，有限责任公司股东人数应为50人以下，而股份有限公司股东人数应控制在200人以下，否则即为公开发行证券。这就导致许多农村集体经济组织或已改为股份合作制的农村集体经济组织在改组为公司制企业时，往往采取设立工会委员会职工持股会或社团组织代为出资并持股的行为。但这种方式一方面有悖于工会委员会和社团组织设立目的，另一方面因无明确法律依据，容易产生股权纠纷。
四、政策建议
（一）制定监管措施，严格规范管理
政府部门应当加大对农村集体经济组织产权制度改革后企业的规范指导，制定监管措施，督促其进一步完善法人治理结构，贯彻执行相关的管理制度，加强民主管理，特别是股权设置、土地处置及项目投资、股东分红等重大事项，要召开股东会、董事会，民主议事、民主管理，做到公开、公正、公平。
（二）依法引导股份合作制企业改制为公司制企业
《中华人民共和国公司法》没有将股份合作制作为一种公司组织形式纳入其中，股份合作制企业的运作和管理在实践中往往面临司法上的困难，企业内部矛盾无法通过正常法律途径解决，因此导致改革后设立的企业往往还在按照改革前的经营管理模式运作。这就要求政府部门引导农村集体经济组织符合条件的逐渐改革为公司制企业，使其真正成为市场经济主体。
（三）完善法律法规，规范职工持股会位运作方式
农村集体经济组织在改组为公司制企业时，大量存在设立工会委员会职工持股会或社团组织代为出资并持股的行为。但现有法律法规、司法解释不仅无法明确这类组织的法律地位，也远远不能解决这类组织管理问题。在国家尚无立法的情况下，建议由政府部门制定相关政策文件，对其设立及内部管理问题进行引导。
（四）完善公司章程，引导公司发展
针对改革后的企业法人治理结构失衡及部分股东存在吃光分光思想的情况，建议政府部门在指导和监督集体经济组织进行产权制度改革时，引导其合理设置股权结构，规范制定公司章程。必要时，可在公司章程中明确政府主管机关在涉及改革后企业分红、土地处置、重大项目投资、董事会和监事会选举等问题上的权利，明确政府主管机关向改革后企业派驻独立董事的权利，以切实维护集体经济发展，保护中小股东利益。
作者简介：朱鹏（1981.3-），男，山东青岛市人，山东诚功律师事务所合伙人，律师，主要从事企业改制、并购重组、投融资、风险管理等法律事务，青岛市律师协会公司专业委员会委员，证券从业水平二级。